盧金慧

（中南財經(jīng)政法大學，湖北 武漢 430073）

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展， 城市化進程的推進也如火如荼地進行著， 實現(xiàn)新生代農(nóng)民工市民化已成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、 加快我國現(xiàn)代化發(fā)展迫切需要解決的問題， 也是滿足廣大農(nóng)民不斷提高的物質(zhì)文化生活水平的需要。但是由于城鄉(xiāng)文化差異、二元結(jié)構問題及政府責任缺失等現(xiàn)狀的存在， 新生代農(nóng)民工在進入城市、 融入城市的過程中出現(xiàn)了一系列的問題。如何履行好自己的責任，為新生代農(nóng)民工市民化進程創(chuàng)造良好的制度條件， 已成為各級各地區(qū)政府的一項重要工作。

一、新生代農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵及意義

國務院在2010 年中央一號文件中首次使用了“新生代農(nóng)民工（又叫民二代）”的提法，并對各地區(qū)政府提出了采取措施解決新生代農(nóng)民工問題， 促進新生代農(nóng)民工市民化的要求。 新生代農(nóng)民工和上一輩農(nóng)民工不同，但與城市居民又有著很大的差別。就其內(nèi)涵而言，新生代農(nóng)民工指的是擁有農(nóng)業(yè)戶口、進入城市受人雇用從事非農(nóng)工作的80 后、90 后，相對于上一代農(nóng)民工來說， 他們擁有著較高的文化水平和精神需求，內(nèi)心非常渴望融入城市。新生代農(nóng)民工市民化就是使這一代農(nóng)民工在身份、 職業(yè)、 思想意識、 社會權利以及生產(chǎn)生活方式等方面全面向城市市民轉(zhuǎn)型，從而使他們逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，以實現(xiàn)農(nóng)民工與城市文明的融合的過程。

目前，新生代農(nóng)民工作為農(nóng)民工的主體和代表，他們的訴求也成為這一群體的主要訴求。因此，解決好他們的問題即解決了農(nóng)民工問題的癥結(jié)所在。 解決好新生代農(nóng)民工市民化的問題是一個關系到促進城鄉(xiāng)二元體制改革的重大問題，也是縮小城鄉(xiāng)差距、促進社會穩(wěn)定和諧的關鍵性問題， 具有十分重要的現(xiàn)實意義。首先，新生代農(nóng)民工市民化是解決“三農(nóng)”問題的重要突破口。 實現(xiàn)新生代農(nóng)民工市民化可以減少農(nóng)民數(shù)量，緩解人多地少的矛盾；以城市化帶動農(nóng)民工市民化，可以改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)整體效益，進而繁榮農(nóng)村。 其次，新生代農(nóng)民工市民化是加速我國城市化進程的重要內(nèi)容。 實現(xiàn)新生代農(nóng)民市民化可以縮小城鄉(xiāng)差距，在城市化過程中實現(xiàn)“以工補農(nóng)，以城促鄉(xiāng)”[1]；能夠降低農(nóng)民工的流動性，使他們不被土地所禁錮，進而從土地中解脫出來，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設，加速城市化進程。 最后，新生代農(nóng)民工市民化是構建和諧社會的客觀需要。 實現(xiàn)新生代農(nóng)民工市民化有助于打破城鄉(xiāng)二元體制，實現(xiàn)農(nóng)民工身份上的根本轉(zhuǎn)變， 有利于改變城鄉(xiāng)分治觀念，縮小文化差異，最終消除城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)社會和諧發(fā)展。

二、新生代農(nóng)民工市民化進程中政府責任缺失及原因分析

隨著城市化的推進， 作為城市建設者的農(nóng)民工群體也得到越來越多的關注，科學發(fā)展觀和“三農(nóng)”問題從政策層面引領了新生代農(nóng)民工市民化的發(fā)展方向，將這一進程推上了一個新的臺階，并取得了一定的成效。 然而，農(nóng)民工在權益保護、享受城市公共服務、子女受教育等諸多方面仍存在著一些問題，政府作為主導者和動力源， 對新生代農(nóng)民工的管理和服務上還存在著不正確、不適應、不到位的情況。

（一）政府責任缺失的表現(xiàn)

新生代農(nóng)民工市民化進程要順利推進， 需要各界的共同努力， 農(nóng)民工合法權益的享有更需要政府的保護和保障。從現(xiàn)實情況看，新生代農(nóng)民工市民化所面臨的許多“棘手”問題，都與政府沒有完全履行其應有的職責有關。 主要體現(xiàn)在以下方面：

1.制度和政策供給的缺失。 政府政策缺失與制度瓶頸是新生代農(nóng)民工市民化產(chǎn)生問題的根本原因，導致政府各部門在執(zhí)法過程中過于隨意，出現(xiàn)了一系列不平等現(xiàn)象。 其中最大的制度障礙就是以戶籍制度為標志的城鄉(xiāng)分割制度。 戶籍制度的實施導致了城鄉(xiāng)居民身份的巨大落差， 使得新生代農(nóng)民工被排斥在城市管理體制之外， 與城市居民在社會地位以及享受社會公共服務方面都有著極大的差異，從而難以得到所生活城市的接納和認同。 盡管目前新生代農(nóng)民工能夠在城市之間自由流動， 但是農(nóng)村戶口與城市戶口之間存在著難以逾越的鴻溝， 戶籍政策的存在使得新生代農(nóng)民工不能像城市居民一樣擁有同等的發(fā)展機會， 這在相當程度上挫傷了他們投身城市建設的積極性， 進而嚴重阻礙了城市經(jīng)濟發(fā)展的步伐。 與此同時，更值得我們重視的是，城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度并不是單獨存在的， 依附于其衍生出來一系列制度，如就業(yè)制度、福利制度、教育制度、社會保障制度以及醫(yī)療衛(wèi)生制度等，目前這些制度的供給都存在著相當程度的缺失， 進而形成了新生代農(nóng)民工融入城市的制度性障礙。 這些制度性障礙不僅導致城鄉(xiāng)之間發(fā)展的差異， 更是新生代農(nóng)民工市民化進程的“絆腳石”[2]，使許多新生代農(nóng)民工徘徊于城市與農(nóng)村之間，成為城市的邊緣群體。

2.政府職能的錯位。 政府職能的錯位在新生代農(nóng)民工市民化進程中主要表現(xiàn)為地方的保護主義和政府的不作為， 嚴重阻礙了新生代農(nóng)民工市民化進程。[3]由于我國城市資源的配置是按城市戶籍人口進行的， 在目前政府為本地區(qū)市民提供的公共服務尚且不能得到滿足的情況下， 要想平等對待流入的新生代農(nóng)民工更是難上加難。所以，各城市政府對于本地區(qū)的地方保護主義是十分常見的， 他們擔心新生代農(nóng)民工的流入會對市民生活和城市管理造成沖擊， 對于新生代農(nóng)民工的合法權利沒有給予應有的保護。同時，由于新生代農(nóng)民工具有流動性和不穩(wěn)定性的特點， 部分城市政府認為他們只是短時間的居住，是不安定分子產(chǎn)生的源頭，從而用管制防范的方式來對待他們， 造成了大部分城市政府對新生代農(nóng)民工存在著“經(jīng)濟上接納其貢獻， 社會上排斥其融入”的價值取向。 除此之外，有些城市政府為了應對中央提出的促進新生代農(nóng)民工市民化的要求， 只注重城市戶籍人口數(shù)量的增加，而忽略了“市民化”之后的心理引導， 使新生代農(nóng)民工在心理上無法真正融入城市，造成了市民化假象。新生代農(nóng)民工流出地政府與流入地政府之間也沒有通過充分協(xié)調(diào)來保障農(nóng)民工在外地的權益， 只是消極等待城市政府推動市民化， 造成了城市政府在市民化過程中成本的增加。

3.政府管理的缺責。 政府管理在新生代農(nóng)民工市民化進程中表現(xiàn)出明顯的缺責現(xiàn)象， 甚至忽視其社會管理職能。 政府作為制定公共政策和行使公共權力的主體， 在新生代農(nóng)民工市民化過程中難免會受到各種經(jīng)濟利益的誘惑， 容易產(chǎn)生政策傾向和尋租。然而一旦其利益指向發(fā)生偏離，就會在政策偏向上有失公正合理，尤其是在利益集團的影響下，政府會給予企業(yè)一些優(yōu)惠政策， 從而忽略了農(nóng)民工的需求和利益。同時，政府在履行社會服務職能方面缺乏經(jīng)驗，只將其管理重點放在維護社會的治安和穩(wěn)定，缺乏對于新生代農(nóng)民工在城市基礎設施、勞動就業(yè)、住宅建設等方面需求的考慮，而“強政府弱社會”的局面又導致了非政府組織和公民社會參與度不高，這也在很大程度上影響著新生代農(nóng)民工市民化進程。

（二）政府責任缺失的原因分析

政府在新生代農(nóng)民工市民化進程中出現(xiàn)責任缺失。 一方面，可以歸咎于政府價值觀出現(xiàn)的偏差；另一方面， 是政府在這一過程中表現(xiàn)出的治理能力有限，不能夠妥善處理市民化過程中遇到的問題。

1.政府價值觀的偏差。 政府價值觀出現(xiàn)的偏差主要體現(xiàn)在三個方面： 首先是政府對新生代農(nóng)民工市民化的認識不準確。 很多城市政府能夠承認新生代農(nóng)民工為城市建設做出的重大貢獻， 但是認為他們也給城市的交通、治安、住房等方面造成了一定的壓力，帶來了一系列問題，因而他們只是城市的建設者，而不是城市的成員，為此對于新生代農(nóng)民工設置了很多“門檻”，制定了一系列帶有歧視性質(zhì)的規(guī)定，從而將他們排除在享受城市公共服務的名單之外。其次是政府的角色定位有偏差。 部分城市政府認為新生代農(nóng)民工市民化應該遵循市場經(jīng)濟的優(yōu)勝劣汰， 有能力的新生代農(nóng)民工可以在競爭中留下來成為城市居民，能力不足的應該回到農(nóng)村，政府不應該過多干預，導致了新生代農(nóng)民工面臨進不去城、也退不回農(nóng)村的尷尬。 最后是政府對于公平正義信念有缺失。政府是公共事務的管理者，有義務按照公平正義的原則去分配社會資源和制定公共決策， 然而在行使公共權力的時候，政府雖然追求公共利益，但是“經(jīng)濟人”的自利思想不會消除，在謀取地方利益最大化的時候， 很容易過度追求個人利益和仕途的發(fā)展而喪失維護公平正義的信念， 使得作為弱勢群體的新生代農(nóng)民工不能夠平等享受到社會資源分配中所應得的福利。

2.政府的治理能力有限。 在多元化的城市治理主體中，政府占據(jù)著主導地位，其“缺責”行為很大程度上取決于其有限的社會治理能力： 首先是政府的財政能力不足。相關資料表明，幫助一個農(nóng)民工成為城市市民政府要增加支出8 萬元， 新生代農(nóng)民工大約有1 億人， 也就是說所有新生代農(nóng)民工成為市民政府需要增加支出80000 億，以2012 年財政部數(shù)據(jù)為例，收入117210 億元，支出125712 億元，其中用于三農(nóng)12286 億元，比2011 年增長17.9%，[4]因此，可以清晰地看到與實際需要資金還相差甚遠， 財政能力的不足使得政府在很多行為上都出現(xiàn) “心有余而力不足”的尷尬。其次是政府部門人員的素質(zhì)有待提高。雖然地方公務員是按照嚴格的標準擇優(yōu)錄取，但對于一些專業(yè)性較強的崗位缺乏有針對性的分類管理，人崗匹配度比較低。如一些基層公務員認為把農(nóng)村建成城市，“鋪馬路，亮路燈，收垃圾，建高樓”就實現(xiàn)了城市化，卻不深入調(diào)研，因地制宜，從而浪費了很多資源。最后是城市政府的接納能力不足。近年來，城市政府接納了不少新生代農(nóng)民工，但其自身也存在一些問題，比如城市工人就業(yè)不足，公共基礎設施的缺乏等，導致一些城市不同程度地出現(xiàn)失業(yè)、污染、犯罪、交通堵塞等“城市病”。 為了避免我國經(jīng)濟陷入“拉美陷阱”，政府應該在其可接納范圍內(nèi)實現(xiàn)新生代農(nóng)民工市民化， 即政府要進一步加強城市建設的力度，為接納更多新生代農(nóng)民工創(chuàng)造條件。

三、政府在新生代農(nóng)民工市民化進程中盡責的途徑

新生代農(nóng)民工市民化是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，是全面建成小康社會的必然要求，作為這一進程主導者的政府，肩負著最重要的、義不容辭的責任。 政府只有明確自身責任，切實履行職責，才能解決好新生代農(nóng)民工市民化問題，推動城市正常運轉(zhuǎn)，進而體現(xiàn)社會公正，維護社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。[5]

（一）政府要進行制度改革，為新生代農(nóng)民工市民化提供制度保障

為了使新生代農(nóng)民工群體更好地融入城市，政府需要大膽的進行制度創(chuàng)新， 為新生代農(nóng)民工市民化增加有效的制度供給， 進而為其提供有力的制度保障和良好的制度環(huán)境。

1.深化城鄉(xiāng)分離的二元戶籍制度改革。 戶籍制度原本是按戶口進行人口登記的人口管理制度，在我國卻被附上了各種特權。因此，政府進行戶籍制度改革，不單純指取消戶籍登記管理制度，而是要有步驟取消和戶籍綁定的不合理的福利待遇， 以此來表明戶口只是居住地不同的標志， 而不是區(qū)分農(nóng)村和城市戶口不同待遇的標準。政府要采取措施，進一步打破城市和農(nóng)村之間的隔閡， 對于有穩(wěn)定收入和固定住所的新生代農(nóng)民工， 有步驟的讓他們向城市居民轉(zhuǎn)變；政府還要公平合理的對待新生代農(nóng)民工，使他們能夠與當?shù)厥忻駬碛衅降鹊臋嗬土x務。同時，城市政府還要打破地方保護主義的束縛， 盡可能為進城的新生代農(nóng)民工提供與城市居民均等的基本公共服務，建立起完善的社會保障體系。

2.實現(xiàn)住房、教育、醫(yī)療保障制度上的公共服務均等化。 雖然新生代農(nóng)民工在城市的收入有了大幅度的增長，但是由于戶籍制度的限制，他們不能夠和城市居民一樣享受到住房補貼， 不能夠享受到教育醫(yī)療方面的一些優(yōu)惠政策， 這些都不利于新生代農(nóng)民工工作生活質(zhì)量的提高， 從而使他們在城市缺乏歸屬感、幸福感和對城市的認同感。 因此，政府要采取措施使他們擺脫這種“游離”狀態(tài)。在住房方面，政府要開放新生代農(nóng)民工也可以在城市購買經(jīng)濟適用房的政策，同時為他們提供廉租房或者修建宿舍；在其子女的教育方面， 政府應該賦予新生代農(nóng)民工子女平等的受教育權， 讓他們和城市小孩可以在一樣條件的學校上學，而不只是被禁錮于打工子弟學校；在醫(yī)療保險等社會保障方面， 城市政府要不斷擴大社會保險參保率，實現(xiàn)統(tǒng)一的醫(yī)療保險制度，解決新生代農(nóng)民工的后顧之憂， 使他們能夠更好地融入于其所在城市。

3.完善保障新生代農(nóng)民工合法權益的法律和規(guī)章制度。不少新生代農(nóng)民工法律意識淡薄，很多時候并不懂得通過法律途徑來解決， 在合法權益受到侵害時，而產(chǎn)生一系列不理性行為，更有甚者在遇到問題時習慣拉幫結(jié)派通過暴力來解決。 因此政府應當逐步的建立并完善農(nóng)民工的法律援助和司法救濟制度， 切實做到有力地維護和保障新生代農(nóng)民工的合法權益。此外，城市政府需要制定一系列能夠保護新生代農(nóng)民工合法權益的政策法規(guī)， 為其提供法律保障和政策支持， 使新生代農(nóng)民工擁有和城市居民同等的政治、經(jīng)濟、社會權利，以此增加他們對于城市的歸屬感。 比如通過對《勞動法》《勞動合同法》等法律的完善，加強對新生代農(nóng)民工就業(yè)權、社會保障權的維護。

（二）政府要改變被動管理模式，主動為新生代農(nóng)民工市民化提供公共服務

政府作為新生代農(nóng)民工市民化過程中的 “掌舵者”，要改變以往被動的姿態(tài)，積極主動地為新生代農(nóng)民工提供公共物品和服務，調(diào)動社會各種力量，給予他們生活上的關懷和情感上的支持。

1.以人為本，加強對新生代農(nóng)民工的關愛。 政府要樹立以人為本的理念， 從人的全面發(fā)展的角度出發(fā)，注重對城市新生代農(nóng)民工的尊重和愛護，將他們納入政府提供公共產(chǎn)品和服務的范圍之內(nèi)。 在給予他們情感支持的同時引導他們改變傳統(tǒng)鄉(xiāng)土的觀念，不斷提高他們的精神境界，通過加強教育和人文關懷， 讓他們逐步適應城市社會新的人生觀和價值觀，從而使他們盡快適應城市競爭激烈的環(huán)境，融入城市的工作和生活。

2.加強社區(qū)建設，促進各群體之間的交流和溝通。由于制度和政策上的缺陷，新生代農(nóng)民工往往存在于政府管理的“真空”地帶，使他們經(jīng)常處于一種“無政府”的生活狀態(tài)中。他們在行為處事中，并沒有把政府看作是為他們提供公共服務的主體， 遇到問題更愿意向親友組織、同鄉(xiāng)組織等尋求幫助。 因此，城市社區(qū)的建設對于新生代農(nóng)民工融入城市有著舉足輕重的作用。通過在社區(qū)內(nèi)不定期組織一些活動，使城市居民和新生代農(nóng)民工有機會進行聯(lián)系和互動，不斷縮短他們之間的心理距離，兩者之間建立起融洽的氣氛，達到一種誠信友愛、充滿活力的和諧狀態(tài)。

3.動員全社會力量，提高新生代農(nóng)民工的文化素質(zhì)和職業(yè)技能。 目前，由政府主管的一些勞動、教育等培訓機構主要是以城市中下崗職工為服務對象的， 進城務工的新生代農(nóng)民工卻不能和城市居民一樣平等的享受培訓。 因此， 政府應該改變這樣的狀況， 針對新生代農(nóng)民工制定一些有效可行的培訓政策和手段， 以提高他們的文化素養(yǎng)和職業(yè)技能。 同時， 政府要動員農(nóng)民所在企業(yè)積極為農(nóng)民工提供培訓機會，分內(nèi)容、分層次、分形式的給新生代農(nóng)民工提供多種不同的選擇。此外，政府還要加強對新生代農(nóng)民工子女的教育， 要保證和城市孩子同等的受教育機會和條件， 讓他們同樣能通過自己的努力完成社會地位的轉(zhuǎn)變和提升。

4.深化城市管理體制改革，為新生代農(nóng)民工市民化提供生存空間。 新生代農(nóng)民工有著不同于老一代農(nóng)民工的獨特一面， 這種差異必然迫使政府對城市管理方法和手段做出一定的調(diào)整， 從而為新生代農(nóng)民工更好地融入城市提供條件。 因而城市政府應該遵守中央政府提出的對于進城農(nóng)民工“公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務”[6]的政策規(guī)定，以感恩、 寬容的心態(tài)對待他們， 敞開自己的胸懷接納他們，讓他們共享城市的發(fā)展成果，順利融入到城市之中，參與城市的建設和管理，成為城市中的主人。 此外，中小城市更要改善管理體制，使其可容納大量的新生代農(nóng)民工，為中小城市帶來新的活力，促進其不斷發(fā)展壯大。

隨著我國現(xiàn)代化、工業(yè)化、城市化進程不斷地推進，新生代農(nóng)民工市民化是不可忽略的重要環(huán)節(jié)，也必然會得到社會各界更加廣泛的關注。 居于主導地位的政府需要嚴格規(guī)范自身行為， 避免在實踐中出現(xiàn)錯位、缺位、越位的現(xiàn)象，阻礙新生代農(nóng)民工市民化。 此外，政府還需要與企業(yè)、非政府組織和農(nóng)民工群體等多方合作，通過不同主體之間的聯(lián)動，在相互協(xié)調(diào)中更快、更好地推動新生代農(nóng)民工市民化進程，為構建和諧社會創(chuàng)造更多更好的條件。

[1] 唐踔.對我國新生代農(nóng)民工市民化問題的探析[J].前沿，2010，(11).

[2] 陳雪.我國新生代農(nóng)民工市民化中的政府行為研究[D].電子科技大學，2012.

[3] 葛金川.中國城市化進程中的農(nóng)民工問題[J].東岳論叢，2004，(25).

[4] 戴柏華.2012 年中央財政用于“三農(nóng)”支出12286.6 億元 增17.9%.http://www.gov.cn/2012lhft/2/content_2086635.htm，2012-03-08.

[5] 費杰.農(nóng)民工市民化進程中的政府責任探析[J].長白學刊，2011，(4).

[6] 宋文彬.城市新生代農(nóng)民工市民化及其對策研究[D].蘇州大學，2011.