牛安生

（1中國延安干部學(xué)院，陜西 延安 716000；2中共河南省委黨校，河南 鄭州 450002）

黨的十八大關(guān)于全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的部署中，把堅持民主集中制、健全黨內(nèi)民主制度體系放在重要地位。民主集中制作為我們黨根本的組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，對發(fā)展黨內(nèi)民主、增強黨的創(chuàng)造活力有著十分重大的意義。今天，在發(fā)展市場經(jīng)濟的新形勢下，堅持民主集中制遇到了許多新情況和新問題。我們認(rèn)為，當(dāng)前要堅持好民主集中制，必須重視解決好以下幾個問題。

一、民主集中制的內(nèi)容必須與時俱進(jìn)

（一）民主集中制是歷史的、具體的

1905年前，列寧用的都是“集中制”的概念。列寧在1902年《怎么辦？》和1903年《進(jìn)一步，退兩步》的建黨名著中，使用的都是“集中制”的概念，1905年俄國社會民主工黨第一次代表會議第一次提出了“民主集中制”的概念，此后就在俄國社會民主工黨（后來的蘇共）黨章中確定下來，一直到1990年蘇聯(lián)共產(chǎn)黨二十八黨章，都沒有取消民主集中制。中國共產(chǎn)黨一開始就是按民主集中制原則建立起來的，1927年6月，中央政治局通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程議決案》第一次正式規(guī)定：“黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制”。從此以后，我黨歷屆黨章都把民主集中制作為黨的根本組織原則固定下來。

俄文“民主集中制”的概念是一個偏正結(jié)構(gòu)，就是民主的集中制，毛澤東將“民主”和“集中”作為對立統(tǒng)一的矛盾側(cè)面，并且確立了黨內(nèi)生活的目標(biāo)，也是堅持民主集中制的目標(biāo)。我們黨的七大黨章使用的就是“民主的集中制”的提法。1937年，毛澤東與英國記者貝特來的談話中指出：“政府的組織形式是民主集中制，它是民主的，又是集中的，將民主和集中這兩個似乎相沖突的東西，在一定的形式上統(tǒng)一起來。”1957年，毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾問題》明確指出：“這種民主和集中的統(tǒng)一，自由和紀(jì)律的統(tǒng)一，就是我們的民主集中制?！蓖瑫r，毛澤東還提出，堅持民主集中制的目標(biāo)，是要造成“又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志、又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面?！本褪俏覀兺ǔＵf的“六有”局面。

我們黨對民主集中制概念的解讀，在歷史上也不斷發(fā)生變化。1945年黨的七大黨章解釋，“民主的集中制，即是在民主基礎(chǔ)上的集中和在集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主”；到了八大黨章，“民主集中制，就是在民主基礎(chǔ)上的集中和在集中指導(dǎo)下的民主”；到了十二大黨章，規(guī)定民主集中制是“在高度民主的基礎(chǔ)上實行高度的集中”；十四大黨章規(guī)定，“民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”，這個說法一直延續(xù)到現(xiàn)在。

在我黨的歷史上，民主集中制的原則也不斷發(fā)生變化。六大黨章提出三條原則，七大黨章提出四條，繼八大黨章提出六條以后，十二大黨章對六條原則作了修改，但是基本原則仍然是六條，現(xiàn)行黨章關(guān)于民主集中制的基本原則大體是十二大黨章所規(guī)定的內(nèi)容。到1994年黨的十四屆四中全會決定，第一次對民主集中制的“民主”和“集中”作了界定。指出：“民主集中制的民主，就是黨員和黨組織的意愿、主張的充分表達(dá)和積極性創(chuàng)造性的充分發(fā)揮；民主集中制的集中，就是全黨意志、智慧的凝聚和行動的一致?！?/p>

現(xiàn)在，世界各國共產(chǎn)黨對民主集中制的解釋也不一樣，有的已經(jīng)公開宣布放棄民主集中制。堅持民主集中制的政黨，在理論和實踐上，對民主集中制的解讀也不同，有偏重于民主的，也有偏重于集中內(nèi)容的。

（二）必須不斷發(fā)展和豐富民主集中制的理論和規(guī)則

從歷史看，現(xiàn)在堅持的民主集中制實際上已經(jīng)不是原生態(tài)的民主集中制，而是在實踐中不斷豐富和發(fā)展的民主集中制。隨著形勢的發(fā)展，民主集中制的概念、理論和原則都要與時俱進(jìn)。今后還必須不斷豐富民主集中制的內(nèi)容。這里提出兩個值得研究的問題。

1.必須明確界定民主集中制的邊界

1937年5月，毛澤東指出：“在反動和內(nèi)戰(zhàn)時期，集中制表現(xiàn)得多一些。在新時期，集中制應(yīng)該密切聯(lián)系于民主制。用民主制的實行，發(fā)揮全黨的積極性?！辈煌瑫r期強調(diào)不同的側(cè)面，如果沒有明確的規(guī)律和制度規(guī)范，有可能被人隨意操作，所以，隨著形勢的變化，堅持民主集中制一方面要盡量使制度更加穩(wěn)定，另一方面，當(dāng)由于情況變化強調(diào)某一個側(cè)面時，必須通過相應(yīng)程序通過制度來界定，以減少民主集中制執(zhí)行中的隨意性。

此外，黨內(nèi)民主集中制與首長負(fù)責(zé)制的關(guān)系也需厘清。集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，集體領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容是比較明確的，在個人分工負(fù)責(zé)方面，是不是應(yīng)該類似于首長負(fù)責(zé)制？黨內(nèi)有沒有首長負(fù)責(zé)制？需要研究。

2.必須注重民主集中制的利益調(diào)節(jié)功能

我們歷來強調(diào)民主集中制是馬克思主義認(rèn)識論和群眾路線在黨的生活和組織建設(shè)中的運用，實踐、認(rèn)識、再實踐、再認(rèn)識，從群眾來，到群眾去，就是說，民主集中制是黨內(nèi)的認(rèn)識論，它調(diào)節(jié)的是正確和錯誤的認(rèn)識，最大限度地減少錯誤的認(rèn)識和由此作出的決策，這是最基本的方面。但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，民主集中制調(diào)節(jié)利益的功能在擴大。就是說，民主集中制既是認(rèn)識論的反映也是利益調(diào)節(jié)的制度利器。

二、堅持好民主集中制必須注意消除黨內(nèi)生活的潛規(guī)則

（一）黨內(nèi)生活典型的“潛規(guī)則”：“一把手”說了算的現(xiàn)象

現(xiàn)在，黨內(nèi)生活堅持好民主集中制必須解決的問題是，要消除黨內(nèi)生活的“潛規(guī)則”。所謂“潛規(guī)則”，就是大家都知道是不符合民主集中制的行為，卻都承認(rèn)它在黨內(nèi)生活實踐中的合理性。原則是原則，實踐是實踐，誰在實際生活中堅持規(guī)定的原則，反而被認(rèn)為是幼稚的、不成熟的表現(xiàn)。

比如，“一把手”說了算的現(xiàn)象。這是不符合民主集中制的，但是誰都承認(rèn)，實際生活中就是這樣的，如果不是“一把手”說了算，反而不大正常了。有的地方甚至把“一把手”叫“老板”，實際上所謂“一把手”是不科學(xué)的概念，從道理上講，“一把手”只是主持工作、主持會議，重大問題是“一把手”主持的會議上集體領(lǐng)導(dǎo)作出的決定，“一把手”也是一票?？墒嵌汲姓J(rèn)“一把手”說了算是“潛規(guī)則”。

還有，由于“一把手”說了算的“潛規(guī)則”，隨之而來的就是黨內(nèi)工作實際上的首長負(fù)責(zé)制的“潛規(guī)則”。其實，領(lǐng)導(dǎo)集體中的“一把手”和軍隊中的班長不是一個概念，毛澤東也說過只是比喻。但是實際生活中把它變成了通行的“潛規(guī)則”。

由于“一把手”說了算的“潛規(guī)則”，黨內(nèi)生活中為實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意圖走程序的實際情況也成了一個“潛規(guī)則”，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部使用時，千方百計通過正常程序?qū)崿F(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意圖，是不言自明的潛規(guī)則。正因為如此，一個地方、一個單位，重大的工作思路往往有這樣的情況：換一任領(lǐng)導(dǎo)換一條工作思路，后任領(lǐng)導(dǎo)改變前任領(lǐng)導(dǎo)工作思路，引起群眾不滿意，這種狀況沒有辦法改變。不是說不能改變，而是說要慎重改變、通過法定程序來修改。

所有這些問題，仍然在證明鄧小平三十年前講過的話，權(quán)力過分集中是官僚主義的“總病根”，也是民主集中制不能很好貫徹的總病根。

（二）“潛規(guī)則”的重要原因：黨內(nèi)民主生活氛圍的缺失

為什么黨內(nèi)生活中有那么多的“潛規(guī)則”？因為黨內(nèi)生活缺少了長期以來的民主生活氛圍，缺少了長期以來的批評和自我批評的良好空氣。即使例行的黨內(nèi)民主生活會，也形式化了，沒有了尖銳的批評和自我批評，民主生活會成了表揚和自我表揚會議，成為總結(jié)的會議，不直接面對矛盾。黨內(nèi)生活的原則性也在弱化。在一些地方，能夠開展批評的領(lǐng)導(dǎo)班子，尤其是主要負(fù)責(zé)人敢于直面矛盾的，往往被認(rèn)為是“不團結(jié)”，調(diào)離崗位使他們不在一起，成為上級組織解決矛盾的重要組織手段，這實際是回避了矛盾。所以有經(jīng)驗的同志也懂得一個“潛規(guī)則”，一、二把手千萬不要鬧矛盾，那樣誰也不能進(jìn)步，誰鬧矛盾誰吃虧?；乇苊埽踔裂谏w矛盾，都不批評，時機一到，該提拔的都提拔了。

（三）黨內(nèi)民主生活氛圍缺失的重要原因：黨內(nèi)矛盾的理論困惑

毛澤東認(rèn)為：“黨內(nèi)不同思想的對立和斗爭是經(jīng)常發(fā)生的，這是社會的階級矛盾和新舊事物的矛盾在黨內(nèi)的反映。黨內(nèi)如果沒有矛盾和解決矛盾的思想斗爭，黨的生命也就停止了?！睉?yīng)當(dāng)如何評價毛澤東的這個論述？如何理解和認(rèn)識新形勢下的黨內(nèi)矛盾？黨內(nèi)矛盾的地位和作用如何？當(dāng)前黨內(nèi)矛盾表現(xiàn)和實質(zhì)又是什么？如何解決黨內(nèi)矛盾？如何判定諸如此類的問題，需要研究，需要拿出黨內(nèi)矛盾科學(xué)的理論，拿出解決黨內(nèi)矛盾科學(xué)的方法和原則，以指導(dǎo)、規(guī)范黨內(nèi)生活的實踐，一味回避黨內(nèi)矛盾和黨內(nèi)斗爭的理論和實踐，是當(dāng)前黨內(nèi)生活不能認(rèn)真開展批評和自我批評重要的理論原因。我們認(rèn)為，現(xiàn)階段黨內(nèi)矛盾大量的是正確和錯誤的矛盾、個人利益和全局利益的矛盾，非組織觀念同黨性原則的矛盾。要號召黨員尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部堅持黨內(nèi)生活的原則性，正確開展批評和自我批評，勇敢地向黨內(nèi)的各種自由主義展開斗爭，是堅持團結(jié)協(xié)作、增強整體合力的作風(fēng)保證。

三、堅持好民主集中制重點是發(fā)展黨內(nèi)民主

所謂民主集中制堅持得好，其重要標(biāo)志，一是黨內(nèi)生活暢所欲言。讓人講話，各種意見充分表達(dá)，能夠開展批評和自我批評。二是嚴(yán)格程序、嚴(yán)格按少數(shù)服從多數(shù)原則決定問題。今后，堅持好民主集中制的重點是發(fā)展黨內(nèi)民主，就是真正讓黨員、黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)，班子內(nèi)真正堅持集體領(lǐng)導(dǎo)，集體決定重大問題，使相關(guān)制度落實下來。

（一）發(fā)展民主是堅持好民主集中制的經(jīng)驗

在黨的歷史上，民主不夠和集中不夠的問題都出現(xiàn)過，但是總體上說，民主不夠的問題，也就是個人專斷、家長制的危害更大。民主革命時期，陳獨秀、王明、張國燾等人個人專斷、家長制，侵犯黨員民主權(quán)利，對黨的事業(yè)造成極大危害；建國以后，大躍進(jìn)的錯誤、文化大革命的內(nèi)亂，毛澤東晚年個人專斷、家長制作風(fēng)是重要原因，造成了嚴(yán)重的后果。

同時，黨的歷史上被認(rèn)為民主集中制堅持得好的，也都是黨內(nèi)民主空氣濃厚。所謂民主氣氛，就是黨內(nèi)允許講話的氣氛、敢于批評的氣氛，不是一味贊美的氣氛。1962年七千人大會黨內(nèi)民主空氣盛況空前，被認(rèn)為是堅持民主集中制非常好的一次會議，毛澤東長篇講話重點也是講民主集中制；1978年底黨的十一屆三中全會也是堅持民主集中制的典范，也恰恰是解放思想、發(fā)揚黨內(nèi)民主的重要會議，被認(rèn)為是建國以來黨和國家事業(yè)的偉大轉(zhuǎn)折。

（二）發(fā)展民主必須加強制度建設(shè)

制度是民主的基本載體，沒有制度，就沒有民主。1978年12月，鄧小平強調(diào)：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”必須真正落實黨內(nèi)民主制度，尤其是程序性制度。

例如集體領(lǐng)導(dǎo)中的決策制度，要落實三個“凡屬”（凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎懲，都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論作出決定）的決策內(nèi)容，必須有嚴(yán)格的制度尤其是程序性制度，實行嚴(yán)格的票決制。一要落實現(xiàn)有的制度，二要完善程序性制度，尤其要強化監(jiān)督，對違背程序者給予嚴(yán)格的懲戒。

再如，一個地方和單位，一張藍(lán)圖如何畫到底？一方面，大的決策如未來發(fā)展的五年、十年甚至長期規(guī)劃、大的項目等，一定要群策群力，經(jīng)過嚴(yán)格程序，作出決策，上升為制度和法規(guī)，另一方面，后任改變前任工作思路，一定要經(jīng)過嚴(yán)格的決策程序，講出令人信服的道理，減少勞民傷財，人為的隨意改變，損害地方發(fā)展、損害制度權(quán)威。

（三）加強制度建設(shè)的同時必須提高民主素養(yǎng)

堅持好民主集中制還不是孤立的制度問題，必須有良好的素養(yǎng)。列寧能夠最大限度發(fā)揚民主，也能夠最大限度實現(xiàn)正確的集中。為什么？無私、能力強、有理論水平、自覺、以身作則、有影響力，即使自己的意見被否決，也堅決執(zhí)行多數(shù)的決定，如布列斯特和約問題。我們執(zhí)行民主集中制不夠理想，其中一個重要原因是領(lǐng)導(dǎo)者素養(yǎng)不高，固執(zhí)己見、私心、缺乏理論水平和能力、心胸狹窄、缺乏民主意識和作風(fēng)等。這都需要通過教育來不斷提高，通過在制度建設(shè)實踐中不斷提高。

當(dāng)前要重視兩個方面的教育。一是民主理念的教育。要強化制度的理念、程序至上理念、平等理念等。二是正確對待權(quán)力和利益關(guān)系的教育。鄧小平指出：“民主和集中的關(guān)系，權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，歸根結(jié)底，”是“各種利益的相互關(guān)系在政治上和法律上的表現(xiàn)。”黨內(nèi)民主也是如此，無非是決策權(quán)在那一層的問題，誰來拍板的問題。從某種意義上講，發(fā)展黨內(nèi)民主不是一個含糊不清的理論問題，其實質(zhì)是如何對待權(quán)力的問題。在發(fā)展民主過程中，要舍小局為大局、舍自身利益和小團體利益為黨的利益，不樹立黨性至上理念，很難發(fā)展健康的黨內(nèi)民主。黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部要勇敢面對民主制度的創(chuàng)新，進(jìn)一步推動主觀世界改造，做發(fā)展黨內(nèi)民主的促進(jìn)派。

（四）必須營造濃厚的批評和自我批評空氣

發(fā)展黨內(nèi)民主離不開健康的黨內(nèi)生活。黨內(nèi)濃厚的批評和自我批評空氣最重要的條件，一是完備的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，真正的票決制；二是黨內(nèi)生活有比較寬松的環(huán)境。比較透明，干部任免過程中嚴(yán)格的民主程序，不是個人說了算，很少“潛規(guī)則”，不可能秋后算賬；三是出以公心、對黨負(fù)責(zé)的黨性立場。這樣，就可能在民主決策之前有充分討論，有不同思想的交鋒，黨內(nèi)民主生活會就可能有積極的思想斗爭，就能夠很好堅持民主集中制。

[注釋]

①《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社1991年版，第383頁。

②《毛澤東著作選讀》下冊，北京：人民出版社1986年版，第762頁。

③《毛澤東著作選讀》下冊，北京：人民出版社1986年版，第819頁。

④《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》（中），北京：人民出版社1997年版，第959頁。

⑥《毛澤東選集》第2版，第1卷，北京：人民出版社1991年版，第278頁。

⑤《毛澤東選集》第2版，第1卷，北京：人民出版社1991年版，第294頁。

⑦《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社1983年版，第146頁。

⑧《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社1983年版，第176頁。