葉 托

（華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510641）

不了解德國(guó)的地方政府，便不了解德國(guó)的政治制度。在德國(guó)，地方政府是處在聯(lián)邦政府（Bund）和州政府(L?nder)之下的最低一級(jí)政府，主要有三種類型：市(Gemeinden)、縣(Kreise)和非縣市（Kreisfreie Stadte），其中，市約有14000個(gè)、縣有323個(gè)，而非縣市有116個(gè)。[1]345～246盡管《德國(guó)基本法》對(duì)地方政府只是一筆帶過(guò)，但是地方政府在整個(gè)政府架構(gòu)中占據(jù)著極為重要的位置。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，地方政府獨(dú)力承擔(dān)了80%左右的聯(lián)邦法案和州法案的具體執(zhí)行工作，并直接負(fù)責(zé)三分之二的政府投資。[2]298

從現(xiàn)有的中文文獻(xiàn)看，德國(guó)地方政府的研究通常囿于兩種分析視角。一種是靜態(tài)的分析視角，也即泛泛介紹德國(guó)地方政府的現(xiàn)狀；[2][3]另一種是短期動(dòng)態(tài)的分析視角，也即僅僅研究德國(guó)地方政府的近期改革。[4][5][6]不同于這兩種分析視角，本文試圖站在長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的分析視角，詳細(xì)描述二戰(zhàn)之后德國(guó)地方政府在不同的歷史階段所進(jìn)行的不同的改革議題，并探討這些改革議題是如何改變德國(guó)地方政府的。①

一、戰(zhàn)后重建期的地方政府改革：傳承與植入

1945年納粹戰(zhàn)敗之后，德國(guó)進(jìn)入了戰(zhàn)后重建時(shí)期。為了防止納粹復(fù)辟和重建民主體系，美、英、法三國(guó)在她們的占領(lǐng)區(qū)聯(lián)合建立了聯(lián)邦德國(guó)，并精心設(shè)計(jì)了德國(guó)的政治體制。但是，這些大刀闊斧的改革主要針對(duì)的是聯(lián)邦和州層面的制度結(jié)構(gòu)，比如修改憲法、重繪各州的領(lǐng)土邊界等，而較少觸及地方層面的政治與行政結(jié)構(gòu)。換言之，地方政府基本上延續(xù)了原有的基本制度結(jié)構(gòu)。這些制度結(jié)構(gòu)不僅早在納粹黨奪權(quán)之前就已存在，甚至還可以追溯到19世紀(jì)。[7]359其中，對(duì)德國(guó)地方政府影響最大的制度安排主要有三個(gè)：

一是“地方政府的權(quán)力源于州政府的授予”原則。根據(jù)1949年的《德國(guó)基本法》，德國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦共和國(guó)，由聯(lián)邦（Bund）和州(L?nder)兩級(jí)政府組成，地方政府并不是一個(gè)獨(dú)立的政府層級(jí)，而只是州政府的一個(gè)組成部分，或者說(shuō)是州政府的產(chǎn)物。[3]11因此，有關(guān)地方政府運(yùn)作的制度架構(gòu)都是由州政府所設(shè)定的，包括市政章程、領(lǐng)土界限等。

二是“地方自我管理”原則（kommunale Selbstverwaltung）。1949年的德國(guó)基本法第2款第28條規(guī)定，市和縣“在現(xiàn)行法律框架和責(zé)任范圍內(nèi)有權(quán)力決定與地方共同體(?rtlicheGemeinschaft)有關(guān)的一切事務(wù)”。這一“總體能力條款”明確賦予了德國(guó)地方政府以自我管理的權(quán)力?；谶@一條款，地方政府不僅可以自主履行極為廣泛的業(yè)務(wù)職能，比如社會(huì)援助的融資和發(fā)放、土地使用的規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施的供給等，而且擁有權(quán)力去決定自身的組織設(shè)置，如設(shè)立新的行政組織等。因此，聯(lián)邦政府和州政府并無(wú)權(quán)力干預(yù)地方政府的內(nèi)部組織事務(wù)。這也使得德國(guó)地方行政組織的發(fā)展具有了自下而上和多元化的特征。[8]

三是“雙重功能”模式。所謂的雙重功能模式就是，德國(guó)地方政府既要處理地方自我管理的事務(wù)，也要執(zhí)行國(guó)家（即聯(lián)邦和州政府）委托給它們的任務(wù)。對(duì)于地方自我管理的事務(wù)，國(guó)家的監(jiān)督（主要是州政府）只限于審查其合法性；但是對(duì)于國(guó)家委托的任務(wù)，聯(lián)邦和州政府則擁有實(shí)質(zhì)的監(jiān)督權(quán)和絕對(duì)的控制權(quán)。[7]607通過(guò)這一雙重功能模式，地方政府通常將自我管理事務(wù)和國(guó)家委托任務(wù)放在一起處理。這導(dǎo)致了兩種有趣的地方政府行為：一是“國(guó)有化”現(xiàn)象(verstaatlichen)，即地方政府傾向于把所有的活動(dòng)（包括地方自主管理事務(wù)）都劃歸到國(guó)家的名義下；二是“地方化”現(xiàn)象(kommunalisieren)，即總是結(jié)合地方實(shí)際，因地制宜地執(zhí)行國(guó)家委托的任務(wù)。[9]918

除了上述三個(gè)核心制度安排，德國(guó)地方政府在這一時(shí)期還具有兩個(gè)與眾不同的特征。

第一，與歐洲其他國(guó)家不同，德國(guó)的社會(huì)服務(wù)并非是由地方政府直接提供的。從19世紀(jì)晚期開(kāi)始，德國(guó)地方政府就在社會(huì)服務(wù)的提供上采取“輔助原則”（Subsidiarit?t），即鼓勵(lì)非盈利、非政府的組織(freie Wohlfahrtsverb?nde)來(lái)提供社會(huì)服務(wù)。1961年的《聯(lián)邦社會(huì)救濟(jì)法案》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了這一原則。目前，大約70%～80%的社會(huì)服務(wù)是由四個(gè)大型的非營(yíng)利福利組織來(lái)提供的。[3]93

第二，在重建地方政府的形式時(shí)，各州由于深受占領(lǐng)國(guó)政治的影響而表現(xiàn)出巨大的差異。[10]1945年納粹德國(guó)覆滅之后，西德被美、法、英三國(guó)分別占領(lǐng)。在美屬的巴登—符騰堡州和巴伐利亞州（Baden-Württemberg&Bayern），地方政府實(shí)行“總統(tǒng)制”，市長(zhǎng)和議會(huì)均由民眾直接選舉產(chǎn)生。在一定程度上，市長(zhǎng)擁有比“總統(tǒng)”更大的權(quán)力，因?yàn)槭虚L(zhǎng)不僅擁有行政職能，還是議會(huì)成員，負(fù)責(zé)召集地方議會(huì)。在法屬的萊茵蘭—普法爾茨州（Rheinland-Pfalz），地方政府的形式恢復(fù)到了納粹統(tǒng)治之前的形式——二元的議會(huì)/市長(zhǎng)體制，即擁有一個(gè)民選地方議會(huì)和一個(gè)由議會(huì)選舉產(chǎn)生的市長(zhǎng)。在英屬的北萊茵—威斯特法倫州和下薩克森州（Nordrhein-Westfalen&Niedersachsen），地方政府采取的是“委員會(huì)政府”，也即議會(huì)由民主選舉產(chǎn)生，并負(fù)責(zé)任命主要的行政官員，這些行政官員組建成委員會(huì)政府，而市長(zhǎng)僅僅在象征意義上掌握整個(gè)議會(huì)。在黑森州和石勒蘇益格—赫爾斯坦因州（Hessen&Schleswig-Holstein），地方政府的形式沿襲了傳統(tǒng)的議會(huì)/聯(lián)席會(huì)體制，即擁有一個(gè)選舉產(chǎn)生的議會(huì)和一個(gè)聯(lián)席會(huì)，聯(lián)席會(huì)負(fù)責(zé)主要的行政職能。聯(lián)席會(huì)由議會(huì)根據(jù)合適的方式產(chǎn)生，包括兼職的志愿者、全職的議員和一個(gè)市長(zhǎng)構(gòu)成。

二、福利國(guó)家建設(shè)期的地方政府改革：理性與參與

從20世紀(jì)60年代末期到20世紀(jì)70年代初期，德國(guó)地方政府進(jìn)行了一系列的重大改革，產(chǎn)生了相當(dāng)深遠(yuǎn)的影響。這場(chǎng)政府改革有兩個(gè)重要的背景：[11]274～276其一，20世紀(jì)60年代，社會(huì)民主黨在整個(gè)歐洲得勢(shì)，她們主張建立奉行積極干預(yù)主義的福利國(guó)家，以便管理經(jīng)濟(jì)周期、推動(dòng)社會(huì)政策和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等。與之相對(duì)應(yīng)，理性主義的政策制定模型開(kāi)始得到政府的普遍重視。理性主義的政策制定模型主張，采取政策規(guī)劃、政策評(píng)估和管理改革等措施來(lái)提升福利國(guó)家解決社會(huì)問(wèn)題的能力。1969年，以改革者自居的德國(guó)社會(huì)民主黨上臺(tái)執(zhí)政，并嘗試將上述理念付諸實(shí)施。其二，在1968年的社會(huì)運(yùn)動(dòng)中，大量的地方“公民倡議”(Bürgerinitiativen)要求，加強(qiáng)公共規(guī)劃和政策過(guò)程中的公民參與。社會(huì)運(yùn)動(dòng)的熱潮引致了公民參與革命，并深刻地改變了此后德國(guó)的政治文化。

在這一時(shí)期，由聯(lián)邦和州政府推動(dòng)的地方改革主要有四項(xiàng)。[12]一是，重繪行政區(qū)劃。為了提升地方政府的行政效率和規(guī)劃能力，州政府大幅度地重繪了地方政府的管轄邊界。由于大規(guī)模的領(lǐng)土改革和合并，地方政府的領(lǐng)域格局發(fā)生了巨大的變化。改革之后，市的數(shù)量從24000個(gè)削減到約8400個(gè)，而縣的數(shù)量也從425個(gè)削減到237個(gè)。二是，加強(qiáng)職業(yè)能力。為了提高市政公務(wù)員的職業(yè)能力，很多州政府建立了職業(yè)培訓(xùn)學(xué)院(Fachhochschulen)，旨在培訓(xùn)地方政府中的中層行政人員。三是，促進(jìn)公民參與。在這一時(shí)期的聯(lián)邦和州的立法中，增加了一些要求公民參與市政規(guī)劃的新規(guī)定。

同時(shí)，由于擁有相當(dāng)廣泛的自主權(quán)，地方政府也根據(jù)實(shí)際需求在行政組織領(lǐng)域進(jìn)行了大量改革。[9]918第一，在福利國(guó)家的建立過(guò)程中，德國(guó)政府推行了很多新的政策，涵蓋了社會(huì)政策、市區(qū)重建、公共交通等諸多領(lǐng)域。為了更好地執(zhí)行這些政策，地方政府成立了很多新的行政部門，增聘了大量的工作人員。第二，很多地方政府，特別是大城市，都引進(jìn)了兩個(gè)重要的政策工具——政策規(guī)劃和政策評(píng)估。這些地方政府不僅建立城市規(guī)劃部門，制定詳細(xì)的發(fā)展規(guī)劃，還非常重視政策評(píng)估及其反饋。第三，為了響應(yīng)公民團(tuán)體和社會(huì)運(yùn)動(dòng)的呼吁，滿足聯(lián)邦和州立法的要求，地方政府改變了地方發(fā)展規(guī)劃的制定程序，增加了公民參與的環(huán)節(jié)。

然而，這場(chǎng)以理性與參與為主題的地方政府改革并沒(méi)有持續(xù)多久，便遭遇了意外。1973年的石油危機(jī)使整個(gè)資本主義經(jīng)濟(jì)陷入了嚴(yán)重的衰退期，這迫使德國(guó)政府將主要精力放在應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)之上。地方政府改革的動(dòng)力隨之消解，很多改革項(xiàng)目被縮減或取消。

三、經(jīng)濟(jì)危機(jī)期的地方政府改革：延續(xù)與徘徊

進(jìn)入20世紀(jì)70年代中期，德國(guó)地方政府改革的背景發(fā)生了巨大的變化。由于兩次石油危機(jī)，世界上的主要工業(yè)化國(guó)家都面臨嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退。為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退帶來(lái)的財(cái)政困難，很多發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始運(yùn)用企業(yè)管理技術(shù)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)改造政府，一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)在全世界范圍內(nèi)掀起。[13]

但是，“新公共管理”運(yùn)動(dòng)并未波及到同期的德國(guó)政府改革。為什么德國(guó)會(huì)沒(méi)有跟隨政府改革的國(guó)際潮流？首先，在德國(guó)的政治傳統(tǒng)中，公共部門與私人部門之間存在很大的差別，不能在概念和制度上產(chǎn)生混淆，而在英國(guó)、美國(guó)、新西蘭、澳大利亞等安格魯—撒克遜國(guó)家，公共部門與私人部門之間的邊界經(jīng)常處在變動(dòng)之中。因此，將企業(yè)管理的理念和技術(shù)應(yīng)用到政府改革上，對(duì)安格魯—撒克遜國(guó)家來(lái)說(shuō)是輕而易舉的，但對(duì)德國(guó)來(lái)說(shuō)則需要克服很多的認(rèn)識(shí)障礙。[14]其次，德國(guó)的政府管理是以韋伯的官僚組織理論為基礎(chǔ)的，而“新公共管理”卻是對(duì)韋伯式官僚制的一種反思和批評(píng)。最后，“新公共管理”運(yùn)動(dòng)中的一些創(chuàng)新舉措，如外包、競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，其實(shí)在德國(guó)地方政府中早已存在。

事實(shí)上，由于忽視了“新公共管理”的真正價(jià)值，從20世紀(jì)70年代中期到80年代末期，德國(guó)地方政府的改革一直處在徘徊時(shí)期?？偟膩?lái)看，這一時(shí)期的改革有三個(gè)明顯的特征：一是延續(xù)性，即延續(xù)了上一時(shí)期的改革議題；二是碎片化，即只是零星改革，沒(méi)有形成大規(guī)模的改革浪潮；三是力度弱，即對(duì)政府改革的時(shí)間和物質(zhì)投入大大下降。

當(dāng)然，在這一時(shí)期，德國(guó)地方政府也進(jìn)行了不少有意義的探索。第一，為了應(yīng)對(duì)財(cái)政緊縮帶來(lái)的壓力，地方政府普遍采取了效率提升戰(zhàn)略和成本壓縮戰(zhàn)略。在這些戰(zhàn)略中，“任務(wù)審查”(Aufgabenkritik)是一項(xiàng)比較受歡迎的政策工具，它通過(guò)一種成本—效益分析法來(lái)檢驗(yàn)政府工作的執(zhí)行情況和實(shí)際成效。第二，與其他國(guó)家不同，德國(guó)的公民參與運(yùn)動(dòng)在 1980年代仍然處于高潮，因此，很多地方政府成立了“公民中心”(Bürgerh?user)來(lái)回應(yīng)公民參與地方行政的訴求。

四、兩德整合期的地方政府改革：效率與民主

在20世紀(jì)90年代，德國(guó)的地方政府面臨著極為復(fù)雜的背景，既處在東西德整合的關(guān)鍵時(shí)期，又面臨歐洲一體化的挑戰(zhàn)。這一時(shí)期的地方政府同時(shí)被卷入了兩股強(qiáng)大的改革潮流。

第一股改革潮流是“新掌舵模式”（Neues Steuerungsmodell），也就是“新公共管理”在德國(guó)的變種。在“新公共管理”運(yùn)動(dòng)肇始十年之后，德國(guó)的地方政府終于加入了這一運(yùn)動(dòng)。這里面自然有著很多非同尋常的原因。

一是財(cái)政危機(jī)的需求。為了滿足《馬斯特里赫特條約》對(duì)財(cái)政紀(jì)律的嚴(yán)格要求和清償?shù)聡?guó)統(tǒng)一所需的債務(wù)負(fù)擔(dān)，德國(guó)各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算再次大幅度削減?！靶鹿补芾怼标P(guān)于高效行政和精簡(jiǎn)政府的理念正好可以用于應(yīng)付當(dāng)時(shí)的預(yù)算困境。[15]

二是傳統(tǒng)行政模式的危機(jī)。1992年，貝塔斯曼基金會(huì)（Bertelsmann Foundation）資助了一項(xiàng)地方政府改革的國(guó)際比較研究，目的是在全球主要城市的范圍內(nèi)找出最具創(chuàng)新性的地方政府改革案例。在這份研究報(bào)告中，美國(guó)的菲尼克斯市(Phoenix)和新西蘭的克賴斯特徹奇市(Christchurch)名列榜首，而德國(guó)城市的排名非?？亢?。[16]這一結(jié)果使德國(guó)國(guó)內(nèi)的輿論嘩然，因?yàn)橐恢币詠?lái)，德國(guó)人對(duì)本國(guó)政府的效率有著極為強(qiáng)烈的自信。從此，傳統(tǒng)的行政模式開(kāi)始遭到質(zhì)疑。

三是德國(guó)市政府聯(lián)合會(huì)（The German Kommunale Gemeinschaftsstelle，KGSt）的推動(dòng)。直到20世紀(jì)80年代末，KGSt提供的組織改革建議依舊是以韋伯的官僚組織理論為基礎(chǔ)，可是到了1991年，KGSt的思想發(fā)生了極大的轉(zhuǎn)變，開(kāi)始建議從根本上徹底重組政府。在1988年，荷蘭的一個(gè)名為Tilburg的市進(jìn)行了以新公共管理為導(dǎo)向的政府改革。通過(guò)對(duì)這一實(shí)踐的總結(jié)，KGSt將這一“新公共管理”改革的實(shí)踐貼上了“新掌舵模式”的標(biāo)簽。[1]由于KGSt的權(quán)威及其在市政府中的巨大影響，這一建議迅速蔓延至全國(guó)各個(gè)地方政府，先是西德，不久也傳到了東德。

剛開(kāi)始，“新掌舵模式”改革只是在一些中等和大型城市進(jìn)行試驗(yàn)，改革的范圍也主要集中在成本核算、財(cái)政預(yù)算或人事管理等特定部門。隨后，這次改革蔓延至全國(guó)，涉及地方政府的各個(gè)部門，并持續(xù)了十多年之久。

“新掌舵模式”主張將地方政府改造成一個(gè)遵從企業(yè)管理原則的“服務(wù)供給企業(yè)”(Dienstleistungsunternehmen)。因此，“新掌舵模式”的目的有兩個(gè)：其一，通過(guò)引入組織內(nèi)部的分權(quán)、資源管理和責(zé)任的自主性等措施來(lái)改造等級(jí)森嚴(yán)的傳統(tǒng)官僚體制；其二，引入成本—效益機(jī)制來(lái)減少傳統(tǒng)行政的“合法性第一”和忽視效益的弊端。在這些理念下，起初的“新掌舵模式”改革（“NSM”1.0）力主將地方行政的“任務(wù)”觀念改成“產(chǎn)品”觀念，其主要改革措施包括：詳細(xì)的“產(chǎn)品”描述；建立在特定“產(chǎn)品”和預(yù)算基礎(chǔ)上的內(nèi)部管理合同；對(duì)結(jié)果和資源的分散化責(zé)任進(jìn)行整合；靈活的、以“產(chǎn)品”為基礎(chǔ)的預(yù)算；成本核算參照企業(yè)化的核算模式；評(píng)估“產(chǎn)品”的成本—效益。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，第一階段的“新掌舵模式”改革暴露出一些缺點(diǎn)。經(jīng)過(guò)修正，后來(lái)的“新掌舵模式”（“NSM”2.0）添加了不少新的措施：引入質(zhì)量管理，如消費(fèi)者調(diào)查等；引入人力資源管理，如制定職業(yè)發(fā)展規(guī)劃、績(jī)效工資等；引入市場(chǎng)機(jī)制。[6]95

第二股改革潮流是直接民主化改革。直接民主化改革包括了兩個(gè)方面的內(nèi)容：[12]

一是地方公投制度的普及。在這場(chǎng)改革浪潮之前，只有巴登—符騰堡州（Baden-Württemberg）是設(shè)有地方公投制度，但到了20世紀(jì)90年代初期，地方公投制度已經(jīng)被所有的州所采納。1990年5月，當(dāng)時(shí)的民主德國(guó)為了回應(yīng)高漲的公民參與運(yùn)動(dòng)而在新頒布的市政憲章引入了地方公投制度。這之后，聯(lián)邦德國(guó)的州也相繼效仿。

二是市縣長(zhǎng)直選制度的普及。原本只有巴登—符騰堡州和巴伐利亞州采取市縣長(zhǎng)直選制度，經(jīng)過(guò)這次改革，所有的州均引入了市縣長(zhǎng)直選制度，有些州（特別是東德）還同時(shí)規(guī)定了以地方公投罷免縣市長(zhǎng)的程序。值得一提的是，東西德引入市縣長(zhǎng)直選制度的目的并不一樣。東德的州主要是出于民主建設(shè)的考量，而西德的州基本上是為了加強(qiáng)地方行政首長(zhǎng)的管理能力和影響力。

五、近期的地方政府改革：電子政務(wù)的興起

20世紀(jì)90年代末開(kāi)始，德國(guó)聯(lián)邦政府逐漸認(rèn)識(shí)到信息技術(shù)在政府改革中的重要作用。2000年9月，聯(lián)邦政府發(fā)布了“聯(lián)邦在線2005”（Bund Online2005）計(jì)劃，力爭(zhēng)在2005年將所有可以電子政務(wù)化的聯(lián)邦政務(wù)電子政務(wù)化。在“聯(lián)邦在線2005”計(jì)劃結(jié)束之后，聯(lián)邦政府又在2006年制定了“電子政府 2.0”（E-Government 2.0）的規(guī)劃，試圖讓更多的公民和企業(yè)參與到更多的電子政務(wù)中。[17]由于聯(lián)邦政府的大力推動(dòng)，電子政務(wù)也越來(lái)越受到地方政府的重視，但又因電子政務(wù)建設(shè)屬于“地方自我管理”事務(wù)的范疇內(nèi)，不同的地方政府在電子政務(wù)建設(shè)上有著良莠不齊的表現(xiàn)。

總的來(lái)看，德國(guó)地方政府的電子政務(wù)建設(shè)經(jīng)歷了三個(gè)主要的階段。[18]第一個(gè)階段開(kāi)始于20世紀(jì)90年代末，當(dāng)時(shí)只有少量的地方政府開(kāi)設(shè)了政府網(wǎng)站，而所謂的電子政務(wù)也僅僅是將政府信息公布在網(wǎng)站之上。進(jìn)入第二階段之后，地方政府的網(wǎng)站逐步完善，電子政府的功能趨于多元化。為了鼓勵(lì)地方政府推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，聯(lián)邦政府的經(jīng)濟(jì)與勞動(dòng)部在1998年啟動(dòng)了一項(xiàng)名為“Media@komm”的電子政務(wù)競(jìng)賽。這場(chǎng)競(jìng)賽吸引了130多個(gè)地方政府的參與，其中3個(gè)優(yōu)勝者均獲得了800萬(wàn)歐元的電子政務(wù)建設(shè)資金。

經(jīng)過(guò)第二階段的自由發(fā)展，德國(guó)地方政府在電子民主、電子行政、組織重組和流程再造上取得了很大的進(jìn)步，但是也產(chǎn)生了很多嚴(yán)重的問(wèn)題。其中最受關(guān)注的問(wèn)題是，部門之間、地方政府之間、地方政府與上級(jí)政府之間的電子政務(wù)系統(tǒng)不兼容。[19]解決這一問(wèn)題成了第三階段的地方電子政務(wù)建設(shè)的主要議題。為了整合各級(jí)政府之間的電子政務(wù)系統(tǒng)，聯(lián)邦政府在2003年6月推出了“德國(guó)在線”（Deutschland Online）計(jì)劃。1年之后，經(jīng)濟(jì)與勞動(dòng)部又推出了“Media@komm-Transfer”項(xiàng)目，旨在將某些表現(xiàn)突出的地方政務(wù)平臺(tái)（如漢堡、馬格德堡）列為典型，并進(jìn)行推廣。但整合各地方政務(wù)平臺(tái)極為困難，至今未得到妥善解決，這一方面是因?yàn)榈胤秸哂小暗胤阶晕夜芾怼睓?quán)，另一方面也是因?yàn)檎铣杀緲O其昂貴。

六、結(jié)語(yǔ)

自二戰(zhàn)以后，德國(guó)的地方政府改革經(jīng)歷了5個(gè)不同的歷史階段，在每一個(gè)歷史階段都形成了與時(shí)代背景相適應(yīng)的改革議題。在戰(zhàn)后重建期，地方政府改革一方面繼承了19世紀(jì)就已存在的地方行政模式，另一方面也不可避免地烙上了占領(lǐng)國(guó)的政治痕跡。在福利國(guó)家建設(shè)期，理性的政府干預(yù)與民眾的參與成為地方政府改革的兩大議題。這場(chǎng)改革盡管給德國(guó)的地方政府帶來(lái)了顯著的變化和持久的影響，卻沒(méi)有觸及一些根深蒂固的“韋伯”式的行政傳統(tǒng)，例如強(qiáng)調(diào)合法性優(yōu)先于效率，強(qiáng)調(diào)自上而下的控制而非分散型的自由裁量。進(jìn)入20世紀(jì)70年代中期，德國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入危機(jī)，財(cái)政遭遇緊縮。在這樣的背景下，雖然地方政府改革在整體上步入了徘徊期，但個(gè)別政府依舊延續(xù)了前一個(gè)階段的改革議題。20世紀(jì)90年代是德國(guó)地方政府改革的又一個(gè)高潮。這一時(shí)期的地方政府改革完美地將“自下而上”的改革和“自上而下”的改革結(jié)合在一起。地方政府成功地發(fā)起了“新掌舵模式”（Neues Steuerungsmodell）改革，并使這一改革理念影響到聯(lián)邦政府和州政府。同時(shí)，在聯(lián)邦政府和州政府的推動(dòng)下，地方政府成功地引入了地方公投制度和縣市長(zhǎng)直選制度。從20世紀(jì)90年代末至今，地方政府改革進(jìn)入了第五個(gè)階段，其主題是建設(shè)電子化政務(wù)。

[注釋]

① 需要特別說(shuō)明的是，在兩德統(tǒng)一之前，本文討論的對(duì)象是聯(lián)邦德國(guó)（西德）的地方政府；在兩德統(tǒng)一之后，本文討論的對(duì)象包括整個(gè)德國(guó)的地方政府。

[1]Christoph Reichard.Local Public Management Reforms in Germany[J].Public Administration,2003,81(2):345～346.

[2][德]沃爾夫?qū)敶臍W.德國(guó)政府與政治（第7版）[M].熊煒、王健，譯，北京：北京大學(xué)出版社2010.

[3][德]赫爾穆特·沃爾曼.德國(guó)地方政府[M].陳偉、段德敏，譯，北京：北京大學(xué)出版社2005.

[4][德]萊納·畢佳士.德國(guó)的行政管理現(xiàn)代化——從官僚主義到后現(xiàn)代的行政管理[J].德國(guó)研究，1999(4)：26～29.

[5][德]赫爾穆特·沃爾曼等.比較英德公共部門改革——主要傳統(tǒng)與現(xiàn)代化的趨勢(shì)[M].王鋒等，譯.北京：北京大學(xué)出版社2004.

[6]郤繼紅.德國(guó)地方政府公共管理改革新方向——“新的掌舵模式”[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2005，（6）：93～96.

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[9]Hellmut Wollmann.Local Government Modernisation in Germany:Between Incrementalism and Reform Waves[J].Public Administration,2000,78(4).

[10]Hellmut Wollmann.The directly-elected executive mayor in German local government[A].Rikke Berg and Nirmila Rao.Transforming Local Political Leadership[J].Houndmills:Palgrave,2005:31～32.

[11]Neil Brenner.State territorial restructuring and the production of spatial scale：Urban and regional planning in the Federal Republic of Germany,1960～1990[J].Political Geography,1997,16(4).

[12]Hellmut Wollmann.Local government systems:From historic divergence towards convergence?Great Britain,France and Germany as(comparative)cases in point[J].Government&Policy,2000,18:33～55.

[13]Christopher Hood.A public management for all seasons[J].Public Administration,1991,69(1):3～19.

[14]Kenneth H.F.Dyson.The State Tradition in Western Europe:a study of an idea and institution[M].New York:Oxford University Press,1980.

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[16]F.Naschold and M.Pr?hl.Productivity of public services[M].Gütersloh:Bertelsmann Foundation,1994.

[17]eGovernment 2.0[EB/OL].（2006-10）（2011-12-12）http://www.verwaltung-innovativ.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/1125281_english_version_egovernment_2_0，templateId=raw,property=publicationFile.pdf/1125281_english_version_egovernment_2_0.pdf

[18]Busso Grabow.Local E-Government-Introduction and Overview[EB/OL].（2011-12-12）http://www.difu.de/publikationen/local-e-government-introduction-and-overview.html

[19]Olaf Winkel.Electronic Government in Germany-a key future prospect,but expectations are exaggerated[A].Klaus Zapotoczky and Christian Pracher.Administration Innovative[C].2007:163～186.