高 瑜
(華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院,湖北 武漢 430079)
黨的十八大報告指出, 要在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)并從維護最廣大人民根本利益的高度,加快健全基本公共服務(wù)體系,加強和創(chuàng)新社會管理,推動社會主義和諧社會建設(shè)。 同時,還強調(diào)了要積極開展基層民主協(xié)商制度建設(shè)。 而城市基層社區(qū)作為國家與社會的交界處, 作為國家政權(quán)作用的末梢領(lǐng)域,直接面向廣大居民,在整個社會建設(shè)和社會管理體制創(chuàng)新以及整個國家治理體系中發(fā)揮著重要的作用。
回顧1949 年以后的歷史,城市基層社會管理體制發(fā)生了數(shù)次變遷。共產(chǎn)黨政權(quán)建立初期,為了應(yīng)對傳統(tǒng)秩序崩潰、 社會整合能力怠失的總體性危機而在城市基層建立了單位制;但隨著計劃經(jīng)濟的解體,全能型控制模式的消失, 國家權(quán)力和社會權(quán)力在城市基層的互動模式①發(fā)生了變化,國家為了將原子化的個體重新組織起來并將原由單位承擔(dān)的功能轉(zhuǎn)移到其他組織而建立了街居制。 但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、城市化的推進,城市社會問題的復(fù)雜程度超出了城市社區(qū)管理體制所能解決的限度, 因而需尋求新的城市基層治理體制。 基于此,學(xué)界進行了思考,從宏觀、中觀、微觀的角度提出了可供選擇的模式。
重塑城市社區(qū)管理體制是國家政權(quán)建設(shè)和滿足公民公共服務(wù)需求的一項改革策略, 其核心在于調(diào)整國家與社會的權(quán)利、利益格局。[1]目前政權(quán)現(xiàn)代化優(yōu)先的模式使公民社會的發(fā)展空間受到擠壓, 因此需采取政權(quán)擴張與基層民主改革同步進行的 “強國家—強社會”的建設(shè)模式,[2]并超越社區(qū)建設(shè)政治化的傾向,以滕尼斯“理想社區(qū)”模型為基礎(chǔ),結(jié)合現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)來重建社區(qū)理論。[3]這實際涉及國家與社會在城市基層的角色定位問題。
該視角主要討論在城市基層建立行政和自治良性互動機制的問題,主要有以下觀點:一是權(quán)力重構(gòu)論,通過優(yōu)化權(quán)力配置,完善權(quán)力運行機制,重建城市社區(qū)治理權(quán)力的秩序;[4]二是制度交替整合論,認為單位社區(qū)改制過程中,自發(fā)性制度、強制性制度和誘致性制度的整合功能交替作用而需建立有彈性的利益調(diào)處機制;[5]三是行政與自治的銜接,指出城市基層治理關(guān)鍵在于實現(xiàn)行政權(quán)與自治權(quán)的有效劃分和銜接;[6]四是開放式社區(qū)治理,認為社區(qū)治理應(yīng)超越邊界限制,謀求各治理主體間的合作互補、合作參與及合作治理。[7]
該視角主要探討社會力量對行政力量進行合作的問題,主要存在以下觀點:一是民主合作論,認為城市社區(qū)治理是行政管理、 居民自治和利益團體參與的雙重三層多向度的合作博弈關(guān)系;[8]二是協(xié)商民主論,即通過協(xié)商民主在管理中鼓勵公眾的參與、在利益協(xié)調(diào)中增進公共利益、 在基層治理中實現(xiàn)國家和社會的良性互動;[9]三是強勢民主論,社區(qū)治理核心內(nèi)容是公共審議和共同行動, 這使其成為實現(xiàn)強勢民主所需的共同體。[10]
社區(qū)居民的有效互動可以促進社區(qū)共同體觀念的形成。在微觀的社會網(wǎng)絡(luò)體系中建立合作、信任與互惠的交流范式,需要培育充實的社會資本。[11]在倫理本位和差序格局的中國傳統(tǒng)社會中, 鑲嵌著濃厚的情與義,造就了居民自主自愿、彼此配合的合作互益行動, 同時共同體的合作行動也不斷地創(chuàng)造和建構(gòu)著這種文化。[12]因此,重建社會資本是提高社區(qū)建設(shè)績效的關(guān)鍵性因素之一。
綜上所述, 學(xué)界對城市社區(qū)治理如何轉(zhuǎn)型問題的研究, 關(guān)注較多的是制度的形式構(gòu)建而忽視了制度通過何種實質(zhì)內(nèi)容來實現(xiàn)有效的運轉(zhuǎn)。 對于國家與社會的權(quán)力劃分具體體現(xiàn)在哪里? 社區(qū)居民民主治理方式關(guān)注何種問題? 用何種實質(zhì)內(nèi)容促進居民的社會資本運轉(zhuǎn)等問題研究不夠。 因此,本文認為,從制度主義的角度, 對未來城市社區(qū)治理體制的路徑選擇,應(yīng)當注重制度運行的實質(zhì)內(nèi)容,即國家通過公共服務(wù)這種制度運行的實質(zhì)內(nèi)容的供給, 通過積極開展基層民主協(xié)商,喚起公民的參與意識,強化公民合作愿望, 進而增強國家在城市基層的基礎(chǔ)性權(quán)力②,并最終獲取城市基層的合法性認同,使國家權(quán)力與社會權(quán)力在城市基層實現(xiàn)有效鏈接。
隨著社會政治經(jīng)濟形勢的變化, 現(xiàn)有的街居體制已經(jīng)難以適應(yīng)城市基層治理的新情況、新變化,因此需要轉(zhuǎn)變治理理念并尋求新的治理體制。 而國家通過公共服務(wù)這個權(quán)力作用載體下沉到城市基層,是制度變遷路徑依賴的必然結(jié)果, 是應(yīng)對城市社區(qū)公共性萎縮和強化國家基礎(chǔ)性權(quán)力的必然選擇,是應(yīng)對居民認同感衰落和重塑居民共同體的必然要求。
新中國成立后,為了解決傳統(tǒng)秩序的崩潰、社會整合能力的怠失這種“總體性危機” 而建立了單位制,使國家能夠進行有效的控制和動員。學(xué)界對單位制多持一種批評的態(tài)度, 認為這種體制在政治上是一種全能型的控制體制,嚴重壓制了個性的發(fā)展,形成了“制度鎖定的社會”、“喪失活力的社會”、“平均主義的社會”。 另一方面,又不得不承認,“在過去行政權(quán)力高度集中的計劃經(jīng)濟體制下, 城鎮(zhèn)社會支持網(wǎng)絡(luò)的功能,主要是由單位組織來完成的。 ”[13]也就是說,單位制實際上也在承擔(dān)著公共服務(wù)的職能。而中國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型, 單位制逐漸解體, 原來的政治控制職能和公共服務(wù)職能需要新的組織形式來承擔(dān), 這也使得帶有濃厚的國家建構(gòu)色彩的街居制應(yīng)運而生。 但是,街居制建立后,在國家政治戰(zhàn)略空間思維下,其行政色彩不斷加強、公共服務(wù)職能不斷缺失,導(dǎo)致其基本功能出現(xiàn)失衡,使其逐漸喪失了社會整合的地位。此外,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展, 一方面人們獲取資源方式的多樣化而降低了對街居制的依賴程度, 另一方面利益主體的多元化也使得國家全能型的控制模式無法再現(xiàn)。因此,無論是單位制還是街居制,公共服務(wù)都是其基本職能之一。而在這種路徑依賴的情形下, 城市社區(qū)治理組織定位為公共服務(wù)機構(gòu)成為必然。
公共性強調(diào)的是共同體內(nèi)部所有成員平等的享受利益并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)的機制。 單位制自成立之初,在承擔(dān)政治控制職能的同時,也承擔(dān)著將國家政策性的社會資源傳遞給每個單位人的職能, 即國家的公共性通過單位制這個中介得到實現(xiàn)。然而,隨著我國進入經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型期, 單位公共性職能逐漸向社區(qū)轉(zhuǎn)移,單位利益化傾向愈發(fā)明顯,使單位利益逐漸走向封閉化。 另一方面, 在社區(qū)內(nèi)生性資源短缺、國家外部資源供給不足的情況下,社區(qū)難以承擔(dān)起公共性職能, 因而,“在單位組織日益封閉化和社區(qū)成長緩慢的情況下, 社會公共性構(gòu)造發(fā)生了重大的變化。 ”[14]因此,在未來的城市基層社區(qū)治理體制中,應(yīng)當加大國家外生型的公共資源供給力度,通過“服務(wù)吸納行政”的方式,使社區(qū)中的正式組織和非正式組織圍繞社區(qū)公共服務(wù)的提供, 達成的伙伴關(guān)系,以實現(xiàn)在服務(wù)中實施行政、在行政中體現(xiàn)服務(wù)的治理目標,[15]并在此過程中,喚起城市居民的參與意識,強化城市居民的合作愿望,進而使國家的權(quán)力滲透城市市民社會當中, 即通過社會獲得合法性認同的方式,在構(gòu)建城市社區(qū)共同體意識的同時,強化國家在城市社區(qū)的基礎(chǔ)性權(quán)力, 提高城市基層治理的績效。
在計劃經(jīng)濟時代,單位內(nèi)部“通過單位文化和單位倫理對人與社會關(guān)系展開了全新的調(diào)控和塑造,形成了穩(wěn)定的單位共同體”,[16]這為中國社會基礎(chǔ)秩序的重建和凝聚力的提升發(fā)揮了重要的作用。然而,這種單位共同體的構(gòu)建是通過強制化和行政化的方式進行,公民雖對單位具有高度的依賴性,但“對于自己的居住地則始終無法生成社區(qū)歸屬感、 社區(qū)認同感和社區(qū)意識,當然也談不上居民意識。 ”[17]街居制延續(xù)了這種構(gòu)建模式, 城市社區(qū)則變成了行政體而非居民共同體。然而,滕尼斯意義上的社區(qū)是基于一定的地域邊界、責(zé)任邊界、具有共同的紐帶聯(lián)系和社會認同感、歸屬感而形成的社會共同體,人們在這個共同體里休戚與共、同甘共苦。[18]由此,社區(qū)共同體是基于共同的需求而自發(fā)形成的, 一個組織能否滿足成員的共同需求是其能否存在下去的關(guān)鍵。 在社會轉(zhuǎn)型期中, 一方面, 隨著單位人向社會人的轉(zhuǎn)變, 社會人的社會需求和社會問題就需要一種新的社會管理體制來進行管理;另一方面,市場經(jīng)濟下原子化的居民對社會支持網(wǎng)絡(luò)也產(chǎn)生了迫切的需求。這就使得居民共同需求的公共服務(wù)成為了居民與社區(qū)和國家聯(lián)系的紐帶, 也是居民對社區(qū)和國家認同的基礎(chǔ)。 因此,完善的公共服務(wù),不僅將居民與社區(qū)聯(lián)系起來,贏得居民對社區(qū)認同感和歸屬感,同時也增強居民對于國家和社會的認同感, 增強國家政權(quán)的基礎(chǔ)性權(quán)力。[19]
我國社區(qū)治理之所以產(chǎn)生公共性萎縮、 共同體觀念缺失以及個人原子化等問題, 在很大程度上是由于國家權(quán)力的介入使社區(qū)理念出現(xiàn)嬗變而造成的。 中國的城市社區(qū)發(fā)展自始就帶有 “行政社區(qū)建設(shè)”的濃厚色彩。 1987 年,民政部倡導(dǎo)在社區(qū)開展社區(qū)服務(wù)活動, 使城市社區(qū)建設(shè)成為行政管理的一個環(huán)節(jié)。經(jīng)過十多年的摸索,盡管中國城市社區(qū)的發(fā)展進入整體推進、全面拓展的新階段,但仍然停留在維護基層穩(wěn)定、鞏固基層政權(quán)的層面。 這就導(dǎo)致了“行政吸納自治”,社區(qū)居民、市場力量、民間組織都成為了國家權(quán)力的附屬角色,同時,城市社會問題的復(fù)雜化遠遠超過了城市社區(qū)管理體制的權(quán)限、 資源所能解決的限度,使得上述問題的產(chǎn)生成為必然。另一方面, 國家社會宏觀管理觀念由整合控制向協(xié)同參與轉(zhuǎn)變,必然會導(dǎo)致微觀的社區(qū)治理理念的變化。2011年2 月19 日胡錦濤在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上提出:“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。 由此,我們可以看出,國家社區(qū)的發(fā)展理念已經(jīng)實現(xiàn)由行政主導(dǎo)下的社區(qū)建設(shè)到注重管理體制的社區(qū)自治再到多中心的社區(qū)治理的轉(zhuǎn)變。 這種轉(zhuǎn)變意味著國家權(quán)力不可能直接強制作用于城市基層, 應(yīng)當尋求一種新的權(quán)力作用載體, 實現(xiàn)國家權(quán)力和社會權(quán)力在城市基層的有效鏈接。而“服務(wù)型公共管理以倡導(dǎo)開誠布公和平等參與為主旨,鼓勵政府、社會和公眾間的溝通與協(xié)商, 通過動態(tài)的交流實現(xiàn)積極而穩(wěn)定的公共管理進程。 ”[20]
由上所述, 公共服務(wù)是未來城市基層社會管理體制創(chuàng)新的載體。 而國家權(quán)力通過公共服務(wù)這個權(quán)力載體下沉到城市基層則需要對現(xiàn)有的城市基層治理體制進行必要的完善, 以實現(xiàn)國家權(quán)力與社會權(quán)力在城市基層有效互動,增強國家的基礎(chǔ)性權(quán)力,提高城市基層治理的績效。
計劃經(jīng)濟時代, 全能型的控制模式具有很強的機械性,國家與社會互動機制難以形成,導(dǎo)致了一種“縱向網(wǎng)絡(luò)強化、 行政主導(dǎo)明顯以及橫向網(wǎng)絡(luò)虛弱、社會自我組織能力和自我管理能力低下”[21]的格局。而街居制的建構(gòu)貌似是一種網(wǎng)絡(luò)治理的結(jié)構(gòu)框架,但實為國家權(quán)力控制基層的變通模型, 仍然是一種行政主導(dǎo)的控制模式, 這就嚴重擠壓了城市基層社會力量的發(fā)展。然而,隨著各種經(jīng)濟、政治、社會問題日趨復(fù)雜化,以及城市民間力量的興起,資源不再由國家獨占,而是彌散在居民、市場組織以及非營利性組織手中,因此,城市基層治理的權(quán)力格局必然由單一走向多元, 政府的管制思維必然會隨之走向協(xié)同和服務(wù)。
在此意義上, 國家應(yīng)當重新審視城市社區(qū)行政化的建設(shè)邏輯,改變傳統(tǒng)的管制思維,讓城市社區(qū)真正回歸居民自治。在未來城市基層治理中,國家應(yīng)當樹立起一種綜合治理的理念,注重與城市居民、市場組織、民間組織結(jié)成伙伴關(guān)系,形成“國家—市場—社會”的治理權(quán)力格局。 在此過程中,國家提供的公共服務(wù)包括基本的制度規(guī)則以及提供市場不能解決的資源供給,促進社會各個“劃槳者”能力的增長,以利于充分發(fā)揮社區(qū)的福利傳送功能并使國家更好地發(fā)揮“掌舵者”的優(yōu)勢和作用。
在宏觀層面上對國家、市場、社會等治理主體的角色進行定位后, 在微觀層面還需要對國家力量和社會力量在城市基層如何實現(xiàn)有效的鏈接進行探討,即是國家的權(quán)力如何嵌入城市基層,國家權(quán)力通過公共服務(wù)這個權(quán)力載體如何才能過渡到社區(qū)自治權(quán)力,以達到增強國家基礎(chǔ)性權(quán)力的問題。
要建立一種新的權(quán)力銜接體系就應(yīng)將現(xiàn)有的行政權(quán)力消解自治權(quán)力的體制轉(zhuǎn)變?yōu)閮烧呦嗷ゴ龠M的權(quán)力體系, 即國家權(quán)力在通過培育自治力量成長的方式強化其在城市基層的存在。具體而言,地方政府要轉(zhuǎn)變政府職能, 合理定位行政事務(wù)與自治事務(wù)的界限,“切實減輕社區(qū)組織的行政事務(wù)壓力, 使其回歸到基層群眾自治組織的本原上來”,[22]使社區(qū)組織真正成為公共服務(wù)組織。同時,還需完善城市社區(qū)居民利益表達途徑,強化居民自主參與意識,提升社區(qū)治理的民主水平, 進而增強城市社區(qū)居民對行政權(quán)力的制衡能力,使社區(qū)組織成為居民利益代言人。最后, 要完善利益相關(guān)者參與下的制度創(chuàng)新,“構(gòu)建社區(qū)參與者與其角色相對應(yīng)的社區(qū)決策權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu), 憑借合作網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)各個主體間的協(xié)調(diào)和溝通, 實現(xiàn)治理機制與治理理念的轉(zhuǎn)變。 ”[23]總之,城市基層權(quán)力銜接體系涉及政府權(quán)力和社會權(quán)力如何實現(xiàn)有效制衡和互動, 形成權(quán)力均衡的治理結(jié)構(gòu),促進城市基層治理的發(fā)展。
未來城市基層社會管理體制創(chuàng)新除了改革國家與社會關(guān)系這種縱向的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)外, 還應(yīng)當改革橫向?qū)用嫔细魃鐓^(qū)之間的合作機制, 注重各治理主體在橫向?qū)用嫔系挠行Щ印?這是解決現(xiàn)有社區(qū)管理體制僵化與社會流動性加速這對張力所產(chǎn)生的矛盾的必然要求。 目前社區(qū)的邊界往往與行政區(qū)劃的邊界相重合,社區(qū)成員的界定則是以戶籍為原則,然而,隨著城市化的推進,鄉(xiāng)村人口的涌入以及城市人口流動速度的加快, 使得社區(qū)的封閉性被逐漸打破,這就需要社區(qū)由封閉向開放轉(zhuǎn)變;另一方面,隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展, 城市社會問題的復(fù)雜程度以及社區(qū)居民對于公共服務(wù)的需求已經(jīng)遠遠超出了城市社區(qū)管理體制現(xiàn)有的權(quán)限、資源所能解決的限度,因而, 需要尋求社區(qū)外部資源的支持,“社區(qū)發(fā)展和治理水平的提高,必須有賴于外界提供資源、信息和合法性認同”;[24]最后,就公共服務(wù)而言,其本質(zhì)在于公共性, 政府提供公共服務(wù)考慮的不僅僅是某一社區(qū)的居民, 而是考慮一個更大地域范圍內(nèi)的居民,因此,社區(qū)傳統(tǒng)邊界的由封閉走向開放,有利于提高國家對城市社區(qū)公共服務(wù)的供給效率, 提高國家基礎(chǔ)性權(quán)力在城市基層社區(qū)的有效度, 并通過這種資源動員,使“社區(qū)自治主體之間的認同感不斷增強,相互關(guān)懷意識不斷提升,共識不斷推進與鞏固,形成強大的社會凝聚力。 ”[25]
社會資本的分析視角則主要從微觀層面來論述作為制度主體的社區(qū)居民如何實現(xiàn)有效互動, 進而形成社區(qū)共同體觀念, 并最終共同作用推動制度變遷。 然而,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,城市社區(qū)居民以人情味載體的“熟人社會”逐漸消失,個體有限理性、個人自由的現(xiàn)代性以及個人利益本位的不斷成長,使得在社區(qū)公共服務(wù)供給上存在著大量“搭便車”的現(xiàn)象,嚴重降低了社區(qū)居民共同互惠觀念的形成。另一方面,社區(qū)邊界和社區(qū)成員身份認定的僵化,使新成員加入后無法享受社區(qū)公共服務(wù), 從而加劇社區(qū)的異質(zhì)化程度,并進一步降低居民政治參與的愿望。而社會資本又是“潛藏于社區(qū)結(jié)構(gòu)中并為其中的行動者的行動提供便利的社會資源”[26],因此,需要培育共通性的社會資本、排斥特定性社會資本[27],有效推動社區(qū)共同體意識的形成以及社區(qū)治理績效的提高。
就具體操作層面而言, 國家在為城市社區(qū)提供基本的公共服務(wù)時, 通過建立完善的基層協(xié)商民主機制,擴大社區(qū)組織的邊界,最大限度地實現(xiàn)居民的參與, 即居民通過基層協(xié)商民主和參與式治理的方式, 來決定政府嵌入的資源以及社區(qū)內(nèi)生的資源用于何種社區(qū)公益事業(yè), 并在民主協(xié)商的過程中實現(xiàn)社區(qū)公共產(chǎn)品的創(chuàng)造和社區(qū)公共事務(wù)的管理, 進而增強居民的參與意識和互惠觀念, 推動社區(qū)居民共同體意識的形成。
從制度變遷的視角來看, 城市基層社會管理體制的創(chuàng)新從上到下涉及到國家的制度供給理念,涉及到國家權(quán)力與社會權(quán)力的過渡模式, 涉及到制度中的個人,同時,還涉及到制度運行的社會環(huán)境,制度的變遷也正是這些因素相互作用的結(jié)果。 制度的變遷是集體選擇的結(jié)果也是個人選擇的結(jié)果。因此,城市基層社會管理體制的變革是一項復(fù)雜而又長期的工程,需要處理好國家和社會的角色定位,需要處理好“國家的視角”與“地方性職能”的張力以及作為微觀主體的社區(qū)居民的有效互動, 需要這些治理主體形成一種良性的橫向互動治理網(wǎng)絡(luò), 并在這個網(wǎng)絡(luò)當中形成伙伴關(guān)系, 共同推進城市基層社會管理體制的變遷。
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