薛成有

(成都市行政學(xué)院，四川 成都 610110)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地是我國(guó)土地管理法規(guī)范的重點(diǎn)內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)之間始終處于此長(zhǎng)彼消的糾結(jié)之中。創(chuàng)新建設(shè)用地制度，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵。近幾年試點(diǎn)并在一定范圍推行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式，在一定程度上起到了這種作用，應(yīng)該在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，有必要進(jìn)一步完善。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度現(xiàn)狀

我國(guó)土地管理制度的基本法律是《中華人民共和國(guó)土地管理法》。這部法律規(guī)定了嚴(yán)格的土地用途管制制度。國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。在城市建設(shè)用地制度方面，要求用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模。要根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實(shí)際狀況編制土地利用年度計(jì)劃。國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占補(bǔ)平衡”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，專款用于開墾新的耕地。正是基于《土地管理法》的嚴(yán)格規(guī)定，政府在既要考慮遵守法律底線，也要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重目標(biāo)壓力下，不斷創(chuàng)新城市建設(shè)用地拓展模式。所謂城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度應(yīng)運(yùn)而生。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。2008年國(guó)土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》在一些地方通過試點(diǎn)方式搞城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。根據(jù)試點(diǎn)成果和存在的問題，2010年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》，認(rèn)為在試點(diǎn)過程中一些地方出現(xiàn)了少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、擅自開展增減掛鉤試點(diǎn)和擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、突破周轉(zhuǎn)指標(biāo)、違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建等一些亟需規(guī)范的問題，侵害了農(nóng)民權(quán)益，影響了土地管理秩序，必須采取有力措施，堅(jiān)決予以糾正。為此，2011年國(guó)土資源部下發(fā)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治有關(guān)問題的處理意見》，對(duì)增減掛鉤試點(diǎn)中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了規(guī)范。要求對(duì)地方黨委政府及有關(guān)部門下發(fā)的與增減掛鉤，建設(shè)用地置換和土地整治等有關(guān)的政策文件和地方性法規(guī)，進(jìn)行全面清理和核實(shí)。凡不符合國(guó)務(wù)院《通知》精神的政策文件一律停止執(zhí)行，地方性規(guī)章依法按程序廢止;凡部分條款規(guī)定不符合要求的，需按有關(guān)政策修改完善。至此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度處于整頓階段。

二、政策調(diào)整的緊迫性

我國(guó)經(jīng)濟(jì)已發(fā)展到關(guān)鍵時(shí)期，當(dāng)下也成為改革進(jìn)一步推動(dòng)的節(jié)點(diǎn)。城鎮(zhèn)建設(shè)以快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)在規(guī)?；恋丶涌鞆霓r(nóng)業(yè)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)變。1998至2010年，全國(guó)耕地面積從19.45億畝減少到18.26億畝，其中三分之一約3億畝耕地遭重金屬污染。耕地質(zhì)量較差，中低產(chǎn)田比重超過2/3，水資源短缺，水利設(shè)施薄弱。將近兩年時(shí)間過去了，雖難以查詢到確切數(shù)字，但減少是必然趨勢(shì)。

18億畝耕地紅線眼看就要觸底。2011年國(guó)土資源部下達(dá)全國(guó)城市新增建設(shè)用地指標(biāo)只有600萬畝，各地上報(bào)國(guó)務(wù)院的計(jì)劃高達(dá)1500萬畝，建設(shè)用地規(guī)劃不斷刷新紀(jì)錄。廣東、上海、浙江、北京等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)基本上超前使用。中西部地區(qū)為加快發(fā)展，也在不斷加速建設(shè)用地?cái)U(kuò)充，乃至一些地區(qū)為了保證國(guó)家下一步土地利用規(guī)劃中不減少本地指標(biāo)，即便土地利用效益不高也在擴(kuò)張建設(shè)用地使用。當(dāng)前的糾結(jié)是，經(jīng)濟(jì)要持續(xù)發(fā)展，建設(shè)用地要持續(xù)增加，而18億畝耕地保護(hù)紅線萬不可突破。

為什么長(zhǎng)期以來我國(guó)耕地保護(hù)工作難度大，土地違法案件高居不下?原因很簡(jiǎn)單，這就是“守紅線是國(guó)家的事，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方的事”。國(guó)家從戰(zhàn)略高度關(guān)注18億畝耕地紅線，保障我們這個(gè)人口特大國(guó)家的糧食安全問題。而從國(guó)內(nèi)講，糧食在全國(guó)范圍內(nèi)供求，各地?zé)o需考慮本地人的吃飯問題。地方政府考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都希望獲得更多建設(shè)用地指標(biāo)。有了指標(biāo)就可以增加地方財(cái)政收入，發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)。而建設(shè)用地中相當(dāng)一部分屬于基本農(nóng)田，所以耕地不斷減少也就在情理之中。

面對(duì)當(dāng)前困境，看看哪些因素可變，哪些因素不可變，最后再來尋求化解途徑。首先國(guó)土面積不可變，其中可利用土地基本上也不會(huì)有大變化。經(jīng)過這么多年建設(shè)用地占用耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施，能夠成為耕地的未利用地要么屬于沒有農(nóng)業(yè)利用價(jià)值的，要么屬于開發(fā)成本過高的，或者是屬于生態(tài)保護(hù)需要的?？傊?，當(dāng)前的真實(shí)情況下，未利用地中能作為補(bǔ)充耕地的資源差不多已經(jīng)開發(fā)完了。所以一些地方政府只好想歪點(diǎn)子應(yīng)付檢查，或者歷史欠賬越來越多。其次國(guó)民人口數(shù)量基本不變。經(jīng)濟(jì)是發(fā)展了，城鎮(zhèn)化率提高了，問題是人沒有大變化，但建設(shè)用地?cái)?shù)量卻大幅度提高。第三是城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量可以控制不變，唯一可以改變的就是城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例。在這種情況下，要保護(hù)18億畝耕地，現(xiàn)行建設(shè)用地指標(biāo)制度就面臨改革的問題。

三、政策調(diào)整導(dǎo)向設(shè)計(jì)

改革方向應(yīng)該是全國(guó)范圍內(nèi)不再減少耕地保有量，全國(guó)范圍內(nèi)建設(shè)用地總量(含城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地)也不應(yīng)再增加，城市建設(shè)用地占用的耕地補(bǔ)充應(yīng)從農(nóng)村建設(shè)用地集約獲得。各地建設(shè)用地指標(biāo)絕對(duì)不能突破，如需超標(biāo)使用建設(shè)用地，可在全國(guó)范圍內(nèi)通過交易獲取其他地區(qū)的指標(biāo)。

(一)城市建設(shè)用地增加指標(biāo)與農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)減少掛鉤。新增城市建設(shè)用地占用耕地指標(biāo)以農(nóng)村村莊整理節(jié)約出的耕地恢復(fù)保證“占補(bǔ)平衡”。多年耕地恢復(fù)已經(jīng)將適合做耕地的未利用地開發(fā)殆盡，因此與其花費(fèi)大量資源為完成補(bǔ)充耕地任務(wù)開墾不符合基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)的土地，倒不如撕開這層面紗，用農(nóng)村建設(shè)用地恢復(fù)耕地指標(biāo)完成補(bǔ)充任務(wù)。停止目前的耕地“再造”政策。這也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。農(nóng)村空心化直接導(dǎo)致農(nóng)村“三留”人員增多、主體老弱化和土地空棄化，破壞了鄉(xiāng)村人居環(huán)境，造成土地資源浪費(fèi)。目前我國(guó)村鎮(zhèn)建設(shè)用地總量是城市建設(shè)用地總量的4.6倍，且用地布局散亂、分散無序，粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重。宅地廢棄、空置與低效利用是空心村問題的核心。有學(xué)者綜合測(cè)算與評(píng)估表明，若按照分批推進(jìn)城鎮(zhèn)化情景，通過構(gòu)建完善的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移機(jī)制、宅基地退出與盤活機(jī)制，全國(guó)空心村綜合整治潛力可達(dá)1.14億畝。農(nóng)村建設(shè)用地存量大，條件好，適宜于做耕地。農(nóng)業(yè)人口逐步在減少，其建設(shè)用地面積也應(yīng)減少。大多數(shù)農(nóng)民住房條件差，農(nóng)村建筑質(zhì)量差，抗災(zāi)能力弱。所以才會(huì)在發(fā)生自然災(zāi)害如地震后造成人員死傷。因此城市建設(shè)用地需要補(bǔ)充的耕地指標(biāo)從農(nóng)村建設(shè)用地中置換出來，使農(nóng)民在國(guó)家規(guī)劃和監(jiān)管中通過指標(biāo)流通得到收益。一些地方建院并院、集中居住試點(diǎn)釋放出的農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)值看，這是一條可行的道路。

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)與落后地區(qū)指標(biāo)相掛鉤。這也符合區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展需要。第一是本地區(qū)內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)有償調(diào)劑，可根據(jù)實(shí)際，跨市、跨縣有償轉(zhuǎn)移建設(shè)用地指標(biāo)，保證總量不增加。第二是在全國(guó)范圍內(nèi)不同省區(qū)之間有償轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地指標(biāo)。各地方政府可通過市場(chǎng)機(jī)制以競(jìng)價(jià)、拍賣等方式交易建設(shè)用地指標(biāo)。建設(shè)用地指標(biāo)配置是中央政府對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展的主要宏觀調(diào)控政策。目前，東部發(fā)達(dá)地區(qū)后備土地資源匱乏，新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，而難以完成耕地補(bǔ)充任務(wù)，或核減基本農(nóng)田保護(hù)面積，從而最終將耕地保護(hù)的實(shí)際責(zé)任落實(shí)在中西部地區(qū)，對(duì)后發(fā)展地區(qū)是不公平的。發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)快速發(fā)展了三十年，占用大量耕地資源是其得以發(fā)展的基礎(chǔ)。當(dāng)前隨著西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起等戰(zhàn)略的實(shí)施，中西部地區(qū)對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的需要也在日益增加。為了區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展需要，國(guó)家通過用地指標(biāo)來調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)布局，促使資本、技術(shù)等要素向中西部流動(dòng)。但同時(shí)也會(huì)出現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)房?jī)r(jià)上漲加劇、土地違法案件上升、錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇等現(xiàn)象。如果城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)只能在農(nóng)村建設(shè)用地范圍內(nèi)調(diào)劑，而這種指標(biāo)又可跨地區(qū)、跨省流動(dòng)，則可以做到土地資源最大的集約化。發(fā)達(dá)地區(qū)能夠有償獲得建設(shè)用地指標(biāo)，落后地區(qū)可通過指標(biāo)轉(zhuǎn)讓獲得發(fā)展所需資金，促進(jìn)資源通過市場(chǎng)機(jī)制流動(dòng)。

(三)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)跨省區(qū)耕地占補(bǔ)平衡。有些地方為了完成建設(shè)用地占用耕地“占補(bǔ)平衡”任務(wù)，不惜將補(bǔ)充的耕地“上山入溝”，但實(shí)際上這種掩耳盜鈴的做法也只能糊弄一陣子，不僅難以達(dá)到耕地補(bǔ)充的目的，反而會(huì)造成資源浪費(fèi)和生態(tài)破壞。有些地方歷史欠賬很多，已經(jīng)不可能完成耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)，最后耕地補(bǔ)充必然成為泡影。而這些地方往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海。因此，用經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)村莊整理后結(jié)余的耕地恢復(fù)面積來實(shí)現(xiàn)跨省區(qū)耕地占補(bǔ)平衡，既可以讓難以完成耕地補(bǔ)充任務(wù)的地方完成指標(biāo)，從而使土地管理法律真正成為硬約束，也有利于中西部經(jīng)濟(jì)后發(fā)展地區(qū)通過耕地補(bǔ)充來分享改革開放成果，實(shí)現(xiàn)“先富帶后富”的目標(biāo)。土地級(jí)差地租功能得以充分發(fā)揮。通過建設(shè)用地指標(biāo)和耕地補(bǔ)充交易彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付功能不足。如成都市通過農(nóng)村建設(shè)用地整治恢復(fù)耕地每畝約為20萬元，這些投資直接用于農(nóng)村拆院、并院，農(nóng)民居住條件有了很大改善，城市建設(shè)用地有了用地指標(biāo)。

四、需要注意的幾個(gè)問題

(一)前期工作是對(duì)農(nóng)村土地“還權(quán)賦能”，做好確權(quán)、辦證工作。在土地整治過程中，要特別重視權(quán)屬管理。在實(shí)施土地整治項(xiàng)目前就要做好土地權(quán)屬調(diào)查和登記工作;在整治過程中，不能強(qiáng)制進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整，要通過協(xié)商，公平合理制定權(quán)屬調(diào)整方案;整治后，要求及時(shí)核實(shí)土地的利用、權(quán)屬狀況，依法確定土地權(quán)利，及時(shí)辦理變更登記，建立和更新地籍檔案，確保地籍信息系統(tǒng)的完整性，維護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益。

(二)中央政府要做好指標(biāo)分配的規(guī)劃、監(jiān)管和評(píng)估。首先，指標(biāo)分配直接涉及不同地方的經(jīng)濟(jì)利益和發(fā)展機(jī)遇，因此，中央政府必須從全局高度對(duì)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展通過用地指標(biāo)予以調(diào)控，做好分配規(guī)劃;其次，建設(shè)用地指標(biāo)及耕地補(bǔ)充指標(biāo)的流通與交易，涉及到全國(guó)國(guó)土資源部門的嚴(yán)密監(jiān)管，為了保障國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，認(rèn)真做好評(píng)估工作。

(三)建立全國(guó)政府間建設(shè)用地指標(biāo)和耕地補(bǔ)充指標(biāo)交易市場(chǎng)。在國(guó)土管理部門設(shè)立兩個(gè)層次的交易市場(chǎng)，一是本省區(qū)內(nèi)的交易市場(chǎng)，二是全國(guó)交易市場(chǎng)。交易的主體只能是地方政府，交易應(yīng)當(dāng)通過國(guó)土部門的評(píng)估和認(rèn)可后方能生效。

(四)不同區(qū)域土地的產(chǎn)出率系數(shù)比。在耕地補(bǔ)充指標(biāo)交易中，設(shè)置相應(yīng)的折合系數(shù)，以保障跨區(qū)域耕地補(bǔ)充的產(chǎn)出效益。

(五)土地收益的分配。建設(shè)用地指標(biāo)和耕地補(bǔ)充指標(biāo)交易時(shí)，均涉及到土地收益的重新分配，指標(biāo)使用地除土地征用成本外，還需要耕地補(bǔ)充地農(nóng)村建設(shè)用地村莊整理成本，以及土地所在地政府應(yīng)得收益，為此應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌做好指標(biāo)交易獲得的利益分配。