陳念東，張春霞

(1.閩江學院 管理學系， 福建 福州 350108; 2.福建農(nóng)林大學 經(jīng)濟管理學院， 福建 福州 350002)

一、林地使用權物權化的背景

(一)林地使用權物權化的理論背景——物權法的法律本位社會化

所謂物權法的法律本位社會化是指物權法的基本精神從傳統(tǒng)的強調(diào)物權為排他的不受干涉、不受限制、完全由個人支配的權利轉變?yōu)閺娬{(diào)物權是負有一定義務、受到社會公益限制并由國家法律進行干預的注重社會利用的權利，它主要表現(xiàn)為：(1)所有權受限制［1］。在早期資產(chǎn)階級民法中，保護私人所有權(財產(chǎn)權)是“一個自由政府的基本準則”和法律“賴以存在的基礎”及“主要目標”。然而，隨著社會經(jīng)濟生活的不斷變革，人們逐漸認識到，私人所有權須與社會利益相協(xié)調(diào)、私人所有權的行使須有一定限度，即應“禁止權利濫用”，“社會性的所有權思想”這一新的所有權觀念不斷為各國所接受，這也是物權法法律本位社會化的核心。(2)他物權優(yōu)位化［1］。20世紀以來，他物權人的利益愈受法律的重視，物權法也逐漸由“以所有為中心”轉變?yōu)椤耙岳脼橹行摹?，出現(xiàn)了他物權優(yōu)位化與所有權虛有化的傾向。他物權優(yōu)位化使得它的排他性不斷增強，其內(nèi)容也不斷得到法律保障，即在他物權存續(xù)期間，所有權人暫時喪失占有、使用、收益、處分等權能的一部分。

正是所有權的社會責任、所有權的限制理念的出現(xiàn)才使得法學理論對使用權的保護愈加重視。物權法的法律本位社會化的發(fā)展趨勢為林地使用權物權化奠定了堅實的理論基礎。一直以來，我國林地法律制度重視所有制，對林地所有關系過多地強調(diào)國家和集體作為所有者的利益，而對于林地利用較為忽視。片面強調(diào)所有權，造成公眾對資源都有使用權，而個人對資源的損耗、枯竭不必承擔相應的成本，其結果是導致森林資源過度開發(fā)利用，林地資源又未得到有效利用，陷入了“公地的悲劇”。對于我國這樣林地資源短缺的國家，必須通過物權制度建設，將林地以用益物權的形式轉化為私權客體，并改變長期以來集體林區(qū)林地只具有使用價值的狀態(tài)，強化林地的他物權，并使林地具有交換價值，只有這樣的法律制度才能真正實現(xiàn)林地資源的可持續(xù)利用。

(二)我國林地使用權物權化的現(xiàn)實依據(jù)

從我國關于農(nóng)村土地利用政策及法律條文的發(fā)展歷程來看，林地使用權物權化具有雄厚的政策和法理依據(jù)。為穩(wěn)定土地承包關系，中央文件多次明確指出：要穩(wěn)定土地承包關系，延長土地承包期限，如歷年的中央1號文件、1997年頒發(fā)的《關于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系的通知》、1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》、2007年通過的《物權法》、十八大報告等都對依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權作了明確的規(guī)定。另外，有關林業(yè)的法律制度也為林地使用權物權化提供了依據(jù)。《森林法》明確規(guī)定：“依法登記的森林、林木和林地所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯?！?001年頒布的《林木和林地權屬登記管理辦法》明確指出，對權屬明確并已經(jīng)核發(fā)林權證的，要切實維護其林權證的法律效力。2007年通過的《物權法》認為，土地承包經(jīng)營權人有依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利及將土地承包經(jīng)營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉的權利，等等，這些都為林地使用權物權化提供了現(xiàn)實依據(jù)。

二、我國林地使用權物權化的需求

(一)確立新型林地土地財產(chǎn)關系的必要

長期以來，人們對林業(yè)的意識存在偏差，認為林業(yè)經(jīng)營風險大，只能以國家和集體經(jīng)營為主，不適合搞非公有制經(jīng)濟。林業(yè)生產(chǎn)中出現(xiàn)非公有制經(jīng)濟成分，容易引起公有森林資源資產(chǎn)的流失等。正是這些認識的誤區(qū)，制約了非公有制林業(yè)的發(fā)展，導致我國林業(yè)發(fā)展失去動力和活力。雖然幾經(jīng)改革，但在現(xiàn)實中，集體山林產(chǎn)權不完整、經(jīng)營主體不明確、經(jīng)營機制不靈活和利益分配機制不合理等各種問題仍然不同程度地存在著，制約著集體林業(yè)潛能的進一步挖掘。［2］因此，需進一步深化集體林權制度改革，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為理念，建立新型的農(nóng)村林地土地財產(chǎn)關系，逐步實現(xiàn)林地土地使用權的法制化。

(二)落實與保護林地使用權的必要

林業(yè)具有生態(tài)效益，出于公共利益的考慮及為增進社會福利，國家對林業(yè)產(chǎn)權制度的安排上特別強調(diào)了國家和集體的所有權，強調(diào)了保護森林資源以保證社會利益，因此對林地實行了非常嚴格的用途管制，這無疑是十分必要的，但該管制卻造成了對林農(nóng)合法財產(chǎn)權利的侵犯。

1.采伐限額侵犯林地使用權人的經(jīng)營權。

長期以來，我國對商品林資源實施限額采伐制度。應該承認，采伐限額制度在遏制亂砍濫伐森林資源方面確實起到了一定的作用，但它也限制了林農(nóng)收益權的實現(xiàn)。首先，采伐限額是由各主管部門編制，這實際上剝奪了林地使用權人的經(jīng)營權;其次，采伐限額的數(shù)量小于可采伐量，這又侵犯了林地使用權人的處置權。由于受到森林資源限額采伐制度的影響，致使林農(nóng)無法按照市場的供求關系隨時自主地調(diào)整森林采伐數(shù)量，以實現(xiàn)其經(jīng)濟效益的最大化，這又損害了林地使用權人的收益權。

2.過重的稅費侵犯了林地使用權人的收益權。

林業(yè)稅費問題一直是林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者關注的焦點問題。雖然隨著國家一系列惠林稅收優(yōu)惠政策的出臺，現(xiàn)行林業(yè)稅費的主體不再是國家稅收，而是游離于財政分配、政出多門的各種林業(yè)規(guī)費：育林基金費、森林植被恢復費、植物檢疫費、伐區(qū)調(diào)查設計費、林材檢驗服務費等，但集體組織借助于名目繁多的集資、攤派、提留等形式瓜分農(nóng)戶正當?shù)牧值厥杖氲默F(xiàn)象屢見不鮮。作為林地生產(chǎn)經(jīng)營主體的農(nóng)戶在生產(chǎn)過程結束后卻無法獲取應有的林地收益，這樣不可避免地導致土地收益分配的混亂和無序，最終阻礙了林地產(chǎn)權制度的正常運行。［3］

3.林地產(chǎn)權轉讓的不充分限制了林地處分權［2］。

處分權是指林地使用權人對其占有的林地決定進行出租、抵押、轉讓、轉包的權能，它在很大程度上體現(xiàn)了林地產(chǎn)權的可轉讓性。按照產(chǎn)權理論，完整的產(chǎn)權是排他的和可轉讓的，否則就是殘缺的產(chǎn)權，同時，可轉讓性是有效率的用益物權所必備的特征。林地使用權是一種特殊的用益物權，因此，可轉讓性是林地產(chǎn)權應該具備的基本特征。［4］對長周期、高風險的林業(yè)生產(chǎn)來說，林地使用權的流轉至關重要。通過林地使用權，林業(yè)經(jīng)營主體不但可以規(guī)避風險，而且通過產(chǎn)權的市場交易可以實現(xiàn)林地資源的“帕累托改進”。但現(xiàn)實中林地產(chǎn)權轉讓并不充分，如我國擔保法規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權不得抵押”，限制了林地使用權的流轉。

(三)塑造市場主體和發(fā)展林地市場的必要

一個完整的經(jīng)濟系統(tǒng)應有三大要素：一是微觀體制，即企業(yè)體制;二是市場體制;三是宏觀管理體制［5］。我國市場化改革的目的就是要對這三大經(jīng)濟要素進行轉變，讓高度自主的企業(yè)體制、活躍的充分競爭的市場機制、間接的宏觀調(diào)控機制取代被動的企業(yè)體制、僵化的市場機制及直接管理的宏觀調(diào)控機制。而這種多元主體自主決策、以市場為基礎配置資源的經(jīng)濟體制則是建立在權利的明晰化、個體化的基礎上。為營造能自主經(jīng)營、獨立生產(chǎn)并與國家、集體共同分配其收益的農(nóng)民階層，只有將林地以設定他物權的形式轉化為私有客體，并賦予其享有各種形式的林地使用權，成為民事主體，自主經(jīng)營才能有保證，市場主體才能建立。經(jīng)驗證明，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的根本動因是農(nóng)村經(jīng)濟改革向著市場化方向邁進，但從現(xiàn)實看，要素市場的改革相對滯后于產(chǎn)品市場的改革，因此，后續(xù)農(nóng)村改革的取向應是繼續(xù)深化農(nóng)村要素市場的改革，建立健全農(nóng)村勞動力市場、土地市場和資本市場。

三、推進集體林地使用權物權化的措施

(一)賦予林農(nóng)排他的林地占有權［6］

我國完全有條件也有必要在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的框架下，建立新型的林地土地財產(chǎn)關系，使林地土地使用權逐步實現(xiàn)長期化、資本化和法制化，即采取家庭經(jīng)營為主的經(jīng)營方式，賦予林農(nóng)以排他的林地占有權。首先，采取家庭經(jīng)營為主的經(jīng)營方式，使林權分散到家庭，使經(jīng)營主體擁有排他性的產(chǎn)權，以經(jīng)營的經(jīng)濟利益來激發(fā)各經(jīng)營主體參與林業(yè)建設的積極性，形成全社會辦林業(yè)的格局。其次，家庭經(jīng)營符合林業(yè)生產(chǎn)特點，它更能適應林業(yè)的生物學特性，能做到現(xiàn)場決策，不誤農(nóng)時，是最具穩(wěn)定性的組織結構。但在把集體林地通過人均分配方式或其他方式(承包、招標、拍賣、租賃、轉讓等)分給農(nóng)戶或單位時，要根據(jù)物權的公示和公信原則，做好林權證的發(fā)放和變更工作，使各經(jīng)營主體享有排他的占有權。［7］

(二)落實林地使用權物權的經(jīng)營權和處置權

林地資源是林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營最基本、最重要的經(jīng)濟資源。在市場經(jīng)濟條件下，林地資源的配置必須反映市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，形成市場化的林地資源配置方式。按照市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求配置林業(yè)經(jīng)濟中的林地資源，除了林地要具有流動性外，農(nóng)戶家庭及單位對林地資源還應具有充分的經(jīng)營方向選擇權和經(jīng)營數(shù)量選擇權，也就是說，農(nóng)戶對自己擁有的林地資源具有完全的經(jīng)營和處置選擇權，可完全按照市場導向進行選擇。因此，必須按照市場經(jīng)濟內(nèi)在要求改革現(xiàn)行的采伐限額管理制度，落實林地使用權人的經(jīng)營權和處置權。

(三)確保林地使用權人的收益權

穩(wěn)定的產(chǎn)權只是給予市場主體以合理的預期，但市場主體造林積極性的動力源泉只能是經(jīng)濟利益，否則，造林項目根本無法集聚各種生產(chǎn)要素。因此，結合林業(yè)生產(chǎn)的特點，借鑒國外的有益經(jīng)驗，遵循“公平稅費、簡化稅制”的基本原則，輕稅薄費，進一步深化林業(yè)稅費制度改革，確保林地使用權人收益權，以激發(fā)其營林積極性。

首先應清費正稅，確立以稅為主的林業(yè)稅費制度。清理整頓有悖于公共財政原則的各項林業(yè)規(guī)費項目，并將以費為主的林業(yè)稅費制度改為以稅為主的林業(yè)稅費制度，以此為基礎，建立林業(yè)公共財政支持體系，形成加快林業(yè)發(fā)展的持續(xù)穩(wěn)定的投入機制。其次是規(guī)范林業(yè)規(guī)費征收。根據(jù)事權劃分原則，應明確各級政府及各級林業(yè)部門在林業(yè)發(fā)展中的角色，取消省級以下部門在事權職責以外越權設立或批準的林業(yè)各項規(guī)費及各級林業(yè)部門設立的自主收費(如伐區(qū)調(diào)查設計費、植物檢疫費等)。第三是改革育林基金制度。應盡快使育林基金退出歷史舞臺，取而代之的應是通過財政轉移支付把林業(yè)基礎設施建設等投資納入各級政府財政預算，并予以優(yōu)先安排，如云南省為進一步深化集體林業(yè)投融資改革，從2013年開始，不再征收育林基金，而是建立了造林、撫育、林木良種財政補貼制度就是一個很好的先例。［2］

(四)完善林地使用權的流轉權

培育和完善林地使用權流轉市場非常必要，它對優(yōu)化林地資源配置、形成林業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營及促進山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)民增收等意義重大。應不斷完善林地流轉的法律制度，按照“自愿、依法、有償、公正、公開、公平”的原則建立林地使用權流轉機制，規(guī)范林地使用權流轉。［8］逐步建立健全森林、林地、林木資源資產(chǎn)評價評估機構，積極培育搞活林木市場，制定相應的森林資源資產(chǎn)交易規(guī)則及操作規(guī)程，逐步實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)權交易的法制化、規(guī)范化，以促進林區(qū)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民增收目標的實現(xiàn)。［9］

(五)賦予林地、林木使用權以抵押權

在新一輪林改前，我國缺失林地經(jīng)營權中的抵押權。抵押權的缺失不僅阻礙了森林、林木和林地使用權的流轉，更使林地抵押貸款困難，不利于解決當前林業(yè)生產(chǎn)中的資金瓶頸。賦予農(nóng)戶包括抵押權在內(nèi)的林地使用權物權，使林地抵押貸款成為可能，有利于融資渠道的拓寬。因此，應當完善相關法律法規(guī)，通過法律條文規(guī)定，賦予林地使用權以抵押權，不論通過承包，還是通過租賃、拍賣等形式獲得的林地使用權都具有抵押權。［10］

當然，按照建立“產(chǎn)權清晰，經(jīng)營主體到位，責權劃分明確，利益保障嚴格，流轉順暢規(guī)范，監(jiān)管服務有效”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權制度的要求，全面開展集體林權制度改革，通過改革，明晰林農(nóng)對林地的所有權、放活經(jīng)營權、確保收益權、落實處置權是實現(xiàn)林地使用權物權化的前提。

［1］肖凌.現(xiàn)代物權法的三大發(fā)展趨勢［J］.中山大學學報論叢，2005(6).

［2］陳念東，張春霞.私有林直接補貼制度設計探究［J］.福建論壇，2012(1).

［3］國家林業(yè)局.2012年中國林業(yè)發(fā)展報告［M］.北京：中國林業(yè)出版社，2012.

［4］陳念東，張春霞.我國私有林發(fā)展制度選擇的理論思考［J］.閩江學院學報，2009(1).

［5］陳念東，張春霞.私有林林農(nóng)補貼偏好影響因素分析——基于南方集體林區(qū)林農(nóng)問卷調(diào)查的實證研究［J］.中國農(nóng)學通報，2012(16).

［6］陳念東.我國發(fā)展私有林的SWOT分析及對策［J］.江西農(nóng)業(yè)大學學報，2009(3).

［7］韓秋波，彭道黎.借鑒國外私有林管理經(jīng)驗探討中國新農(nóng)村建設集體林權制度［J］.世界農(nóng)業(yè)，2010(1).

［8］李華晶.國外私有林發(fā)展比較分析及對我國集體林權改革的啟示［J］.北方經(jīng)濟，2011(20).

［9］中國集體林產(chǎn)權制度改革主要政策問題研究課題組.世界私有林政策與法規(guī)回顧及林地聯(lián)合經(jīng)營問題研究綜述［J］.林業(yè)經(jīng)濟，2010(9).

［10］陳念東.私有林補貼制度設計研究［D］.福州：福建農(nóng)林大學，2008.