孔偉艷

(國(guó)家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展研究所，北京 100038)

當(dāng)前，我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，“流而不遷”的問題長(zhǎng)期存在。2011年10月1日零時(shí)，全國(guó)流動(dòng)人口為2.29億，其中以務(wù)工經(jīng)商為目的的有1.56億。流動(dòng)人口因其規(guī)模大，流動(dòng)性強(qiáng)，已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)前社會(huì)管理的重點(diǎn)與難點(diǎn)。為了更好地了解流動(dòng)人口管理的“一線”情況，提出符合流動(dòng)人口需要與各地政府實(shí)際的政策建議，我們從我國(guó)西部與東部各選取一個(gè)觀測(cè)點(diǎn)，進(jìn)行了為期8天的基層調(diào)研。調(diào)研人員為社會(huì)所一行5人，時(shí)間為2012年9月19～26日，地點(diǎn)為四川省成都市與江蘇省常州市，調(diào)研方法包括文獻(xiàn)調(diào)研、部門座談、實(shí)地走訪等。

一、成都市與常州市流動(dòng)人口基本情況

四川省成都市是西部川渝地區(qū)中心城市，以省內(nèi)人口流入該市為主，兼有少量人口流出。江蘇省常州市是東部長(zhǎng)江三角洲地區(qū)較為發(fā)達(dá)的城市，也是安徽、四川、河南等地人口流動(dòng)的重要目的地。

(一)成都市流動(dòng)人口基本情況

作為中西部特大中心城市，成都市目前有流動(dòng)人口300余萬，戶籍人口1120萬。四川省內(nèi)人口流動(dòng)主要就是流向成都市。區(qū)域綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力連續(xù)16年位居四川省十強(qiáng)縣的溫江區(qū)，現(xiàn)有人口72萬余人，其中戶籍人口37.92萬人，已登記流動(dòng)人口達(dá)到24.08萬人。

據(jù)成都市人力資源和社會(huì)保障局統(tǒng)計(jì)，全市進(jìn)行就業(yè)實(shí)名制登記的適齡勞動(dòng)者607萬人，其中非本市戶籍(流動(dòng)人口)適齡勞動(dòng)者95.46萬人。流動(dòng)人口就業(yè)相對(duì)集中，大多集中于二、三產(chǎn)業(yè)，主要是批發(fā)零售、社會(huì)服務(wù)、住宿餐飲、制造和建筑等五大勞動(dòng)密集型和體力型行業(yè)。就業(yè)渠道較為狹窄，主要依靠個(gè)人尋找，朋友、親戚、同鄉(xiāng)介紹，政府相關(guān)部門和社會(huì)中介幫助等三種主要方式尋找工作，其中前兩者是主要渠道。

(二)常州市流動(dòng)人口基本情況

江蘇省常州市是重要的人口流入地，人口以跨省流入為主。2012年1～9月，常州市新登暫住人口95.8萬，注銷48.1萬，現(xiàn)有132.3萬。從來源地看，省內(nèi)占31.55%，省外占68.45%，安徽、四川、河南、貴州、湖北是常州市暫住人口傳統(tǒng)的主要來源地。從就業(yè)狀況看，務(wù)工占69.1%，經(jīng)商占11.5%，務(wù)農(nóng)占4.8%，從事服務(wù)業(yè)占6.9%。從分布范圍看，5個(gè)市轄區(qū)占90.3%，其中列全國(guó)產(chǎn)業(yè)百?gòu)?qiáng)第三名的武進(jìn)區(qū)占比接近60%，蘇南發(fā)達(dá)板塊中相對(duì)不發(fā)達(dá)的金壇、溧陽兩個(gè)縣級(jí)市僅占9.7%。從暫住地點(diǎn)看，暫住在出租房屋占61.3%，暫住在單位內(nèi)部占26.8%，暫住在工地現(xiàn)場(chǎng)占2.9%，暫住在旅館招待所及其他地方占9%。

常州市流動(dòng)人口具有總量基本穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)日益穩(wěn)定、學(xué)歷層次提高、工作變動(dòng)頻繁等特點(diǎn)。人口流動(dòng)模式向“家庭式”、“家族式”流動(dòng)轉(zhuǎn)變，按一家三口計(jì)算，以家庭為單位的流動(dòng)人口達(dá)66萬人，接近一半。人口流動(dòng)目的發(fā)生轉(zhuǎn)變，特別是第二代農(nóng)民工流動(dòng)的目的已經(jīng)從父輩“為了生存”轉(zhuǎn)向“為了發(fā)展”，在不同城市、地區(qū)之間流動(dòng)，即使在同一城市，也頻繁更換工作。

二、成都市與常州市流動(dòng)人口管理的主要做法與經(jīng)驗(yàn)

按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局的要求，成都市與常州市在流動(dòng)人口管理中，都著力完善服務(wù)管理體系，增加流動(dòng)人口的市民化待遇，將流動(dòng)人口的管理、服務(wù)與信息采集功能下沉到社區(qū)，凝聚政府、社會(huì)組織、流動(dòng)人口各方合力，取得了較為顯著的成效。

(一)在組織架構(gòu)、信息建設(shè)與服務(wù)管理中堅(jiān)持統(tǒng)籌思想

1、在組織架構(gòu)上。鑒于過去以社會(huì)控制為主的治安管理型模式的弊端，成都市堅(jiān)持以人為本，統(tǒng)籌規(guī)劃，采取專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型管理模式，建立起“黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，職能部門分工負(fù)責(zé)，服務(wù)管理屬地實(shí)施”的市、區(qū)、街道和社區(qū)四級(jí)管理體制。緊緊依靠黨委政府，成立了流動(dòng)人口服務(wù)管理辦公室，代表市政府具體負(fù)責(zé)全市流動(dòng)人口管理工作的牽頭、組織、協(xié)調(diào)。在具體工作中，堅(jiān)持公安主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)，協(xié)調(diào)建立了由公安、計(jì)生、地稅、教育等35個(gè)部門組成的流動(dòng)人口服務(wù)管理聯(lián)系會(huì)議制度。同時(shí)，鼓勵(lì)工、青、婦等組織參與，形成上下聯(lián)動(dòng)、共抓共管、群眾參與的聯(lián)動(dòng)服務(wù)管理機(jī)制，完善目標(biāo)考核機(jī)制，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。在街道層面，錦江區(qū)涌泉街道辦事處分別在街道、社區(qū)(村)及以下設(shè)立了流動(dòng)人口服務(wù)管理辦公室、流動(dòng)人口服務(wù)管理站與信息采集點(diǎn)，形成了“辦、站、點(diǎn)”三級(jí)流動(dòng)人口服務(wù)管理全覆蓋網(wǎng)絡(luò)體系。

2、在信息建設(shè)上。為克服不同職能部門從自身工作需要出發(fā)進(jìn)行信息采集，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)的弊端，成都市建立了綜合信息系統(tǒng)，推動(dòng)信息資源共享。具體做法是:(1)建立了人口計(jì)生、勞動(dòng)保障、公安等35個(gè)職能部門的綜合信息系統(tǒng)，搭建起了融數(shù)據(jù)錄入、日常管理、信息反饋、部門共享、監(jiān)督考核、決策分析等功能為一體的綜合信息平臺(tái)。在項(xiàng)目類別上，設(shè)立人、房、業(yè)3個(gè)大類項(xiàng)目，出租房屋、證照辦理、人員結(jié)構(gòu)等49個(gè)分類項(xiàng)目，性別、年齡、房屋用途等232個(gè)綜合項(xiàng)目。(2)加強(qiáng)基礎(chǔ)信息采集。建立了以政府為龍頭、流管辦為紐帶、服務(wù)站為依托、信息采集點(diǎn)為支撐的流動(dòng)人口服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)，整合人口計(jì)生、勞動(dòng)保障、治安巡邏等力量，加強(qiáng)協(xié)管員隊(duì)伍建設(shè)，構(gòu)建起了覆蓋全市的基礎(chǔ)信息采集網(wǎng)絡(luò)。(3)整合社會(huì)信息。搭建宏觀決策、市級(jí)管理、部門交換、流出人口、市級(jí)采集和區(qū)縣管理等6個(gè)系統(tǒng)平臺(tái)，涵蓋35個(gè)職能部門，形成1+6+N的運(yùn)行方式，即圍繞1個(gè)綜合信息系統(tǒng)和6個(gè)分平臺(tái)，與N個(gè)部門實(shí)現(xiàn)信息對(duì)接，變各方面、各領(lǐng)域“零散信息”為“一家采集全網(wǎng)共享”的海量資源庫(kù)。變靜態(tài)數(shù)據(jù)為動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)了人口計(jì)生、公安、房管、地稅、工商等5個(gè)部門與綜合信息平臺(tái)的有效對(duì)接。

此外，成都市與常州市都加強(qiáng)了流入地與流出地之間的雙向協(xié)作。成都市建立了流出人口服務(wù)管理雙向協(xié)作機(jī)制，先后向北京、青海、廣州、武漢等省市公安機(jī)關(guān)交換本市流出人口信息。常州市作為人口流入地，積極與主要流出地開展源頭管理試點(diǎn)工作，建立了6省10縣協(xié)作框架，互派警察，開展警務(wù)協(xié)作。

3、在管理理念上。堅(jiān)持人口統(tǒng)籌，從過去重管理輕服務(wù)向管理與服務(wù)并重、寓管理于服務(wù)轉(zhuǎn)變。常州市武進(jìn)區(qū)戚墅堰公安分局潞城派出所在這一理念的指導(dǎo)下，實(shí)行了包融式管理，就是立足服務(wù)之上，進(jìn)行分類管理:開展法制教育、幫助維權(quán)、送防范、送溫暖、送平安活動(dòng)，讓外來民工真正融入當(dāng)?shù)卮迕竦纳睿龠M(jìn)三方和諧相處，轉(zhuǎn)過來支持公安工作。包融式管理要求:民警與外來人員融合，包括“辦好一張證，解決好一個(gè)困難，維護(hù)好一個(gè)權(quán)利”;民警、村民與外來人員融合，包括管好出租戶，防止因出租戶安全及房產(chǎn)因素帶來的治安問題;管住重點(diǎn)人員，防止外來人員違法犯罪給本地居民帶來的損失;融合內(nèi)外感情，融洽外來人員與本地居民的情感。

(二)探索了政府依法行政、社會(huì)組織協(xié)同、公眾廣泛參與的社會(huì)化服務(wù)管理方式

傳統(tǒng)的流動(dòng)人口管理體制以政府為管理主體，存在重管理輕服務(wù)、公共服務(wù)供給與公眾需求不一致等問題。為此，成都市與常州市探索了政府依法行政、社會(huì)組織協(xié)同、公眾廣泛參與的社會(huì)化服務(wù)管理方式，通過基層自治、行業(yè)自治等方式，發(fā)揮公眾、社會(huì)組織在流動(dòng)人口信息采集與管理中的積極作用。

1、發(fā)揮社會(huì)組織在流動(dòng)人口管理中的作用。(1)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織在流動(dòng)人口信息采集與管理中的作用。成都市錦江區(qū)合江亭街道辦事處大力推行行業(yè)自治，以物管中介企業(yè)為抓手，在轄區(qū)34家物管企業(yè)和34家房屋中介企業(yè)分別成立了合江亭物業(yè)管理協(xié)會(huì)和合江亭房屋中介協(xié)會(huì)，制定行業(yè)自律公約，將出租房屋、流動(dòng)人口、治安安全信息傳遞上報(bào)作為行業(yè)自律的重要內(nèi)容。對(duì)于涉及民族、宗教等敏感問題，政府不宜出面的矛盾糾紛，常州市還積極發(fā)揮社會(huì)組織的“緩沖帶”與“調(diào)解人”作用。(2)組織化管理流動(dòng)人口。成都市的做法是:一是將流動(dòng)人口納入居住地黨團(tuán)組織。村(社區(qū))黨組織及時(shí)了解轄區(qū)內(nèi)流動(dòng)人口黨員信息，積極動(dòng)員他們將組織關(guān)系轉(zhuǎn)入社區(qū)黨支部，納入居住地黨支部，強(qiáng)化黨對(duì)流動(dòng)人口的組織領(lǐng)導(dǎo)。從團(tuán)建入手，結(jié)合年輕人特點(diǎn)，合理引導(dǎo)流動(dòng)人口參加社區(qū)活動(dòng)。二是以“共駐共建共享”為核心，實(shí)現(xiàn)社區(qū)、社會(huì)組織、社工三社互動(dòng)，調(diào)動(dòng)流動(dòng)人口積極性。動(dòng)員熱愛公益、樂于助人的流動(dòng)人口參加社區(qū)志愿者組織和社區(qū)特色文藝團(tuán)隊(duì)，增強(qiáng)流動(dòng)人口的組織紀(jì)律觀念，豐富他們的業(yè)余文化生活。

2、通過基層自治，動(dòng)員本地人口與流動(dòng)人口共同參與城市社會(huì)管理。(1)以院落自治為抓手，實(shí)現(xiàn)“以院管人”。這是成都市溫江區(qū)合江亭街道辦事處的成功經(jīng)驗(yàn)。合江亭街道針對(duì)老舊小區(qū)中存在“門難進(jìn)、臉難看、信息采集難”、服務(wù)不能及時(shí)跟進(jìn)的問題，把工作重心放在小區(qū)院落自治上來，將流動(dòng)人口服務(wù)管理工作中信息采集和服務(wù)納入院落自治的重要工作內(nèi)容，變要我“采集”為我要“采集”。在條件具備的老舊院落建立、健全了居民自治組織(院委會(huì))，通過兌現(xiàn)資金扶持，鼓勵(lì)自治管理，由院委會(huì)負(fù)責(zé)老舊小區(qū)內(nèi)日常的流動(dòng)人口信息采集和意見征集工作，實(shí)現(xiàn)辦事處各職能科室、轄區(qū)派出所對(duì)流動(dòng)人口的“一對(duì)一”服務(wù)。(2)民主化管理流動(dòng)人口，保障流動(dòng)人口與戶籍人口一樣參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。其一，從工作制度上依法保障流動(dòng)人口享有戶籍人口同等的民主權(quán)利。成都市民政局制定了《貫徹落實(shí)推行居住證制度保障持證人依法參與社會(huì)管理權(quán)利實(shí)施意見》，規(guī)定在居住地居住一年以上的居民，本人自愿放棄戶籍所在地選舉權(quán)和被選舉權(quán)，并且由其戶籍地村(居)委會(huì)出具相關(guān)證明的前提下，在三年一屆的居委會(huì)換屆選舉中，根據(jù)本人向居住地社區(qū)選舉委員會(huì)提出書面申請(qǐng)，納入居住地社區(qū)選民的登記范圍，參與社區(qū)居委會(huì)的民主選舉。溫江區(qū)涌泉街道將轄區(qū)內(nèi)工作和生活的流動(dòng)人口統(tǒng)稱“新涌泉人”，有2名“新涌泉人”當(dāng)選為區(qū)人大代表，為涌泉乃至溫江區(qū)的發(fā)展獻(xiàn)言獻(xiàn)策。其二，保障流動(dòng)人口參與居住地社區(qū)的民主管理與民主監(jiān)督。成都市溫江區(qū)規(guī)范了村級(jí)組織的運(yùn)行規(guī)則，制訂了村(社區(qū))議事、執(zhí)行、監(jiān)督的“七步工作法”，明確轄區(qū)流動(dòng)人口對(duì)村級(jí)事務(wù)有建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)，可以例行參加村級(jí)議事會(huì)等內(nèi)容。同時(shí)，健全議事會(huì)成員聯(lián)系戶制度，將流動(dòng)人口納入議事會(huì)成員的聯(lián)系對(duì)象，定期了解處理他們的正確訴求。(3)動(dòng)員各方力量參與流動(dòng)人口信息采集。成都市溫江區(qū)涌泉街道以村(社區(qū))為單位，設(shè)立“民情信息中心”、村(社區(qū))民意信箱，聘請(qǐng)熱心公益事業(yè)的流動(dòng)人口擔(dān)任信息采集員。常州市推廣了“警務(wù)室+租賃中心”、“警務(wù)室+物業(yè)公司”、“新市民e家園”等信息共享模式，充分發(fā)揮社區(qū)、物業(yè)和出租房主在流動(dòng)人口服務(wù)管理工作中的作用。

(三)以實(shí)有常住人口為服務(wù)管理對(duì)象

傳統(tǒng)的防范式管理模式下實(shí)行的戶籍人口與流動(dòng)人口雙軌制管理，本質(zhì)上是以戶籍制度為基礎(chǔ)，把城鄉(xiāng)分割式的二元社會(huì)管理延伸為了城市內(nèi)部的二元社會(huì)管理。這種管理模式造成了對(duì)流動(dòng)人口的制度性排斥、隔離與歧視，于緩解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定不利。近年來，成都市通過深化戶籍制度改革、實(shí)行居住證管理制度，向一元化城市社會(huì)管理作出了積極探索。

1、深化戶籍制度改革。2003年四川省政府出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)城市戶籍管理制度改革的意見》，全省徹底打破了原農(nóng)民工要“農(nóng)轉(zhuǎn)非”才能進(jìn)入城鎮(zhèn)的規(guī)定，以合法固定的住所、穩(wěn)定職業(yè)和生活來源為落戶條件，只要符合條件，都可辦理遷入城鎮(zhèn)落戶手續(xù)。成都市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試點(diǎn)城市，2006年下發(fā)了《關(guān)于深化戶籍制度改革，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的意見》，基本消除了農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的體制性障礙，2010年又出臺(tái)了《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，進(jìn)一步放寬了在城鎮(zhèn)落戶的條件。

2、實(shí)行居住證管理制度。四川省在原有管理制度的基礎(chǔ)上，將居住登記和居住證制度確立為流動(dòng)人口服務(wù)管理的基本制度，通過居住證逐步賦予流動(dòng)人口與戶籍居民接軌的優(yōu)惠待遇，從制度上保障了流動(dòng)人口的合法權(quán)益。成都市先試先行，進(jìn)一步深化居住證管理制度改革，于2010年出臺(tái)了《成都市居住證管理規(guī)定》，用居住證取代暫住證制度，給予持證人相應(yīng)的市民待遇。持證人被納入社會(huì)保障系統(tǒng)，獲得公平的就業(yè)機(jī)會(huì)，可參加技術(shù)職務(wù)評(píng)定;享有同等的公共資源，可在創(chuàng)辦企業(yè)、從事科技活動(dòng)、落實(shí)子女就讀、辦理出入境手續(xù)、申請(qǐng)專利補(bǔ)助基金等方面享受市民待遇。居住證管理制度以服務(wù)促管理，提高了流動(dòng)人口主動(dòng)辦證的積極性和主動(dòng)性，達(dá)到了“以證管人”的目的。

(四)通過完善社區(qū)服務(wù)管理體系，實(shí)現(xiàn)屬地化管理

過去以職能部門為主的管理模式存在部門之間協(xié)調(diào)困難、互相推諉、重復(fù)建設(shè)等問題，在重復(fù)信息采集方面引起了居民的不滿。成都市通過將服務(wù)管理職能下沉到社區(qū)，常州市通過建設(shè)流動(dòng)人口集居區(qū)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)流動(dòng)人口的社區(qū)化管理。

1、完善社區(qū)服務(wù)管理體系，實(shí)現(xiàn)屬地化管理。成都市溫江區(qū)涌泉街道辦事處通過在瑞泉馨城社區(qū)試點(diǎn)推行“小網(wǎng)格”精細(xì)化服務(wù)管理模式，以“網(wǎng)格化為手段、信息化為支撐、精細(xì)化為目標(biāo)”，實(shí)現(xiàn)了流動(dòng)人口服務(wù)管理方式由“業(yè)務(wù)線條”向“網(wǎng)格集成”推進(jìn)的轉(zhuǎn)變。該模式的核心為“一中心三機(jī)制”:打造“數(shù)字涌泉”社會(huì)管理指揮中心，構(gòu)建分片包干、網(wǎng)格管理，一崗多能、扁平指揮，資源整合、信息共享三大工作機(jī)制。通過“網(wǎng)格員事件采集—指揮中心任務(wù)分派—街道科室業(yè)務(wù)落實(shí)—網(wǎng)格員督查反饋—指揮中心備案考核”的工作流程，實(shí)現(xiàn)了工作方式由“出門一把抓、回來再分家”向事件發(fā)現(xiàn)、數(shù)據(jù)采集、任務(wù)派發(fā)、事務(wù)處置和績(jī)效反饋“網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)一體辦結(jié)”的轉(zhuǎn)變。集合數(shù)據(jù)處理、決策研判、管理指揮、任務(wù)反饋、績(jī)效考核、工作預(yù)警、數(shù)字城市管理和安防指揮調(diào)度于一體的“數(shù)字涌泉”綜合服務(wù)管理信息平臺(tái)，保證了該模式的順利實(shí)現(xiàn)。

2、開展流動(dòng)人口集居區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)。(1)硬件建設(shè)方面，常州市從1997年就開始探索外來人口集居區(qū)建設(shè)。目前，全市達(dá)到一定規(guī)模的新市民公寓或住宅小區(qū)已有400余處，入住50余萬人。2011年，常州市開工建設(shè)新就業(yè)人員、外來務(wù)工人員公共租賃住房1.4萬套(間)。其中，位于武進(jìn)高新區(qū)南夏墅街道的南湖家苑，是政府采用行政劃撥土地開發(fā)建設(shè)的周邊廠區(qū)職工居住區(qū)。該社區(qū)具有租金低廉、生活便利等特點(diǎn)，“安居”使當(dāng)?shù)亓鲃?dòng)人口更加“樂業(yè)”。政府通過在社區(qū)內(nèi)設(shè)立派出所、人力資源分市場(chǎng)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行流動(dòng)人口“以外管外”等方式，將流動(dòng)人口納入社區(qū)化管理。(2)機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，成都市溫江區(qū)在流動(dòng)人口聚居地海峽兩岸科技產(chǎn)業(yè)開發(fā)園園區(qū)，設(shè)置了建制社區(qū)(?？粕鐓^(qū))，對(duì)流動(dòng)人口和居住證持證人實(shí)施社區(qū)化管理，方便了員工的生產(chǎn)生活。

三、成都市與常州市創(chuàng)新流動(dòng)人口管理的啟示

成都市與常州市創(chuàng)新流動(dòng)人口管理的經(jīng)驗(yàn)啟示我們:創(chuàng)新流動(dòng)人口管理，要將流動(dòng)人口作為城市實(shí)有人口納入公共服務(wù)管理體系，首先要實(shí)現(xiàn)服務(wù)管理統(tǒng)籌化、管理主體社會(huì)化、管理客體一元化、管理平臺(tái)社區(qū)化，其次要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善制度保障與資金保障。