司福亭，郭 琰，賈美芹

(中州大學，鄭州 450044)

失地農(nóng)民民生狀況調查及影響因素分析
——以鄭州市為例

司福亭，郭 琰，賈美芹

(中州大學，鄭州 450044)

為了深入了解鄭州市失地農(nóng)民的基本民生狀況，對鄭州市城市近郊和遠郊的失地農(nóng)戶進行問卷調查和實地訪談，分析經(jīng)濟生活變化的原因。結果表明,失地后農(nóng)民的收入水平、生活消費水平、就業(yè)情況和其他社會福利都發(fā)生了很大變化,其中一些家庭生活困難。造成貧困的原因主要有收入不穩(wěn)定和消費增加、個人再就業(yè)能力差、征地補償方式單一、民主權益缺失和自身社會保障意識缺失等。針對這些影響因素，文章提出了相應的對策建議。

失地農(nóng)民；民生；問卷調查；影響因素

一、引言

河南省是個農(nóng)業(yè)大省，人口超過一億，近年來工業(yè)化的進展使得越來越多的農(nóng)民失去土地。鄭州市是河南省的經(jīng)濟文化中心，工業(yè)化進程較快，失地農(nóng)民情況尤為嚴峻。一旦失去土地，農(nóng)民也就失去了基本的生活保障，加之工作崗位比較稀缺，再就業(yè)比較困難，而創(chuàng)業(yè)又缺少足夠的資本，長久利益難以得到保障。土地非農(nóng)化過程中損害農(nóng)民土地權益的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，引起失地農(nóng)民強烈不滿，造成農(nóng)民大量上訪。據(jù)統(tǒng)計，河南省的農(nóng)民信訪中，有40%是關于土地問題的，其中60%是關于土地非農(nóng)化過程中土地征收問題的。[1]所以，在國家經(jīng)濟迅速發(fā)展和城市化迅速發(fā)展的過程中，失地農(nóng)民的權益保障不僅關系到群體自身利益，也關系到整個社會的小康水平，關系到社會的和諧與穩(wěn)定。

失地農(nóng)民可以按照其年齡和健康狀況、是否具有勞動能力等分為四類，一是農(nóng)村勞動力人口，二是達到法定退休年齡的農(nóng)民，三是不具有勞動能力的殘疾人，四是未成年人。[2]大部分研究認為，一次性貨幣補償是有缺陷的補償方式，從長期看會導致失地農(nóng)民生存狀況變差。[3-4]持有這個觀點的研究者認為，一次性貨幣補償對失地農(nóng)民的可持續(xù)生計所起到的作用十分有限?？沙掷m(xù)生計實質上與家庭和個人所占有的社會資產(chǎn)的多寡和個人的知識、技能以及相關的決策能力等密切相關[5]，因而一次性貨幣補償是短效的。對于這個群體來說，面臨的另外一個重大問題是身份認同的邊緣化[6]，生活在傳統(tǒng)的村莊之中形成的生產(chǎn)、分配關系，親戚鄰里和人際交往等都形成了農(nóng)村社區(qū)特有的社會網(wǎng)絡，再加上土地所提供的持續(xù)的收入，以及可以方便地以較低廉的價格獲取生活資料(自產(chǎn)自用的農(nóng)副產(chǎn)品等)，構成了失去土地之前的基本的社會資本。而土地征收對農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式造成破壞，原有的生產(chǎn)消費關系和社會網(wǎng)絡會面臨消除或重構，在這個過程中，由于各種歧視政策，例如農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的社會保障不同步，再加上教育水平和技能差距等等因素的影響，失地農(nóng)民難以融入城市社會圈，造成“種地無田、就業(yè)無門”的尷尬局面。

在鄭州市，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率一直處于較低的水平，農(nóng)業(yè)收入對于大部分農(nóng)民來說只能解決溫飽問題而已，因而農(nóng)民奔小康要靠各種副業(yè)收入或者引入高效農(nóng)業(yè)。故此，失地農(nóng)民面臨的困境是從整體的層面上理解的，對于個體則會出現(xiàn)較多的變數(shù)。對于某些失地農(nóng)民來說，如果本身對農(nóng)業(yè)的依賴不高，并不會對生活造成太大影響；大部分的情況是，農(nóng)業(yè)收入起到了一種生活保障的作用，當這種生活保障不復存在而其他社會保障又不能同步的時候，這個群體就會出現(xiàn)較大的分異化狀況。有鑒于此，我們調查了鄭州市城市近郊及所屬縣轄區(qū)內失地農(nóng)民的經(jīng)濟狀況和其他社會福利情況，力圖找出造成引起差異的主要原因，以利于更好地解決這個群體面臨的困難，這對鄭州市全面實現(xiàn)小康和建設和諧社會具有重要意義。

二、鄭州市失地農(nóng)民基本民生現(xiàn)狀和存在的主要問題

本次調查采用問卷調查和實地調查相結合的方式，共收回有效問卷260份，通過對調查結果的分析，將基本民生狀況和存在的問題歸納為以下幾個方面。

1．家庭收支變動情況

從理論上講，土地征收直接導致依賴于土地的直接收入的喪失，在重新獲得可替代的收入來源之前，收入水平的下降將不可避免。調查數(shù)據(jù)顯示，土地被征收后半數(shù)以上農(nóng)戶收入下降，74%的農(nóng)戶生活消費支出增加，失地后農(nóng)民收入差距呈拉大趨勢。在260戶被調查農(nóng)戶中，人均純收入比失地前減少的有161戶，其中81%的農(nóng)戶認為收入下降由征地引起；收入增加的有52戶；收入持平的有47戶。農(nóng)民收入水平下降具體表現(xiàn)在失業(yè)、農(nóng)業(yè)收入下降和經(jīng)營性收入損失。其中農(nóng)業(yè)收入下降主要是由土地減少引起的，經(jīng)營性收入損失主要是因征地而造成的歇業(yè)、停業(yè)損失和喪失原有農(nóng)村社區(qū)商業(yè)圈而造成的直接或間接損失。而征地后農(nóng)民消費支出則增加較大，有192戶表示消費明顯增加，只有38戶居民認為消費支出下降，30戶居民則認為消費支出沒有明顯變化。由于農(nóng)民失地以后必須自己購買全部或者部分食品，從而導致消費支出增加。同時，也有少數(shù)人收入增加，有8.1%的農(nóng)戶表示征地前后的收入有比較大的增加，這些農(nóng)戶逐步成為失地農(nóng)民群體中的富裕者；群體中的大部分人面臨收入不穩(wěn)定和消費持續(xù)增加帶來的收支變動，有少數(shù)農(nóng)戶(10.4%)則出現(xiàn)極端貧困。

2．征地后就業(yè)情況

失去土地以后，獲得穩(wěn)定的就業(yè)是避免貧困的根本途徑。在我們的調查中，失地農(nóng)民的失業(yè)率高達36%，其中有近20%的失地農(nóng)民完全無業(yè)，賦閑在家，可見存在有非常嚴重的隱性失業(yè)和不充分就業(yè)。再就業(yè)以建筑、運輸業(yè)為主，僅40%的就業(yè)人員對目前所從事的工作表示很滿意或比較滿意。多數(shù)失地農(nóng)民主要靠外出打工的方式維持生計，穩(wěn)定的就業(yè)只占了很少的比例(15%)，這其中還包括自己開設店鋪(9%)。多數(shù)農(nóng)民認為穩(wěn)定的就業(yè)是目前最需要的，58%的農(nóng)民認為政府應該幫助解決這個問題。

3．其他社會福利變化情況

除了收支和就業(yè)的變動之外，農(nóng)戶失地前后的其他社會福利狀況變動也比較大。相關研究認為，農(nóng)戶福利應該從家庭經(jīng)濟狀況、社會保障、居住條件、社區(qū)生活、環(huán)境和心理等六個方面進行度量[7]；并且，當農(nóng)戶失去土地后，相當一部分的人會產(chǎn)生自我排斥心理[8]。本文把失地農(nóng)民的居住與生活、社會保障、心理認同等方面作為其他社會福利變化討論。

在居住與生活方面，根據(jù)我們的實地調查，當前村改居的普及情況只限于近郊，因而除了近郊的農(nóng)戶以外，其他農(nóng)戶失地前后的居住條件并沒有太大變化，村改居后農(nóng)戶居住環(huán)境改變導致了一些對集中居住的不習慣的情況。真正影響到失地農(nóng)民的居住條件福利變化的是，他們能否在長期打工的地方得到一份理想的住所，而目前的征地補償尚不具備解決這個問題的條件。對于遠郊的失地農(nóng)民大多是部分失去土地，社區(qū)生活并沒有太多變化，而近郊的農(nóng)民則有很大改觀，逐步向城市社區(qū)過渡。

在社會保障方面，調查顯示，對“您參加了何種醫(yī)療保險”問題進行調查時，選項只有新農(nóng)合醫(yī)療保險。而養(yǎng)老保險的參保情況較差，大多數(shù)人都沒有參加養(yǎng)老保險。當前農(nóng)村居民逐步普及了新農(nóng)合醫(yī)療保險、大病保險等健康、醫(yī)療保險，而其他社會保障還沒有建立，失地農(nóng)民的社會保障情況基本和失地前沒有什么變化，由于土地保障的流失，這實質上降低了社會保障水平。

在心理認同方面，78%的被調查者對目前的身份不能認同，而有60%的人則表示對今后的生活有悲觀情緒，這其中包括80%的中老年人。絕大多數(shù)被調查者(94%)認為做市民比做農(nóng)民好，首先是收入高，其次是工作輕松，再次是生活有保障。因而他們極渴望從土地中解放出來，成為所謂的“城市人”。他們認為，城市人的最主要的標準是要有穩(wěn)定收入、城鎮(zhèn)住房和城市戶口，認為城鎮(zhèn)住房最重要的占51%，認為穩(wěn)定收入最重要的占36%，可見多數(shù)失地農(nóng)民有過在城市打工的經(jīng)歷，擁有自己的住房才是他們認定的成為城市人的最重要的標準。

三、鄭州市失地農(nóng)民民生問題的原因分析

1.收入不穩(wěn)定和消費支出持續(xù)增加是影響失地農(nóng)民經(jīng)濟生活的直接原因

大部分農(nóng)民在失去土地前收入比較穩(wěn)定，他們中的很多人文化程度不高，沒有其他技能，除了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，很難找到合適的工作，所以一旦失去土地或土地減少，就會直接導致收入驟減，生活陷入困難。此外，土地被征收后，部分農(nóng)戶遷到城鎮(zhèn)住進樓房，表面上看比農(nóng)村的家好，但實際上電費、水費、物業(yè)費、飲食費等剛性支出也隨即增加，同時，隨著生活環(huán)境的改變，子女教育培養(yǎng)、家庭日常生活設備的添置等標準都有明顯的提高，這方面的費用也直線上升。生活消費成本提高，導致實際生活水平下降?？梢?，雖然一些農(nóng)民被征地以后走出家門，獲得了較高的收入，但是收入的穩(wěn)定性普遍較差，加之消費成本的普遍提高，直接影響到他們的經(jīng)濟生活水平。

2.再就業(yè)能力差使得失地農(nóng)民難以找到合適的工作

失地農(nóng)民再就業(yè)困難是個不爭的事實，根據(jù)我們的調查，造成這種情況的最重要最根本的原因在于失地農(nóng)民普遍文化水平較低，綜合素質不高，就業(yè)缺乏競爭力，在招工、用工市場化的情況下，很難找到合適的工作崗位。調查顯示，目前就業(yè)形式嚴峻，在找工作的大軍中，除了大批熟練工人外，每年還有幾百萬的大學畢業(yè)生參與競爭，而且企業(yè)招收員工都有年齡、文化、技能等條件的限制，這就使得本來就沒什么競爭力的失地農(nóng)民失去了在企業(yè)就業(yè)的機會，只能在工地打些小工賺點生活費，而他們上有老下有小，生活壓力大，容易產(chǎn)生不滿情緒，這也會成為社會的不穩(wěn)定因素。因而失地農(nóng)民的再就業(yè)問題應該著重關注如何提高他們的就業(yè)技能和素質。

3.征地補償形式單一使得失地農(nóng)民難以找到長遠的生計和出路

根據(jù)鄭州市目前的現(xiàn)狀，征地補償應該能夠體現(xiàn)出農(nóng)地的社會保障作用，被調查農(nóng)民普遍反映補償標準低于目前的市場價位，低于一個城鎮(zhèn)居民正常的城市生活開支和保障。失地農(nóng)民拿到征地補償費后，絕大部分農(nóng)民將費用轉為消費資金，很少用于再生產(chǎn)。盡管有部分農(nóng)民轉入第二、三產(chǎn)業(yè)，但有相當數(shù)量的失地農(nóng)民仍然難以找到出路，長遠的生計難以得到保障。在一些征地補償費落實得比較好的地方，失地農(nóng)民面臨的困境也并沒有突出改善，由此我們認為，征地補償形式應該是被關注的重點。只有改變一次性的征地補償形式，體現(xiàn)出征地補償?shù)拈L遠考慮，失地農(nóng)民的長遠生計問題才能得到根本上的解決。

4.民主權益缺失使得失地農(nóng)民在權益分配中處于劣勢

失地農(nóng)民的民主權益缺失突出表現(xiàn)在土地征收過程中公眾參與程度不高，缺乏透明度。在征地程序上，農(nóng)民作為土地的直接使用者，完全處于被動地位，從土地征收的認定，到土地補償費的確定、分配和勞動力的安置等，都是政府和有關部門說了算，農(nóng)民根本沒有機會參與征地的談判協(xié)商。調查中有農(nóng)民甚至表示補償款沒有兌現(xiàn)。調查顯示，近三成被調查農(nóng)戶認為政府的征地制度不合理或者很不合理。甚至有的失地農(nóng)民抱怨村委會干部利用手中的職權在征地補償以及安置就業(yè)方面為自己謀私利，這導致失地農(nóng)民之間的貧富差距和矛盾的加深。提高失地農(nóng)民的民主意識和法律維權意識是保障權益分配的公平公正的重要著力點之一。

5.失地農(nóng)民的社會保障意識缺失使得改變現(xiàn)狀的主觀性差

社會保障是失地農(nóng)民致貧的又一重要原因。失地農(nóng)民的社會保障水平比較低，而且由于長期處于社會保障不健全的處境中，失地農(nóng)民的社會保障意識也很低。由于征地補償標準偏低以及面向失地農(nóng)民的社會保障體系的不健全，導致他們無法享受到與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障權利。在普遍實行貨幣補償后，失地農(nóng)民需自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等生存問題，其中許多人表示對養(yǎng)老保險制度不放心，認為把錢交上去要等到幾十年后才能發(fā)放下來，到時候什么情況還說不準。可見，政府相關政策宣傳不到位，沒有深入人心。由于失地農(nóng)民提高社會保障水平的主觀意識不強，因而社會保障現(xiàn)狀遲遲得不到改善也是意料之中的事情。

四、決策建議

隨著鄭州市城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展，土地征收仍然不可避免，失地農(nóng)民隊伍將越來越大，問題也會越來越多，必須引起我們的高度重視，切實關注他們的民生問題。解決失地農(nóng)民民生問題必須綜合考慮，統(tǒng)籌兼顧，既要有利于開發(fā)建設，又要從保障失地農(nóng)民的生活需要以及長遠利益出發(fā)，探索制定深化體制改革的政策，從根本上解決失地農(nóng)民的生活和出路問題，以達到全面建設小康的目的和要求，構筑社會主義和諧社會。

1．經(jīng)濟發(fā)展是改善失地農(nóng)民民生的基礎

改善失地農(nóng)民的民生問題，首先要大力發(fā)展經(jīng)濟。只有經(jīng)濟發(fā)展了，才能做到水漲船高，各方面的支撐能力才能得到大幅度提高。從調查結果看，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)失地農(nóng)民的民生狀況要好于經(jīng)濟落后的地區(qū)。并且，只有經(jīng)濟發(fā)展了，各種農(nóng)業(yè)補貼政策的落實才有強勁的后勢。經(jīng)濟量的增加使得失地農(nóng)民從總體上獲得更多的就業(yè)機會，經(jīng)濟結構的調整使得他們獲得更多的合理就業(yè)的可能，經(jīng)濟質量的提高使得他們可持續(xù)發(fā)展成為可能?？傊?，經(jīng)濟發(fā)展是改善失地農(nóng)民民生問題的基礎。

2．征地補償機制應該體現(xiàn)出更多的社會保障因素

由于農(nóng)民土地具有社會保障的作用，因而征地補償機制也應該體現(xiàn)出這一作用，目前的征地補償機制過于單一。引導農(nóng)民從土地補償資金中拿出一點，有條件的集體經(jīng)濟組織補貼一點，政府從經(jīng)營土地收益中拿出一點，購買基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險。除此之外，還應在補償和分配上予以保障。首先是退休年齡段農(nóng)民因其已基本喪失勞動能力，安置補償標準應適當提高。其次是應考慮其他的利益補償方式。由于建設用地的用途(基礎設施、工業(yè)、商業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)等)不同而地價不同，供地的方式(劃撥、協(xié)議、招標、掛牌、拍賣等)不同而地價不同，因此在確定征地補償價格時應綜合一個地區(qū)各類用途土地的價格、各種供地方式的價格，以平均價為基礎確定補償價。又由于集體建設用地的增值收益主要是由土地規(guī)劃決定，建設用地的級差地租主要是由政府和社會投入產(chǎn)生，以及我國土地實行的是社會主義公有制等原因，土地漲價應當主要歸公，因此在確定征地補償價時不應該是土地市場平均價的全部，應當只是一定比例，這個比例應保證農(nóng)民失去土地后，不僅生活水平不降低，而且應達到當?shù)爻擎?zhèn)居民生活水平的中等。為了在征地補償中體現(xiàn)同地同價，一個縣域(包括設區(qū)的市)內的征地補償區(qū)片價最好只有一個價，以免區(qū)片價劃分的困難和多級次帶來的不平衡。各區(qū)(市)縣的區(qū)片綜合地價由區(qū)(市)縣政府確定，然后由省、市政府平衡并同意再執(zhí)行，這樣可避免標準太低或者差異太大。

3．擺脫傳統(tǒng)觀念束縛，充分開展農(nóng)民工職業(yè)教育和培訓

部分失地農(nóng)民到目前為止，仍然沒有擺脫傳統(tǒng)觀念的束縛。一些農(nóng)民受長期形成的自然經(jīng)濟思想的左右，自給自足的意識較為嚴重，視野較窄，隨遇而安，對職業(yè)培訓工作認識不夠到位，認為自己進城打工“能干”“夠用”就行，對技能升級和有關思想道德、安全、維權等方面的培訓熱情不大，參加培訓的積極性不高，導致農(nóng)民工只能長期從事低級體力或簡單熟練工種，缺乏長遠性和開拓性考慮。此外，城市潛存著對農(nóng)民不應有的歧視。首先，長期以來，由于城鄉(xiāng)價值觀念、思維方式和生活形態(tài)之間的差異，不少城市人對農(nóng)民懷有偏見或歧視，使其很難擺脫自卑心理，在城市尋求自我發(fā)展的熱情和信心受到挫傷。其次，農(nóng)民工在城市得不到應有的尊重和保護，再加上城市企業(yè)在用工制度上對農(nóng)民工的歧視，他們中的不少人目前還沒有謀取到固定的工作，甚至連勞動合同都沒簽過。這種“候鳥”式的短暫工作狀態(tài)，使他們只能選擇得過且過的工作方式，很難激活其內在的培訓需求和培訓熱情。因此，政府和相關組織必須加強宣傳教育力度，從各個層面提高對教育培訓重要性的認識，這也是完善失地農(nóng)民教育培訓機制的起點。

4．實施人性化的社會保障策略

對有勞動能力的失地農(nóng)民，首先應著眼于促進其就業(yè)。在實現(xiàn)就業(yè)的基礎上，以企業(yè)職工或靈活就業(yè)人員的身份參加城鎮(zhèn)社會保險來解決其養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的保障問題，符合條件的還可按有關規(guī)定享受城市醫(yī)療救助和最低生活保障等政策。對無勞動能力的失地農(nóng)民，若領取土地補償費后生活仍有困難的，在城市規(guī)劃區(qū)以內的，可優(yōu)先考慮將其轉為城鎮(zhèn)戶口，并按規(guī)定享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障和城市醫(yī)療救助。未轉為城市戶口的，符合條件的可按當?shù)赜嘘P規(guī)定享受農(nóng)村特困戶救助和農(nóng)村醫(yī)療救助，還可在自愿的基礎上參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。有條件的地區(qū)，也可以探索在整合養(yǎng)老保障、失業(yè)保障和最低生活保障等功能的基礎上為失地農(nóng)民建立基本生活保障，通過失地農(nóng)民個人繳費、集體扶持和政府適當補助的方式建立失地農(nóng)民基本生活保障金，在農(nóng)民失地后向其發(fā)放基本生活費，保障其基本生活。

5．以人為本建設宜居城市

宜居城市的建設和管理更要考慮到流動人口的需要，城市的交通組織、產(chǎn)業(yè)布局、居住環(huán)境、公共設施配套都要從方便居民的居住、生活、就業(yè)、交流等出發(fā)。目前，宜居城市的評價標準主要有社會文明、經(jīng)濟富裕、環(huán)境優(yōu)美、資源承載、生活便宜、公共安全等六個方面，失地農(nóng)民是否能夠成功地融入到城市中去，其中有很大的一部分與“以人為本”觀念的落實相關。城市生活便宜、居住問題容易解決、失業(yè)率比較低、資源承載力高，則對于弱勢群體來說，民生改善的條件就好；否則，弱勢群體很容易被邊緣化，民生狀況難以得到改善。

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InvestigationofLivelihoodoftheLand-expropriatedFarmersandAnalysisofitsInfluencingFactors——A Case Study of Zhengzhou City

SI Fu-ting,GUO Yan,JIA Mei-qin

(Zhongzhou University ,Zhengzhou 450044,China)

In order to understand the basic livelihood of the land-expropriated farmers of Zhengzhou city,questionnaire survey and on-spot interview were conducted,so to find the causes of life and economic changes.The results show that their income was much changed,so as living consumption,employment and other social welfare.And some were enmeshed in difficulties.The main causes of poverty are rising instability of incomes and higher consumption,personal reemployment ability,the way of land expropriation compensation,democratic rights and social security consciousness,etc.In view of these factors,this paper gives corresponding countermeasures and suggestions.

land-expropriated farmers; livelihood; questionnaire survey; influencing factors

F328

A

1008-3715(2013)05-0010-05

2013-09-12

2012年鄭州市科技局軟科學項目“鄭州市區(qū)域失地農(nóng)民貧困化風險規(guī)避能力研究”(N2012SB0472)

司福亭(1954—)，男，河南新密人，研究生學歷，中州大學校長，教授，研究方向：經(jīng)濟管理與行政管理。

(責任編輯劉成賀)