江 渝

(中共四川省委黨黨校，四川 成都 610072)

民生政策涉及人們的生活、生計(jì)問(wèn)題，其主要指涵蓋民生基本內(nèi)容和涉及公共產(chǎn)品的社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、住房保障和交通出行等領(lǐng)域的公共政策，是公共權(quán)威機(jī)構(gòu)以改善民生為目標(biāo)，以民生問(wèn)題作為政治決策、政府職能和經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源配置的一系列戰(zhàn)略、方針和措施的總稱(chēng)。民生政策的制定和實(shí)施，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后的民族地區(qū)來(lái)說(shuō)，其重要性是不言而喻的。處于社會(huì)轉(zhuǎn)型階段民族自治地區(qū)，優(yōu)質(zhì)或良好的民生政策遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了“維穩(wěn)”的范疇，進(jìn)入了“創(chuàng)穩(wěn)”和“趕超”的范疇，對(duì)此的研究和開(kāi)發(fā)，值得重視，值得探索，更值得積極實(shí)踐。

新中國(guó)成立六十多年來(lái)，我國(guó)民族地區(qū)的發(fā)展，比歷史上任何一個(gè)時(shí)期都好。這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。特別近十年，隨著國(guó)家發(fā)展的民生導(dǎo)向戰(zhàn)略和西部大開(kāi)發(fā)實(shí)施，西部民族地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)面貌可以說(shuō)是煥然一新。民族地區(qū)發(fā)展是多種因素、多種力量作用的結(jié)果，但可以肯定地說(shuō)，在民族地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，各級(jí)政府的政策驅(qū)動(dòng)一直是最重要的助推器。如果不是因?yàn)橛写罅空叩闹С郑蠖鄶?shù)民族地區(qū)是不可能憑借自身的力量，短時(shí)間內(nèi)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和教育等方面取得如此長(zhǎng)足的發(fā)展，帶來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的如此巨變。理應(yīng)說(shuō)，民族地區(qū)的總體感受得到民族地區(qū)民生政策帶來(lái)的實(shí)惠，也體會(huì)得到社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的提升，進(jìn)而在一定程度上增強(qiáng)民族地區(qū)的政治認(rèn)同和國(guó)家認(rèn)同。但從具體的政策實(shí)踐結(jié)果上看，這些民生政策發(fā)揮的政治功效和綜合效益，卻相當(dāng)有限。是因?yàn)榭陀^(guān)上民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型階段性和改善民生的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的復(fù)雜性，決定了其改革和發(fā)展的艱巨性和復(fù)雜性?還是主觀(guān)上我們的政策的定位不太準(zhǔn)、政策路徑的選擇過(guò)窄、制度設(shè)計(jì)層次過(guò)低、政策的策略過(guò)于短期化、政策的實(shí)施過(guò)于碎片化所致?

對(duì)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型階段性和改善民生的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的復(fù)雜性因素的分析，國(guó)內(nèi)己有不少的學(xué)者進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)的探討，本文就不贅述。在這里，我們將問(wèn)題焦點(diǎn)匯聚到政府的主觀(guān)努力及主體行為過(guò)程方面，即民生政策的制定和實(shí)施方面。我們認(rèn)為，目前應(yīng)加強(qiáng)民族地區(qū)民生政策的優(yōu)化工作，提高其政策的綜合效應(yīng)。即應(yīng)重視對(duì)其政策的價(jià)值定位、總體規(guī)劃和系統(tǒng)設(shè)計(jì)，理順政策的上位和下位關(guān)系，理清民生政策中經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、政治和文化的關(guān)聯(lián)性，對(duì)已有政策要進(jìn)行有機(jī)地整合，優(yōu)化其結(jié)構(gòu)，提高政策的綜合效應(yīng)。根據(jù)近幾年對(duì)民族地區(qū)民生政策的跟蹤和調(diào)查，我們認(rèn)為我國(guó)民族地區(qū)的民生政策缺乏整體規(guī)劃。長(zhǎng)期以來(lái)，我們的民生政策側(cè)重部門(mén)導(dǎo)向，政策缺乏整體設(shè)計(jì)，政策定位不準(zhǔn)，這種頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的碎片化政策難以產(chǎn)生綜合的政治功效;另外，缺乏對(duì)政策實(shí)踐的總體效果評(píng)估，這也是我們工作中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。特別是，在多數(shù)政策實(shí)施過(guò)程中，我們過(guò)于注重政策原則和政策實(shí)踐的政治宣傳，關(guān)注形式上的結(jié)果，卻疏于運(yùn)用科學(xué)方法對(duì)具體政策貫徹的進(jìn)度和實(shí)際效果進(jìn)行評(píng)估。因此難以發(fā)揮政策的時(shí)效性和及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的各種具體問(wèn)題，以至于許多政策方針在政策實(shí)踐中不能深入貫徹和進(jìn)一步推進(jìn)，難以發(fā)揮持續(xù)性的作用。這里將就民族地區(qū)的民生政策制定和實(shí)施需要解決的主要問(wèn)題進(jìn)行一定的討論，并從政策的整合和優(yōu)化方向提出相應(yīng)的建議。

一、制定綱領(lǐng)性發(fā)展規(guī)劃，向民生政策的整體實(shí)效轉(zhuǎn)變

民族自治地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化是一個(gè)緊密聯(lián)系的整體，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的全面協(xié)調(diào)發(fā)展是和諧社會(huì)和科學(xué)發(fā)展的必由之路。民族地區(qū)的大多數(shù)民生問(wèn)題是嵌入在這個(gè)整體之中的，雖然它可能只是在社會(huì)或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)出來(lái)，但其根源卻可能存在于其他領(lǐng)域，如政治或文化等領(lǐng)域。民族地區(qū)民生問(wèn)題的解決，民生政策的制定，應(yīng)該尊重這一前提，即從一個(gè)整體的視角來(lái)思考民生政策，從分散走向整合，從部分走向整體。經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不能自動(dòng)帶來(lái)政治和文化認(rèn)同。世界各國(guó)或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)民生建設(shè)到達(dá)一定的水準(zhǔn)和階段后，民生建設(shè)與民眾的滿(mǎn)意度會(huì)呈現(xiàn)一定階段的“微笑曲線(xiàn)”效應(yīng)。因此，應(yīng)采用綱領(lǐng)型或整體性的政策模式來(lái)推進(jìn)相應(yīng)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，是當(dāng)前民生政策優(yōu)化的一個(gè)重要方向。

整體性民生政策強(qiáng)調(diào)其政策必須具備前瞻性，應(yīng)該從政治的角度看待民生政策的建構(gòu)。因?yàn)?，政治認(rèn)同會(huì)受到來(lái)自政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域因素的影響。民生政策的影響范圍，不會(huì)僅僅局限在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，而是會(huì)延伸到其它領(lǐng)域，既可能為社會(huì)管理體制改革、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善鋪平道路，也可能因缺乏相應(yīng)政策環(huán)境的支撐而帶來(lái)新的問(wèn)題。如:藏區(qū)牧民定居工程，盡管政府投入了大量的財(cái)力和精力用于牧民異地搬遷、插花定居、集中定居等模式的實(shí)施和新牧區(qū)建設(shè)，牧民居住方式雖出現(xiàn)了向小城鎮(zhèn)集中定居過(guò)渡的一些良好趨勢(shì)，但也帶來(lái)了大量的新問(wèn)題，如定居后如何適應(yīng)新的生活方式?如何維持可持續(xù)的生計(jì)?如何實(shí)施有效的社會(huì)管理，來(lái)降低由人口集聚帶來(lái)社會(huì)整合無(wú)序的風(fēng)險(xiǎn)?又如:由于缺乏對(duì)民族地區(qū)民生政策的整體性的設(shè)計(jì)，在政策實(shí)踐中，往往分不清一般政策原則和具體政策的聯(lián)系與區(qū)別;盡管有的中觀(guān)政策正確，但微觀(guān)政策不具體配套，因而在貫徹和落實(shí)上難以深入實(shí)際、貼近群眾;有的下位政策富有一定的階段性成效，但缺乏其上位政策和體制環(huán)境的支持，往往難以持續(xù)的發(fā)揮作用。等等。因此，民生政策的設(shè)計(jì)必須從整體性出發(fā)，必須適應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件和文化生態(tài)。整體性民生政策理念應(yīng)提倡的是“融入社會(huì)的民生政策和融入經(jīng)濟(jì)的民生政策”，整體型民生政策還應(yīng)提倡“融入政治的民生政策”和“融入文化的民生政策”等一系列的政策有機(jī)整合和創(chuàng)新。

因此，目前民族自治地區(qū)的民生政策特別需要從國(guó)家層面上，加強(qiáng)對(duì)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化以及生態(tài)領(lǐng)域綜合協(xié)調(diào)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理和有效的整合，以推進(jìn)民族區(qū)域以可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)和諧為目標(biāo)，對(duì)政府的相關(guān)職能和經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源配置的一系列戰(zhàn)略、方針和措施進(jìn)行協(xié)調(diào)，擬定一個(gè)全局性的政策綱領(lǐng)性的規(guī)劃。規(guī)劃應(yīng)定位于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)均衡發(fā)展(應(yīng)做什么?);應(yīng)整合民族地區(qū)民生問(wèn)題演化的共性和各自特點(diǎn)(可做什么?);應(yīng)厘清政策的上位和下位遞進(jìn)關(guān)系(能做什么?);應(yīng)涵蓋中、長(zhǎng)期政策和部門(mén)聯(lián)動(dòng)規(guī)劃(如何做?);應(yīng)進(jìn)一步劃分政府各部門(mén)和機(jī)構(gòu)的職能和責(zé)任(按規(guī)矩做)。

二、化解民生政策短期化的風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性

發(fā)展意味著政策的改變和調(diào)整乃至創(chuàng)新。任何一個(gè)政策都有它的生命周期，因此，民族地區(qū)民生政策的變與不變，以及如何變的問(wèn)題，也是當(dāng)前民族地區(qū)民生政策的實(shí)踐中的一個(gè)重要問(wèn)題。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的根本問(wèn)題，是如何使政策的現(xiàn)實(shí)與長(zhǎng)遠(yuǎn)的有效結(jié)合，即維護(hù)政策連續(xù)性和相對(duì)穩(wěn)定性，盡可能的使政策生命周期最大化。具體來(lái)說(shuō)，維系民族地區(qū)民生政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性面臨四個(gè)方面的問(wèn)題:

第一，在我國(guó)現(xiàn)有的行政管理體制下，隨著政府官員交流、調(diào)任等制度的不斷開(kāi)展，一方面我國(guó)地方主政官員的執(zhí)政能力不斷提高;但另一方面，地方政府官員在相對(duì)較短的任期條件下，也存在著傾向于追求自身政績(jī)最大化，導(dǎo)致地方政府一些民生政策短期行為偏向較為普遍。為此，在政策的體制環(huán)境的建構(gòu)上需要:⑴制定民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)—政治—社會(huì)的聯(lián)動(dòng)規(guī)劃。政府必須重視民生政策整體性和系統(tǒng)性。⑵強(qiáng)化民生政策的執(zhí)行力。⑶改革干部的績(jī)效考核機(jī)制。將任期業(yè)績(jī)考核和既往發(fā)展基礎(chǔ)結(jié)合起來(lái)，將數(shù)個(gè)任期的領(lǐng)導(dǎo)班子的業(yè)績(jī)結(jié)合起來(lái)。⑷建立和強(qiáng)化民族地區(qū)民生政策審查機(jī)制。該機(jī)制包括政策審查機(jī)構(gòu)、審查程序、審查范圍和內(nèi)容。

第二，由于轉(zhuǎn)型期政策“心理貼現(xiàn)率”的負(fù)面作用非常強(qiáng)，極易導(dǎo)致地方民生政策的短期化行為。人們?cè)谝粋€(gè)速度型的社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，什么收益都想當(dāng)期獲得，所以說(shuō)貼現(xiàn)率的需求會(huì)非常高，即使幾年之后會(huì)有很高收益，都會(huì)覺(jué)得沒(méi)有意思。這種心理貼現(xiàn)率從民生政策的角度看至關(guān)重要。一個(gè)社會(huì)的心理貼現(xiàn)率持續(xù)上升將導(dǎo)致社會(huì)期望值過(guò)高，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致社會(huì)浮躁情緒。由此，我們可知一個(gè)地區(qū)的民生政策會(huì)受到非常大的外在壓力，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后的區(qū)域而言?？梢哉f(shuō)民族地區(qū)的民生政策也有很難完全避免短期化行為的一面。因此，民生政策的設(shè)計(jì)一定要融入科學(xué)發(fā)展觀(guān)和可持續(xù)發(fā)展的理念。

第三，一些民生政策本身是短期性、過(guò)渡性的，但是它帶來(lái)人們的心理預(yù)期，帶有長(zhǎng)期性的一面。如5.12汶川大地震、青海玉樹(shù)地震后，國(guó)家出臺(tái)了一系列有針對(duì)性的民生政策。隨著這些政策逐漸退出，這些地區(qū)民生建設(shè)的可持續(xù)問(wèn)題會(huì)日益突出起來(lái)。因此，建議尋求開(kāi)拓民生政策更多的路徑，力爭(zhēng)得到中央支持，搭建一個(gè)更為廣泛的省區(qū)對(duì)口扶持的民生建設(shè)平臺(tái)，服務(wù)于該民族地區(qū)長(zhǎng)期的可持續(xù)的發(fā)展的目標(biāo)。

第四，政策的標(biāo)的對(duì)象不清，導(dǎo)致后續(xù)配套政策的銜接問(wèn)題。民生政策制定的技術(shù)化路線(xiàn)是離不開(kāi)對(duì)政策標(biāo)的對(duì)象的準(zhǔn)確定位?，F(xiàn)有的一些民生政策，在承認(rèn)各個(gè)民族地區(qū)民族的主體性的前提下，強(qiáng)化的是各個(gè)民族地區(qū)民族的整體性，忽視和看不清各個(gè)具體民族地區(qū)之間的發(fā)展差距以及內(nèi)部不同階層的差別。因此，在民族地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展中，一些一般性的、普遍性的社會(huì)問(wèn)題，極易被導(dǎo)向和轉(zhuǎn)化成民族地區(qū)政治問(wèn)題，其深層根源就在于此。因此，在一定程度上也影響了針對(duì)不同性質(zhì)問(wèn)題的政策選擇取向。如:在認(rèn)識(shí)區(qū)域民族地區(qū)民生發(fā)展關(guān)系現(xiàn)狀時(shí)，往往表現(xiàn)為有宏觀(guān)定性的判斷，但缺少具體的定量分析的方法和應(yīng)用。長(zhǎng)期以來(lái)我們對(duì)民族地區(qū)民生問(wèn)題缺乏準(zhǔn)確的定義和類(lèi)型及層次的劃分，因而難以為具體政策實(shí)踐提供更加有力的支持。如:藏區(qū)實(shí)施“9+3”政策后，政策覆蓋社會(huì)網(wǎng)格關(guān)系的狀況如何?大批畢業(yè)生的素質(zhì)狀況、技術(shù)能力偏向?留在內(nèi)地適應(yīng)能力如何?回本地工作實(shí)際能發(fā)揮什么樣的作用?等等大量政策效果都需要通過(guò)科學(xué)的評(píng)估的定位。又如由于一些教育政策對(duì)象定位不準(zhǔn)，教育實(shí)踐中，常常混淆個(gè)體與群體兩種不同層次問(wèn)題的性質(zhì)，簡(jiǎn)單地將不同民族地區(qū)民族個(gè)體間的一般交往行為歸為族際交往。這樣極易強(qiáng)化個(gè)體的民族地區(qū)民族意識(shí)，難以形成普遍的社會(huì)認(rèn)同和公民意識(shí)，不利于群體意義上的民族地區(qū)民族團(tuán)結(jié)。

三、優(yōu)化民生政策誘導(dǎo)機(jī)制，提高其民眾對(duì)現(xiàn)行政治的認(rèn)同度

民族地區(qū)民生政策的誘導(dǎo)機(jī)制的主要表現(xiàn)在四個(gè)方面:一是民族地區(qū)民族優(yōu)惠政策的吸引力的作用;二是對(duì)民族地區(qū)民生扶植性政策的作用。三是民生政策的內(nèi)化為本地政策，還是外化為跨域的協(xié)作性政策的定位取向問(wèn)題。四是民生政策過(guò)程公民的參與性問(wèn)題。

第一，就民族地區(qū)民族優(yōu)惠政策的吸引力的作用而言。從政策作用的效果看，民族地區(qū)民族優(yōu)惠政策吸引力有逐漸弱化的趨勢(shì)。少數(shù)民族地區(qū)民族身份得到的優(yōu)惠，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:受教育機(jī)會(huì)、“二胎生育權(quán)”和就業(yè)。目前看來(lái)，這些優(yōu)惠政策的作用在減小。在受教育機(jī)會(huì)上，少數(shù)民族地區(qū)的機(jī)會(huì)相對(duì)多一些，比如高校中的民族地區(qū)民族預(yù)科班，大門(mén)不向漢族開(kāi)放。但是，對(duì)人們吸引力最大的教育優(yōu)惠政策，是高考降分優(yōu)惠。關(guān)于生育政策，國(guó)家規(guī)定，如果夫妻雙方都是少數(shù)民族地區(qū)民族，可以生育兩胎。這一政策曾經(jīng)讓少數(shù)民族地區(qū)產(chǎn)生極大優(yōu)越感。但是，現(xiàn)代社會(huì)的撫養(yǎng)成本越來(lái)越高，人們的生育意愿下降了，所謂“二胎權(quán)”的民族地區(qū)民生福利正變得越來(lái)越不重要。最后是就業(yè)機(jī)會(huì)。民族地區(qū)的國(guó)家機(jī)關(guān)的事業(yè)、企業(yè)單位在招收人員時(shí)，適當(dāng)照顧招收自治縣的少數(shù)民族地區(qū)民生人員。這對(duì)本地少數(shù)民族地區(qū)民族來(lái)說(shuō)曾經(jīng)是很有吸引力的。但現(xiàn)在的政府部門(mén)的準(zhǔn)入門(mén)檻越來(lái)越高，公務(wù)員成為令人羨慕的職業(yè)，“國(guó)考”出現(xiàn)了“千軍萬(wàn)馬擠獨(dú)木橋”的局面;地方政府的競(jìng)爭(zhēng)激烈程度也不小，進(jìn)事業(yè)單位也要通過(guò)統(tǒng)一的考試。這些新變化弱化了民族地區(qū)民族身份的作用?；蛟S是時(shí)候?qū)γ褡宓貐^(qū)民生優(yōu)惠政策做出相應(yīng)調(diào)整了。如目前藏區(qū)的“9+3”政策，后續(xù)就業(yè)政策需要提升和完善，應(yīng)鼓勵(lì)“9+3”畢業(yè)生留在內(nèi)地就業(yè)。因?yàn)?，在?nèi)地就業(yè)既是提升其技能和工作能力的重要環(huán)節(jié)，又是使“9+3”畢業(yè)生向現(xiàn)代公民“世俗化”轉(zhuǎn)型途徑，也是弱化其極端宗教影響及談化其民族意識(shí)形態(tài)的重要利器(土耳其向現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型的模式)。為此，可在內(nèi)地出臺(tái)減免稅的政策，促使內(nèi)地企業(yè)接收民族地區(qū)的“9+3”畢業(yè)生。同時(shí)民族地區(qū)基層干部及管理崗位也應(yīng)更大幅度地向本民族的大學(xué)生和“9+3”畢業(yè)生放開(kāi)，化解民族地區(qū)民族干部的缺失帶來(lái)的一系列問(wèn)題?？傊鐣?huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的張力正在消解民族地區(qū)民生優(yōu)惠政策的影響力，如果民族地區(qū)民族之間的差異在縮小，也許這種改變更加有利于社會(huì)公平。然而這對(duì)少數(shù)民族地區(qū)民族而言，卻是一種被動(dòng)的選擇。另一方面，我們還必須看到，少數(shù)民族地區(qū)民族優(yōu)惠政策對(duì)民族地區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生了積極的作用，這是毋庸置疑的，但它并不是一項(xiàng)永久性的政策，在變化了的社會(huì)現(xiàn)實(shí)面前，現(xiàn)行的政策宣傳有必要讓少數(shù)民族地區(qū)人們認(rèn)識(shí)到優(yōu)惠政策的過(guò)渡性。同時(shí)，也需要出臺(tái)能惠及民族地區(qū)一些特殊人員和集團(tuán)的新型政策，有利于民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及文化的轉(zhuǎn)型。

第二，對(duì)民族地區(qū)民生扶植性政策的作用而言，我們需要區(qū)分政策的“保健因子”和“激勵(lì)因子”(赫茲伯格理論)來(lái)設(shè)計(jì)具體的民生政策。如:對(duì)寺廟從業(yè)人員實(shí)施的社保和醫(yī)保政策的定位問(wèn)題就需要考慮細(xì)一些，不能在解決舊的問(wèn)題同時(shí)，又產(chǎn)生大量新的問(wèn)題。這里特別需要通過(guò)政策的差異化設(shè)計(jì)，使“保健因子”向“激勵(lì)因子”轉(zhuǎn)變，提高相應(yīng)群體對(duì)現(xiàn)有政治和國(guó)家的認(rèn)同度。

第三，民生政策是內(nèi)化為本地政策，還是外化為跨域的協(xié)作式政策的定位取向問(wèn)題。內(nèi)化為本地政策的模式，是指資源的配置完全到本地，將多數(shù)權(quán)力授權(quán)由本地政府運(yùn)作。其好處是針對(duì)性強(qiáng)，政策運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)效率相對(duì)較高。而協(xié)作式政策模式則更能促使內(nèi)地與民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的互動(dòng)。如藏區(qū)“9+3”政策“3”的部分放在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的異地實(shí)施，盡管經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本更高，但其政治的功效會(huì)遠(yuǎn)大于在民族地區(qū)實(shí)施的綜合效益。正如北京市將西藏藏區(qū)患先天性心臟病的兒童接到北京實(shí)施免費(fèi)手術(shù)的舉措產(chǎn)生的政治和社會(huì)效應(yīng)，大大的高于曾經(jīng)實(shí)施過(guò)的援藏免費(fèi)治療政策的效應(yīng)。發(fā)展程度不同的地區(qū)之間、中央政府與邊疆地區(qū)之間的資金、人員、物資交流應(yīng)主要應(yīng)以“援助”方式實(shí)施。一方面可以提高資源配置的效率，防止其資源僅沉淀某些層級(jí)循環(huán)，而到達(dá)普惠的目的;另一方面，可以切實(shí)體現(xiàn)相互協(xié)作中“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”，在共同繁榮的基礎(chǔ)上推動(dòng)“多元一體”的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展格局。

第四，是需要提高少數(shù)民族地區(qū)民眾對(duì)政策的參與程度的問(wèn)題。在社會(huì)分化轉(zhuǎn)型的階段，任何公共政策如果缺乏廣泛的公民參與，往往就難以全面反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)，政策的質(zhì)量就難以保證，政策的公平正義的價(jià)值也難以體現(xiàn)。我國(guó)的民族地區(qū)往往都是多民族雜居，民族本身就代表了不同的文化和利益。因此，如果本地方的民生政策沒(méi)有各民族群眾的廣泛參與，將難以全面反映不同民族的需要和利益，政策與民族地區(qū)環(huán)境的適應(yīng)性將受到影響，從而影響到政策的功能和效果。因此，要提高少數(shù)民族地區(qū)的政治認(rèn)同度，還需要著力提升公民參與公共政策制定的興趣和能力，并為公民參與各類(lèi)公共政策制定創(chuàng)造必要的條件和機(jī)會(huì)。首先，少數(shù)民族地區(qū)必須大力發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，提高人民生活水平，改善交通、通訊等地方基礎(chǔ)設(shè)施狀況，加強(qiáng)地方教育科技事業(yè)的發(fā)展，，為公民參與政策制定創(chuàng)造必要的前提和條件。其次，健全和完善公民參與政策過(guò)程的制度化的渠道并為民眾參與政策過(guò)程提供制度化的保障，從制度上為民眾參與政策制定過(guò)程提供參與的途徑和保障。再次，民族地區(qū)的民生政策尤其是決策中樞成員，應(yīng)經(jīng)常深入群眾了解信息，主動(dòng)了解群眾的愿望和要求。在當(dāng)前公民參與政策過(guò)程的障礙難以在短期內(nèi)得到根本解決的情況下，政策的決策者尤其是決策中樞的成員，要經(jīng)常深入實(shí)際，廣泛開(kāi)展政策調(diào)研活動(dòng)，擴(kuò)大與群眾接觸的范圍，了解更多的政策信息，通過(guò)決策者的努力來(lái)增加民眾參與決策的機(jī)會(huì)。最后，要大力發(fā)展政策咨詢(xún)組織和政策信息組織，拓寬政策思路。政策咨詢(xún)組織和政策信息組織雖然不是直接的決策者，但是它們可以更好地綜合各種社會(huì)利益群體的需要，可以更及時(shí)和全面地了解社會(huì)需要，在獲取政策信息時(shí)比黨政機(jī)關(guān)享有更多的優(yōu)勢(shì)。通過(guò)大力發(fā)展政策咨詢(xún)組織和政策信息組織，也可以部分彌補(bǔ)當(dāng)前一些其政策制定過(guò)程中由政府部門(mén)“包辦”公民參與的不足的問(wèn)題。

四、實(shí)施人才優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，拓展培養(yǎng)民族干部渠道

培養(yǎng)和使用少數(shù)民族地區(qū)民生干部，是實(shí)行民族區(qū)域自治、落實(shí)民生政策、推進(jìn)民族地區(qū)民生建設(shè)的關(guān)鍵。當(dāng)前民族自治地方的少數(shù)民族地區(qū)，民族干部、群眾越來(lái)越關(guān)注民族干部比例和公務(wù)員中的民族比例等有關(guān)政治領(lǐng)域方面的問(wèn)題。這說(shuō)明，現(xiàn)階段逐漸增強(qiáng)的民族地區(qū)民族意識(shí)中出現(xiàn)了政治權(quán)利意識(shí)強(qiáng)化趨勢(shì)。這既是在我國(guó)政治民主發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的敏感話(huà)題，也是民族地區(qū)自治實(shí)踐中凸現(xiàn)出的焦點(diǎn)和政策難點(diǎn)。具體建議如下:

第一，要認(rèn)真探索在新的歷史條件下，面對(duì)民族地區(qū)民生政策實(shí)踐中凸現(xiàn)的干部難題，要根據(jù)社會(huì)主義民主發(fā)展的新形勢(shì)，正確認(rèn)識(shí)和處理民族地區(qū)民族區(qū)域自治實(shí)踐中黨政與行政、行政與議政關(guān)系中的少數(shù)民族地區(qū)民族干部問(wèn)題?？偨Y(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合具體地方實(shí)際，在民族地區(qū)的自治機(jī)關(guān)中大膽探索，自下而上、由低到高、逐步推進(jìn)，積極穩(wěn)妥地做好黨委、政府、人大、政協(xié)等部門(mén)干部，特別是少數(shù)民族地區(qū)民族干部的配備調(diào)整工作。

第二，抓好基礎(chǔ)教育工作，解決少數(shù)民族干部隊(duì)伍來(lái)源問(wèn)題。受歷史、自然因素的影響，大部分少數(shù)民族散居地區(qū)的經(jīng)濟(jì)都趨于貧困。由于信息閉塞、意識(shí)落后、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，加之就學(xué)地點(diǎn)較遠(yuǎn)，相當(dāng)一部分少數(shù)民族學(xué)生得不到升入高一級(jí)學(xué)校就學(xué)的機(jī)會(huì)。這是制約少數(shù)民族干部隊(duì)伍來(lái)源的主要問(wèn)題。一是增加投入，設(shè)立少數(shù)民族教育基金，對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的教育投入給予較大的傾斜，抓好少數(shù)民族貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育設(shè)施建設(shè)，改善教育條件和教育環(huán)境，提供入學(xué)率和鞏固率，不斷擴(kuò)寬各類(lèi)少數(shù)民族人才的來(lái)源。二是設(shè)法幫助少數(shù)民族學(xué)生完成學(xué)業(yè)，尤其是對(duì)于那些學(xué)習(xí)成績(jī)好但家庭貧困的少數(shù)民族學(xué)生，可采取募集或是由財(cái)政預(yù)算撥出一定的經(jīng)費(fèi)成立專(zhuān)戶(hù)的辦法，專(zhuān)門(mén)用于解決少數(shù)民族貧困生的就學(xué)問(wèn)題，幫助他們完成學(xué)業(yè)。如近年來(lái)云南省實(shí)施的“三面教育”，實(shí)實(shí)在在地提高了民族地區(qū)的入學(xué)率、鞏固率，為民族貧困地區(qū)的學(xué)生提供了更多的就學(xué)機(jī)會(huì)。三是認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于少數(shù)民族考生實(shí)行照顧的政策，為少數(shù)民族考生提供更廣闊的就學(xué)深造和學(xué)習(xí)提高的機(jī)會(huì)。四是面對(duì)少數(shù)民族學(xué)生普遍面對(duì)的就業(yè)困局，各地政府應(yīng)加強(qiáng)中小學(xué)教育、視學(xué)習(xí)效果、適當(dāng)延長(zhǎng)高中學(xué)制、增加高考“復(fù)讀”項(xiàng)目、加強(qiáng)預(yù)科教育、加強(qiáng)民族地區(qū)的師范教育等方法，保證少數(shù)民族學(xué)生以合格成績(jī)進(jìn)入大學(xué)，保證大學(xué)的教育質(zhì)量，從而在根本上扭轉(zhuǎn)當(dāng)前少數(shù)民族大學(xué)生的就業(yè)困境或提高其進(jìn)入公務(wù)機(jī)構(gòu)基本素質(zhì)和能力偏低的問(wèn)題。

第三，大批量派出民族地區(qū)的民族干部到內(nèi)地掛職鍛煉或交流任職。干部培養(yǎng)應(yīng)納入民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略。且選拔層面要盡量避免“內(nèi)卷化”和“內(nèi)循環(huán)”，讓民族地區(qū)社會(huì)的網(wǎng)格化關(guān)系能發(fā)揮一定的作用。同時(shí)，選送少數(shù)民族優(yōu)秀專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員到國(guó)外留學(xué)進(jìn)修，選送少數(shù)民族中青年干部到內(nèi)地高校培訓(xùn)，重點(diǎn)培養(yǎng)高層次專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才和熟悉現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理等方面工作的干部。實(shí)踐上可采用基層干部培養(yǎng)和選拔先行的辦法。目前民族干部的培養(yǎng)重點(diǎn)應(yīng)放在基層，特別需要整合和延伸藏區(qū)的“9+3”政策，大學(xué)生村官計(jì)劃等政策的功能和作用。