李佳鴻

(南京大學(xué) 法學(xué)院， 江蘇 南京 210093)

2012年1月1日開始實(shí)施的《行政強(qiáng)制法》是我國(guó)行政法治進(jìn)程中的又一重要成果。作為與行政許可法、行政處罰法相協(xié)調(diào)配合的行政程序立法，行政強(qiáng)制法對(duì)于規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為、維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定以及促進(jìn)社會(huì)和諧具有積極意義。所謂“徒善不足以為政，徒法不足以自行”，如何將行政強(qiáng)制法的立法宗旨——保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會(huì)利益，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益貫徹到實(shí)處，即行政權(quán)在運(yùn)行過程中自覺遵守該法并主動(dòng)受到該法的制約，才是行政強(qiáng)制過程執(zhí)法制度以及實(shí)踐所要思考的關(guān)鍵問題。

一、行政強(qiáng)制過程中人性化執(zhí)法的必要性

近期在網(wǎng)絡(luò)上引起人們廣泛關(guān)注的是安徽省合肥市的“洋城管”。依據(jù)相關(guān)新聞媒體的報(bào)道，合肥市廬陽(yáng)區(qū)杏花村街道聘請(qǐng)來自中非的留學(xué)生普林斯和來自阿富汗的賈瓦德、來自南非的秦波作為城市管理的志愿者，與城管一起上街對(duì)違法經(jīng)營(yíng)的攤販進(jìn)行行政執(zhí)法。眾多市民對(duì)普通城管的日常執(zhí)法行為習(xí)以為常，卻第一次見到“洋城管”。來自異國(guó)的留學(xué)生作為城市管理的志愿者，協(xié)助城管對(duì)城市違法經(jīng)營(yíng)的攤販進(jìn)行行政執(zhí)法，這無論從行政管理角度，還是從志愿服務(wù)角度都是一個(gè)新奇的創(chuàng)舉?！把蟪枪堋弊鳛橹驹阜?wù)者參與城市行政管理所收到的積極效果與過去城管行政執(zhí)法的效果比較來看，這確實(shí)是一種極為新奇的人性化執(zhí)法手段的探索。

無論從世界地域范圍來看，還是從歷史發(fā)展來看，官與民的矛盾始終是社會(huì)生活中客觀存在的一種矛盾。在階級(jí)社會(huì)，統(tǒng)治階級(jí)為了維護(hù)一定的社會(huì)秩序，其通過推行高壓政策對(duì)人民進(jìn)行奴役，以證明統(tǒng)治的合法性和維護(hù)統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定。任何可能對(duì)統(tǒng)治秩序造成威脅的舉動(dòng)都會(huì)受到嚴(yán)酷的打擊與鎮(zhèn)壓。隨著資產(chǎn)階級(jí)革命運(yùn)動(dòng)的興起，自由、平等、民主觀念深入人心，依靠神秘威權(quán)主義推行皇權(quán)統(tǒng)治的封建統(tǒng)治者的統(tǒng)治合法性基礎(chǔ)被極大地削弱。人民主權(quán)理念下，人民是國(guó)家權(quán)力的終極所有者，政府只是人民授權(quán)其履行特定社會(huì)管理職能的組織。因此，傳統(tǒng)的官民“相處模式”在現(xiàn)代民主國(guó)家已經(jīng)再也找不到任何合法性的根據(jù)。政府服務(wù)的宗旨就是“為人民服務(wù)”。在人民主權(quán)政治理念下，如何探索出一條既能體現(xiàn)出主權(quán)在民理念，又能讓國(guó)家權(quán)力的行使著能夠在人民的授權(quán)下積極履行國(guó)家或者社會(huì)管理職責(zé)，就成為擺在執(zhí)政者或者行政管理者面前的一個(gè)重要問題。由此，人性化執(zhí)法的理念應(yīng)運(yùn)而生。人性化執(zhí)法不僅僅是行政管理中具體執(zhí)法手段的創(chuàng)新，也是國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的一項(xiàng)基本理念?！叭诵曰瘓?zhí)法以人為主體和目的，以人權(quán)和人道為基本原則，將法律的教育功能和懲罰功能結(jié)合起來，追求執(zhí)法公正與執(zhí)法效果的統(tǒng)一。”［1］

二、行政強(qiáng)制過程中人性化執(zhí)法的功能

依照前文觀點(diǎn)，行政強(qiáng)制過程中人性化執(zhí)法不僅僅是行政管理中具體執(zhí)法手段的創(chuàng)新，也是國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的基本理念。所謂執(zhí)法手段的創(chuàng)新是從微觀角度關(guān)注人性化執(zhí)法手段在具體行政強(qiáng)制過程中被采用所帶來的積極社會(huì)效果;權(quán)力運(yùn)行的基本理念是從宏觀角度關(guān)注人性化執(zhí)法在處理國(guó)家公權(quán)力與公民之間發(fā)生利益糾葛時(shí)的“謙抑性”。［2］

(一)行政強(qiáng)制過程中人性化執(zhí)法促進(jìn)執(zhí)法手段創(chuàng)新

在《行政強(qiáng)制法》頒布之前，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政執(zhí)法主要依靠《行政處罰法》、《行政許可法》等法律以及行政法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行。以《行政處罰法》的規(guī)定為例，“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤??！彪m然《行政處罰法》規(guī)定了行政處罰必須要有法定的依據(jù)且遵守法定程序，而且對(duì)被科處的行政處罰規(guī)定了相應(yīng)的申訴和救濟(jì)途徑，但是在具體行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法機(jī)關(guān)為了力求處罰結(jié)果的實(shí)現(xiàn)，往往采取較為簡(jiǎn)單、粗暴的形式進(jìn)行執(zhí)法。比如有的執(zhí)法機(jī)關(guān)在夜間突襲執(zhí)行的方式侵害了當(dāng)事人的人身權(quán)利或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利，還有的執(zhí)法機(jī)關(guān)為了逼迫當(dāng)事人就范，限制當(dāng)事人用水、用電以及用氣，通過干擾其日常生活來實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的目的。這些行政執(zhí)法手段雖然目的是為了執(zhí)行相關(guān)發(fā)生效力的具體行政行為，并且也沒有明顯違反法律的規(guī)定，但是其給具體行政行為相對(duì)人的人身及財(cái)產(chǎn)權(quán)益以及其家庭生活帶來了相當(dāng)程度的消極影響，由此造成了行政機(jī)關(guān)與民眾在情緒上的對(duì)立，從而阻礙了具體行政行為的執(zhí)行和行政管理目的的實(shí)現(xiàn)。

《行政強(qiáng)制法》針對(duì)當(dāng)前行政執(zhí)法過程中經(jīng)常會(huì)遇到的簡(jiǎn)單執(zhí)法、粗暴執(zhí)法以及盲目執(zhí)法問題，提出行政強(qiáng)制適當(dāng)原則以及教育與強(qiáng)制相結(jié)合原則。從《行政強(qiáng)制法》自始至終所貫徹的法定原則來看，立法者通過這樣一個(gè)立法，其目的是約束行政強(qiáng)制的施用，旨在促進(jìn)行政權(quán)力的依法運(yùn)行，因此將《行政強(qiáng)制法》定位為“限權(quán)力，保權(quán)利”是不為過的。面對(duì)紛繁復(fù)雜的行政執(zhí)法活動(dòng)，試圖通過一部法律來實(shí)現(xiàn)所有的依法行政功能是不切實(shí)際的，《行政強(qiáng)制法》只是為行政強(qiáng)制的施用明確了一個(gè)基本的方向。因此，需要積極探索在《行政強(qiáng)制法》精神指導(dǎo)下的行政強(qiáng)制執(zhí)法手段的創(chuàng)新，而人性化執(zhí)法就是這樣一種執(zhí)法手段的創(chuàng)新。人性化執(zhí)法的基本理念是以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。以人為本理念指導(dǎo)下的人性化執(zhí)法也是對(duì)傳統(tǒng)行政執(zhí)法中國(guó)家利益、集體利益無條件優(yōu)先在某種程度上的修正，其更加符合現(xiàn)代行政執(zhí)法理念的要求。

(二)行政強(qiáng)制過程中人性化執(zhí)法促進(jìn)行政程序法制現(xiàn)代化

法制現(xiàn)代化是一個(gè)法治發(fā)展的過程，其基本前提是一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)法治發(fā)展水平較低，因此需要對(duì)本國(guó)或者地區(qū)的法治發(fā)展進(jìn)行變革，“這種歷史性的變革是一個(gè)創(chuàng)新性的過程，是一個(gè)世界性的、從傳統(tǒng)法制向現(xiàn)代化法制轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程，因?yàn)橥癸@了法制現(xiàn)代化的普遍性的世界意義”［3］25。現(xiàn)階段中國(guó)法制現(xiàn)代化的發(fā)展基本脈絡(luò)，依照公丕祥教授的觀點(diǎn)，是“人治型法律秩序與法治型法律秩序二元并存時(shí)期，……應(yīng)當(dāng)通過法制改革來促進(jìn)從人治型統(tǒng)治體系向法治型統(tǒng)治體系的盡快轉(zhuǎn)化”［4］389。法制現(xiàn)代化的發(fā)展以及法治國(guó)的發(fā)展與行政法治的發(fā)展息息相關(guān)。“依法行政是人民群眾聯(lián)系最廣泛、最經(jīng)常、最密切、最直接且存在問題最多的環(huán)節(jié)，因此也是依法治國(guó)的核心環(huán)節(jié)?！保?］不僅如此，“(中國(guó)法制現(xiàn)代化)需要有一個(gè)充分行使公共職權(quán)的強(qiáng)大國(guó)家的存在，需要依靠一個(gè)現(xiàn)代的、理性化的、法制化的政治架構(gòu)來推動(dòng)法制的轉(zhuǎn)型，需要國(guó)家和政府自覺地?fù)?dān)負(fù)起正確引導(dǎo)法律發(fā)展走向的時(shí)代責(zé)任”［4］390。由此看來，在中國(guó)的法制現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府行政權(quán)運(yùn)行中的行政強(qiáng)制過程的人性化執(zhí)法就不僅僅具有微觀意義上行政執(zhí)法手段的效用，其對(duì)我國(guó)法制現(xiàn)代化以及法治國(guó)的發(fā)展亦起到至關(guān)重要的促進(jìn)作用。正如學(xué)者所言:“行政程序法制現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)是行政法律程序的合理性化，是形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性的有機(jī)統(tǒng)一?！保?］88行政強(qiáng)制過程中的人性化執(zhí)法的精神內(nèi)核是與行政程序的形式要求與實(shí)質(zhì)要求，與形成程序的法制現(xiàn)代化本質(zhì)是一致的。

三、行政強(qiáng)制過程中人性化執(zhí)法的實(shí)踐與思考

前文旨在從理論層面分析行政強(qiáng)制過程中人性化執(zhí)法在微觀以及宏觀意義上的功能。理論的闡釋旨在厘清人性化執(zhí)法的理論內(nèi)涵。下面主要從行政強(qiáng)制的具體實(shí)踐來探討人性化執(zhí)法的基本要求以及實(shí)踐舉措。

(一)行政強(qiáng)制過程中人性化執(zhí)法的基本要求

人性化執(zhí)法作為一種執(zhí)法理念，其必須能夠表征出以其作為理論支撐來指導(dǎo)行政執(zhí)法的具體舉措，才能真正在行政執(zhí)法中得到貫徹與執(zhí)行。但是行政管理以及行政執(zhí)法環(huán)境的情形迥異，因此很難通過列舉式的具體人性化執(zhí)法手段來作為通行性的行政執(zhí)法手段。因此本文主張通過描述的方式，例舉人性化執(zhí)法手段所應(yīng)該滿足的基本要求。在滿足基本要求的基礎(chǔ)之上來對(duì)行政執(zhí)法手段是否人性化以及如何創(chuàng)新人性化執(zhí)法手段進(jìn)行探討。

首先，人性化執(zhí)法要求行政強(qiáng)制對(duì)執(zhí)法者是人性化的?！缎姓?qiáng)制法》作為一個(gè)法律規(guī)范，其對(duì)行政強(qiáng)制的設(shè)定與執(zhí)行都是在應(yīng)然層面上的。因此，必須由具體的行政執(zhí)法人員(包括行政強(qiáng)制的作出人以及行政強(qiáng)制的具體執(zhí)行人)將行政強(qiáng)制踐行到實(shí)然層面。行政執(zhí)法人員作為法律“忠實(shí)的執(zhí)行人”，只有依照法律能夠進(jìn)行人性化的操作，對(duì)于具體行政行為所指向的行政相對(duì)人才有人性化執(zhí)法的基本前提。具體來講，這就要求“人性化執(zhí)法只有在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)才有實(shí)現(xiàn)可能，為了能實(shí)現(xiàn)依法行政，防止出現(xiàn)法定僵化的人性化執(zhí)法，需要?jiǎng)?chuàng)造優(yōu)良的執(zhí)法環(huán)境、設(shè)置人性化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)與適用條件，提高行政法律關(guān)系主體的法律素養(yǎng)。”［6］

其次，人性化執(zhí)法要求行政強(qiáng)制對(duì)行政相對(duì)人是人性化的。行政相對(duì)人是具體行政行為權(quán)利或者義務(wù)的直接指向者，也是行政強(qiáng)制所指向的對(duì)象。第一，人性化執(zhí)法要求執(zhí)行者與執(zhí)行對(duì)象法律地位不僅是平等的，在無特殊情況下，也應(yīng)該是對(duì)等的。傳統(tǒng)的行政強(qiáng)制中，行政執(zhí)法者與行政相對(duì)人的法律地位既不平等也不對(duì)等。相對(duì)人僅僅作為一個(gè)被動(dòng)的執(zhí)行對(duì)象而存在。這是與現(xiàn)代行政執(zhí)法理念不相符的。第二，人性化執(zhí)法要求執(zhí)行者與執(zhí)行對(duì)象雙向型互動(dòng)執(zhí)法。人性化執(zhí)法要求據(jù)以執(zhí)行的具體行政行為作出過程以及最終的執(zhí)行過程都是在雙方充分辯論、協(xié)商基礎(chǔ)上作出的，前提是不得損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，因?yàn)楣珯?quán)力具有不可處分性。雙向型互動(dòng)執(zhí)法旨在讓作為平等主體的相對(duì)人有充分的機(jī)會(huì)參與到行政強(qiáng)制的作出與執(zhí)行程序中，主張自身權(quán)利，維護(hù)自身合法權(quán)益。這有助于雙方信息的暢通以及降低雙方的對(duì)抗情緒。從某種程度上講，這也是符合行政執(zhí)法的公開與公示原則的。第三，人性化執(zhí)法要求賦予執(zhí)行對(duì)象充分的申訴機(jī)會(huì)和救濟(jì)權(quán)利。法諺云:“無救濟(jì)則無權(quán)利”，救濟(jì)是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保障。縱然是遲來的正義，但其終歸是正義的。

如果行政強(qiáng)制的作出與執(zhí)行能夠做到以上兩項(xiàng)基本要求，那么我們就可以認(rèn)定這項(xiàng)行政強(qiáng)制是人性化的執(zhí)法了。

(二)行政強(qiáng)制過程中人性化執(zhí)法的舉措

本文主張只要是符合人性化執(zhí)法基本要求的執(zhí)法手段都是人性化的執(zhí)法。畢竟社會(huì)生活實(shí)踐中的行政管理以及行政執(zhí)法會(huì)面臨各種紛繁復(fù)雜的情境。期望一勞永逸地解決“什么是人性化執(zhí)法手段”這個(gè)問題本身就是不現(xiàn)實(shí)的。對(duì)本文在開篇提及的安徽合肥“洋城管”案，在筆者看來就是一種人性化執(zhí)法手段的積極探索。首先，“洋城管”作為一種城市管理的志愿者，其雖然不作為政府公務(wù)編制，但是其依托城管，享有“口頭執(zhí)法權(quán)”或者“協(xié)助執(zhí)法權(quán)”，這本質(zhì)上是行政執(zhí)法中的自由裁量。其次，“洋城管”協(xié)助行政執(zhí)法并不是純粹地依靠城管的國(guó)家權(quán)力的威懾力進(jìn)行管理，其利用中國(guó)人在“外人”面前“愛面子”的心理，以及通過與被執(zhí)行人協(xié)商的方式勸告其停止違法行為，甚至是協(xié)助被執(zhí)行人停止違法行為，這是符合雙向型互動(dòng)執(zhí)法的基本要求的。故而，安徽合肥“洋城管”就是行政執(zhí)法過程中人性化執(zhí)法的一種創(chuàng)舉和有益嘗試，其執(zhí)行效果如何還需要實(shí)踐繼續(xù)檢驗(yàn)?！?/p>

［1］ 李龍，杜曉成．論人性化執(zhí)法［J］．華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2004(5)．

［2］ 張建軍．刑法謙抑性基礎(chǔ)的多維度分析［J］．甘肅社會(huì)科學(xué)，2006(5)．

［3］ 戴桂洪．中國(guó)行政程序法制現(xiàn)代化［M］．南京:南京師范大學(xué)出版社，2008．

［4］ 公丕祥．法制現(xiàn)代化的理論邏輯［M］．北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999．

［5］ 皮純協(xié)．依法治國(guó)的核心環(huán)節(jié)在于依法行政［J］．南通師范學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2001(4)．

［6］ 侯菁如．人性化執(zhí)法的行政法治思考［J］．人民論壇，2011(24)．