李 青

(黑龍江科技大學,黑龍江 哈爾濱 150027)

改革開放以來,民辦高校在艱難中起步,在奮斗中前行,時至今日,民辦高校已成為我國高等教育的重要組成部分。長期以來,由于對民辦高校定位、作用等認識的模糊,導致政府制度資源供給不足,對民辦高校政策長期滯后于實踐,民辦高校管理經(jīng)歷了“從混合管理——發(fā)展管理——分散管理——統(tǒng)一管理的不斷調整、變化的過程,并逐步走向分類管理?！盵1]當前理論界對分類管理問題的研究探索,國家對分類管理問題的政策明確,陜西、浙江等地市對分類管理問題的摸索實踐,在民辦高校分類管理問題取得了一定成效,但仍然有許多問題需要厘清,有許多矛盾需要化解。

一、如何看待分類管理的必然性

縱觀我國民辦高校發(fā)展的歷史有其特殊性,既有捐資辦學的民辦高校,又有投資辦學的民辦高校。對待捐資辦學模式的民辦高校,政府有管理經(jīng)驗可尋(如公辦高校管理模式,國外捐資辦學的管理模式),但對于投資辦學的管理,還處于含混狀態(tài),皆因“這種投資辦學模式,既區(qū)別于中外歷史上捐資舉辦的私立高等教育,也區(qū)別于20世紀90年代前后西方出現(xiàn)的私立營利性大學?！盵2]這種投資辦學模式?jīng)]有既定的管理參照,只能摸著石頭過河,導致營利性和非營利性民辦高校普遍存在著“搭便車”的現(xiàn)象?！皩⑽覈褶k學校實行分類管理,根源在于既有制度沖突導致其長期處于營利性與非營利性、企業(yè)與非企業(yè)、公益與非公益界限不明的困境?！盵3]可以說,分類管理是政府對民辦高校管理進行綜合改革的突破口。

其一,探索民辦高校分類管理,在于對以往實施政策的全面梳理和在制度設計和運行上進行創(chuàng)新。在保證民辦高校公益性的前提下,化解政策和制度層面的沖突問題,如法人屬性、產(chǎn)權等,最大限度地在制度上解決營利性與非營利性不清、企業(yè)與非企業(yè)不明的問題。

其二,探索民辦高校分類管理,區(qū)分營利性與非營性民辦高校的屬性,實施對營利性與非營利性民辦高校政策的差異化,利于政府對不同類別的民辦高校實行扶持和鼓勵,體現(xiàn)實質與形式相稱原則,使非營利性民辦高校享受政府的財稅減免政策和公共財政資助,同時促使營利性民辦高校改變政策依賴,面向市場,通過提高辦學質量適應市場競爭。

其三,探索民辦高校分類管理,利于響應民辦高校在辦學過程中對利益的合理訴求,通過明確產(chǎn)權、投資合理回報等問題的解決,結束一些民辦高校鉆政策空子,投資辦學、謀求暴利的現(xiàn)象,進一步規(guī)范營利性民辦高校的逐利性辦學動機和行為,使不同目標追求的民辦高校能各得其所。

其四,探索民辦高校分類管理,利于建立對民辦高校的非對稱性管理模式,建立分類管理、分類指導機制,解決過去管理中存在的管理越位、錯位和失位現(xiàn)象,擴大民辦高校辦學自主權,化解民辦高校路徑選擇趨同、辦學模式趨同、人才培養(yǎng)趨同的境遇,促進民辦高校的健康多元發(fā)展。

二、如何看待分類管理面臨的實現(xiàn)困境

時至今日,對民辦高校分類管理問題的探索實踐,存在的法律依據(jù)沖突、理論依據(jù)不足,政策目標和實踐存在差距等成為難點問題。

困境之一:制度沖突如何解決。在法律層面的沖突表現(xiàn)為《教育法》等規(guī)定的民辦高校“非營利性”與《民辦教育促進法》等規(guī)定的民辦高?？梢匀〉谩昂侠砘貓蟆钡拿?在法律與現(xiàn)實執(zhí)行層面的沖突表現(xiàn)為“非營利性”的規(guī)定和實際辦學投資者(舉辦者)的實際營利行為發(fā)生了矛盾。這兩個層面的沖突,導致了在民辦高校定性問題上的“營利與非營利、企業(yè)與非企業(yè)”的混亂與政府在管理執(zhí)行上的混亂。在各地試點實踐中,雖然在法律層面上都采取了模糊處理的辦法,但在實施執(zhí)行中認可了民辦高?？梢匀〉谩昂侠砘貓蟆薄?/p>

困境之二:公益性如何保障。《民辦教育促進法》規(guī)定:民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè),是社會主義教育事業(yè)的組成部分。民辦高校在行政管理上,被定性為“民辦非企業(yè)單位”?；诜诸惞芾憩F(xiàn)行政策,在事實上允許了營利性民辦高校和投資要求取得合理回報的民辦高校的存在,這些民辦高校的公益性如何體現(xiàn),如果投資者單純?yōu)椤盃I利”而不顧及教育質量如何解決?政府如何監(jiān)管?投資者要求的合理回報率定為多少合適?等等,這些實際問題需要有針對性地解決。

困境之三:公平、公正如何體現(xiàn)。在理論上,政府可以根據(jù)區(qū)分營利性與非營利性民辦高校從而采取不同的資金與政策扶持,但未改變“二分法”或“三分法”中民辦高校的公益辦學屬性,那么,政府對有限的資源如何分配才能做到公平、公正?在現(xiàn)實中,民辦高校對于政府給出的營利性與非營利性的選擇上處于兩難,有些人還認為政府是想把民辦高?！笆站帯背伞笆聵I(yè)單位法人”[4]這些矛盾如何解決?

綜合以上問題,不難發(fā)現(xiàn),分類管理問題現(xiàn)實中遇到的問題實質上是資源分配以及利益獲得問題,即經(jīng)濟上是否獲得回報,政策上是否扶持,社會上是否認可。民辦高校怕分類管理失去既得利益或政策和收益預期不明朗、不好,從而出現(xiàn)反對聲音;政府則以維護公共利益的角度出發(fā),既怕?lián)p害民眾利益,又怕?lián)p傷民辦高校辦學積極性,因而處于矛盾糾結之中。

三、如何解決分類管理的關鍵性問題

分類管理“將改變我國民辦高校原有的規(guī)則和資源體系,是對我國民辦高校發(fā)展的一次結構性變革。”[5]可謂是牽一發(fā)而動全身。要有效解決以上困境,破除思想、制度障礙,筆者認為,我國民辦高校舉辦模式多元,政策指導相對滯后,因而對舉辦者的一些具體問題,在分類管理中應予充分考慮。要把分類管理與民辦高校政策梳理、制度創(chuàng)新、有效管理結合起來,關鍵要解決以下問題:

第一,法人屬性問題:民辦高校進行法人登記取決于民辦高校法人屬性的劃定,直接關系民辦高校的正常發(fā)展。當前在我國相關法律在法人分類中難以涵蓋民辦高校法人的前提下,民辦高校只能按照“民辦非企業(yè)單位”類別進行法人登記,并依此實施大一統(tǒng)的管理和扶持政策,導致部分民辦高校遭受不公正的待遇。在分類管理實踐中,需要在法律制度層面突破“糾正民辦學‘校民辦非企業(yè)’這一‘非驢非馬’的定性,明晰營利性和非營利性兩類民辦學校的法人屬性”[6]以及由此衍生出的歧視政策和做法,目前已經(jīng)不少地方政府突破體制性障礙,創(chuàng)新制度,將一些非營利性民辦高校劃歸為事業(yè)單位,享受公辦高校的政策待遇,如陜西、寧波等省市。

第二,公益性與營利性的孰是孰非:民辦高校是準公共產(chǎn)品,其具有正外部效應,更加促進了教育公平。社會上,存在著這樣一種認識:舉辦具有公益性的民辦高校不可以營利,公益性與營利性是相互對立的、互不相容的。這種認識,使政府對民辦高校在投資回報問題上一直猶豫不決。對此問題,筆者認為,必須從兩方面看,在學術界層面,對這一問題有基本認識,“教育公益性與非營利性沒有必然的因果關系?！薄肮嫘圆坏扔诜菭I利性,非營利性也不能替代公益性?！盵7]在現(xiàn)實層面,基于“在現(xiàn)有600多所具有頒發(fā)學歷文憑教育資格的民辦高校中,要求取得回報的高校占了絕大多數(shù)”[2]的實際情況?；诖?筆者認為,公益性并不必然導致非營利性,也即是說公益性并不排斥營利,我國一些公共事業(yè)引進私人(組織)進行投資,如醫(yī)療衛(wèi)生,也有私營從業(yè)機構。在高等教育領域,民辦高校的投資者(舉辦者)在提供多樣化的高等教育資源的同時,取得適度的收益,既必要,也合乎情理。

第三,復雜的產(chǎn)權現(xiàn)狀:由于我國舉辦民辦高校的特殊性,既有捐資辦學,也有投資辦學,還有無投入主體、依靠滾動積累發(fā)展起來的學校,其產(chǎn)權情況相當復雜,辦學的動機也是多樣化的,產(chǎn)生了產(chǎn)權不明、歸屬不清等問題。進行分類管理的充分條件是建立產(chǎn)權明晰、資產(chǎn)歸屬明確、權利相互一致的產(chǎn)權制度,重點解決民辦高校的財產(chǎn)所有權(財產(chǎn)歸屬)和收益權(投資回報)問題,同時,切實把“學校法人產(chǎn)權完整性、舉辦者是否享有辦學結余資產(chǎn)的所有權、辦學結余是否全部用于教育以及學校終止辦學時剩余資產(chǎn)是否用于發(fā)展教育等相關因素來綜合考慮,”[8]在實踐中形成有效突破,得到政府、民辦高校的雙方認同,才能有效推進分類管理的實施。

第四,合理回報的“度”:前文闡述了在投資合理回報問題上存在爭議的問題,爭議的焦點之一在于投資要求合理回報的合理回報率上。過低,影響民辦高校辦學積極性和資本進入高等教育領域;過高,必然沖擊教育的公益性,區(qū)分營利性與非營利性的意義何在?如何定好投資回報的“度”問題?在實踐中,陜西省給出了答案,“允許非營利性學校出資人從辦學結余中取得合理回報,合理回報額由學校決策機構提出申請,最高可占到辦學結余的40%?！盵9]在不討論40%制定依據(jù)合理性的前提下,陜西省給人們的啟示之一:民辦高校合理回報的“度”,要由政府根據(jù)地方實際通過制度來確定。啟示之二:取得合理回報的前提是將辦學成本、預留發(fā)展基金以及國家規(guī)定需要繳納的費用,如公益金、公積金等扣除后,從結余取得,民辦高校沒有結余就沒有回報。總之,基于我國多數(shù)民辦高校投資辦學的實際情況,實施分類管理,政府制定合理回報的“度”是回避不了的問題。

第五,相關配套政策:分類管理之所以在艱難中前行,必然少不了在利益上的糾葛,表現(xiàn)在無論哪類民辦高校都希望得到政策的政策傾斜和扶持,并且這種愿望被無限的放大,以爭取本身利益獲得的最大化。必須指出,分類管理的本質目標是促進民辦高校健康發(fā)展,提供更多的優(yōu)質高等教育資源。因此需要政府在土地征用、招生錄取、稅收繳納、教師編制、經(jīng)費資助、融資信貸等方面給予不同類別的民辦高校在不同方面不同程度上的扶持,扶持政策應有對應、細化,有針對性和可操作性,通過政策驅動營造民辦高校發(fā)展的良好環(huán)境。

四、如何理清分類管理的實踐路徑

分類管理是一種漸進式、積累式的改革,既不能一蹴而就,也不能踟躕不前。這種改革,宏觀上有方向,但具體目標并不明確,需要打破原有的思維定式,大膽創(chuàng)新。

第一,積極探索,穩(wěn)步推進。可以預見,在相當長的時間內,分類管理在實踐中所遇到的問題在國家制度層面很難取得實質性地突破。需要依靠“自下而上”的形式,通過各地方省市的積極探索實踐。民辦高校分類管理是一個系統(tǒng)復雜的社會工程,涉及到眾多政策部門、不同層次類型民辦高校和社會各界,當前理論與實踐中遇到的思想認識問題、法律法規(guī)沖突問題、地位性質定位問題、規(guī)范管理等具體問題。需要各地方結合實際,分析現(xiàn)狀,理清問題,明確重點,解決難點,穩(wěn)步推進。特別是在限制民辦高校發(fā)展的屬性定位、產(chǎn)權等問題上,需要地方在政策上形成突破,并以制度的形式固定下來。

第二,維護公益,兼顧不同利益訴求。民辦高校作為公益事業(yè),遵循的是非營利原則。在長期的政策爭議中,非營利的原則性通過“鼓勵、獎勵”的形式以“合理回報”的名義予以認可,其意義在于不以營利為標準來決定民辦高校的屬性,不否認民辦高校的公益性、不否認民辦高校投資者(舉辦者)尋找合理回報的正當性。當前,實際需要解決的是區(qū)分舉辦者與學校,尊重其投資辦學的意愿,妥善解決不同的民辦高校對本身利益的訴求,如捐資助學的高校,要求的是政策待遇,投資辦學不求合理回報、保值增值的高校,要求的是繼承與轉讓權,投資辦學要求合理回報的高校,要求確定合理回報“度”,等等問題,需要地方政府采取分門別類,統(tǒng)籌考慮。

第三,強化規(guī)范監(jiān)督,完善激勵機制。分類管理的探索實踐,必然伴隨著政府對教育權力的轉移。但這種權力的轉移并不意味著政府責任的減少。相反,這個進程使政府承擔更廣泛、更復雜的責任。一方面,需要政府加強對市場領域和社會領域權力的監(jiān)管,進一步健全民辦高校的財務和資金管理制度、民辦高校評估體制和監(jiān)督機制,依法監(jiān)管民辦高校的合理回報,依法規(guī)范民辦高校的市場行為,以避免負外部性,導致的無序競爭和公眾利益的損失。另一方面,需要政府積極扶持鼓勵民辦高校的發(fā)展,通過輿論引導、財政補貼、政策傾斜、公平待遇等社會環(huán)境和政策經(jīng)濟驅動營造民辦高校發(fā)展的良好環(huán)境。

第四,擴大辦學自主性,堅持管理的合理性。推進分類管理的重要目的是提高政策的合理性、可操作性、提升管理的效率,促進民辦高校多元化發(fā)展。這不僅要求政府明確管理范圍與邊界,加強對自身權力的約束,制約和激勵政府管理部門節(jié)減成本、提高管理效率、減少尋租與腐敗之外,還要求進一步擴大民辦高校辦學自主權,在招生、專業(yè)設置、收費等方面進一步釋放政策紅利;積極引導民辦高校合理定位,特色發(fā)展,提高辦學水平和競爭力;完善法人治理結構,推進現(xiàn)代學校制度建設,完善財務監(jiān)管制度,建立風險保障金以及完善退出機制,保證民辦高校事業(yè)健康發(fā)展。

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[3]劉建銀.民辦學校分類管理的動因、目標與實現(xiàn)路徑[J].國家教育行政學院學報,2011,(4):49.

[4]康正.陜西民辦高校:世襲還是“收編”[J]望東方周刊,2012,(28):61.

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[6]黃新茂.關于營利性和非營利性民辦學校分類管理的若干思考[EB/OL].浙江民辦教育網(wǎng),http://www.zjmbjy.net/detail.asp?id=2324.

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[8]徐緒卿.關于民辦高校分類管理的思考[J].教育發(fā)展研究,2011,(12):3.

[9]陜西省人民政府.陜西省人民政府關于進一步支持和規(guī)范民辦高等教育發(fā)展的意見[EB/OL].陜西省人民政府門戶網(wǎng)站,http://www.shaanxi.gov.cn/0/103/8854.htm.