郭思澄 龔依然

2012年初，南昌適時推出了停止新建經(jīng)濟(jì)適用房和限價商品房，廉租房、經(jīng)適房與公租房保障對象將統(tǒng)一納入公共租賃住房保障范圍的“三房合一”政策(以下簡稱“三房合一”)。此政策系江西省在全國范圍內(nèi)率先推出的關(guān)于解決保障性住房結(jié)構(gòu)與探索解決經(jīng)適房、限價房“不公”甚至“貪腐”現(xiàn)象的新政。國內(nèi)對是否應(yīng)完全停建經(jīng)適房的爭議不絕于耳，江西省此舉在全國范圍內(nèi)引起了積極反響?！叭亢弦弧蹦芊裾嬲m應(yīng)本省實情，引領(lǐng)全國保障性住房改革和發(fā)展方向?本文試圖根據(jù)近期運行情況進(jìn)行一些簡單的評估，以利于今后政策的適度調(diào)整和改進(jìn)。

一、南昌“三房合一”政策出臺的背景及意義

(一)背景

一是原有相關(guān)政策、法規(guī)的不足。經(jīng)濟(jì)適用房缺少退出與循環(huán)機制，導(dǎo)致保障功用的削弱，強化了商品特性;而限價房也缺少相關(guān)的實施細(xì)則與建設(shè)監(jiān)管核查的后續(xù)措施;對于廉租房，南昌現(xiàn)行規(guī)定只有經(jīng)濟(jì)和住房“雙困戶”才有資格享受廉租房，導(dǎo)致能享受該政策的人只占到城市低保人群的一部分。

二是實際建設(shè)中的問題。經(jīng)濟(jì)適用房主要存在因選址而引發(fā)的空間失配問題;以售為主的模式降低了保障的效率，增加了退出成本。限價房主要存在的問題則是難以確定銷售對象，致使獲得住房者很容易與保障對象偏離;相關(guān)各方對限價房認(rèn)識不統(tǒng)一導(dǎo)致的定價困難。

三是管理過程的困難。經(jīng)濟(jì)適用房只售不租，廉租住房只租不售的模式降低保障資源的利用效率，致使住房保障錯層現(xiàn)象出現(xiàn)。從運行過程缺陷來看，住房困難的居民規(guī)模大;保障性住房供不應(yīng)求，重售輕租導(dǎo)致建多少房賣多少，無法形成保障性住房的存量。

(二)意義

“三房合一”政策有利于實現(xiàn)“居者有其所”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。該項政策不僅可以把南昌的住房建設(shè)事業(yè)推向更高的層次，而且這一住房保障工程也必將成為一項真正惠民安民的民生工程。

二、南昌“三房合一”政策效果評估

(一)“三房合一”政策規(guī)則優(yōu)勢明顯

首先是準(zhǔn)入機制明確。一是堅持“三級審核、三榜公示”的政策。建立了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，民政、住房、公安、銀行等部門實現(xiàn)了聯(lián)動。三級審核制度嚴(yán)格執(zhí)行了準(zhǔn)入政策，不讓投機分子有機可趁，保證住房的有效利用，更好地實現(xiàn)保障性住房及其補貼資金分配的公開性、公平性和公正性。二是以住房困難為主要準(zhǔn)入條件，擴(kuò)大住房保障覆蓋率。此措施有效地解決了保障性住房中的“懸崖效應(yīng)”，取消戶籍限制，對于改善歸屬集體戶口的大中專畢業(yè)生的住房困難問題有著至關(guān)重要的作用，也對外來務(wù)工并且常住當(dāng)?shù)氐淖》坷щy群體有更大的吸引力。

其次是建設(shè)、管理與監(jiān)督高效。一是建設(shè)地點由過去的郊區(qū)向城區(qū)轉(zhuǎn)移，既利民又凸現(xiàn)了資源有效整合。二是高效的規(guī)劃管理?！叭亢弦弧敝?，政府對保障性住房可以統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、分配、管理，大大提高資金的使用效率及土地的節(jié)約使用效率。三是合理設(shè)置租金標(biāo)準(zhǔn)?！叭亢弦弧闭邔⑹袌鼋?jīng)濟(jì)體制與政府宏觀政策相結(jié)合，不單純依靠政府補貼，也應(yīng)當(dāng)使經(jīng)營者能夠維持簡單的再生產(chǎn)。四是加強過程控制。南昌市提出了“三個百分之百”，即百分之百實行分戶驗收、百分之百設(shè)立工程建設(shè)質(zhì)量標(biāo)志牌、百分之百視頻遠(yuǎn)程監(jiān)控。

再次是資金籌措多元化。“三房合一”政策創(chuàng)新性地提出了籌集資金的具體措施。2010年下半年，江西省政府專門成立了江西省城鎮(zhèn)開發(fā)投資有限公司[1]，作為保障性住房建設(shè)和城市棚戶區(qū)改造的省級融資平臺，以各市縣政府提供的相應(yīng)土地為抵押，向江西省開發(fā)銀行牽頭的銀行貸款，再由省級融資平臺轉(zhuǎn)借給市縣使用。江西省還將采取集中建設(shè)和配建相結(jié)合的方式建設(shè)公共租賃住房，按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，鼓勵社會投資機構(gòu)和房地產(chǎn)企業(yè)建設(shè)、持有、運營公共租賃住房。

(二)“三房合一”政策面臨新挑戰(zhàn)

首先，是政策法規(guī)的不足。南昌市在運行“三房合一”政策中相關(guān)辦法和細(xì)則的出臺均存在滯后性，可能導(dǎo)致政策實施不及時，難以管理住房市場。而已經(jīng)制定的法規(guī)與規(guī)章也同樣存在缺陷，主要表現(xiàn)為對具體操作流程缺乏可操作的措施。

其次，管理與監(jiān)督體制存在漏洞。南昌市僅成立了一個“住房保障辦公室”，存在缺乏專業(yè)編制、專業(yè)人員、經(jīng)費的現(xiàn)象，影響了保障性住房建設(shè)和管理效率[2]。很可能引起“不退出”、公共租賃房轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)租與閑置等現(xiàn)象的發(fā)生。

(三)“三房合一”政策實際操作中存在的問題

首先，從績效的評估角度，量的問題依賴于資源投入，尤其是土地和建設(shè)資金的籌措。建設(shè)資金主要來源于財政資金的分撥、保障對象自身的投入和各種資本[3]。將經(jīng)適房“由售改租”短期看對供需矛盾有暫時的緩解，中長期看并沒抓住重點，實為頭痛醫(yī)頭之舉。

其次，從效率的評估標(biāo)準(zhǔn)觀察，不引入激勵機制，就難以推動更多資源進(jìn)入住房保障領(lǐng)域。若引入激勵機制，保障性住房改為出租為主，則行政成本增大，易收支不均。從公平性標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，從市場流轉(zhuǎn)的角度觀察保障方式的改變，公租房采用的是一種強制流轉(zhuǎn)。這種強迫的機制不存在效率上的帕累托改進(jìn)。

三、推進(jìn)“三房合一”政策的建議

一是針對受保家庭主體界定模糊的情況，政府應(yīng)在相關(guān)行政法規(guī)中對受保家庭進(jìn)行嚴(yán)格清晰的分類。在受保家庭的遴選上，設(shè)置專門的機構(gòu)，嚴(yán)格設(shè)立各項指標(biāo)，對各項指標(biāo)進(jìn)行分層次、分梯度評估。如將工資性收入、人口、特殊人群(老年、殘疾)家庭原有資產(chǎn)劃入主要審核標(biāo)準(zhǔn)，將資產(chǎn)性收入、其他收入、職業(yè)風(fēng)險度劃入次要審核標(biāo)準(zhǔn)[4]。在保證數(shù)據(jù)收集的完備性與準(zhǔn)確性的前提下，可以參照德國和英國的“綜合計分排名”確定分配對象與優(yōu)先順序。

二是針對實際操作過程中可能存在的后續(xù)資金不足問題，政府應(yīng)加大融資方式的專業(yè)化，破解建設(shè)資金瓶頸。如建立專門保障性住房的政策性融資體系和完善的審核程序、考核體系[5]。建議設(shè)立政策性的住房儲蓄銀行，以公積金為基礎(chǔ)，將其改造為政策性住房金融機構(gòu)，實行有別于商業(yè)銀行的相對穩(wěn)定的低利率存貸，封閉運行，不受市場利率波動的干擾。

三是實施專業(yè)機構(gòu)對施工的監(jiān)督與控制?？梢栽O(shè)立屬于市住房保障和房產(chǎn)管理局下的二級局，負(fù)責(zé)保障性住房的建設(shè)、分配和管理;每個街道明確相關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)和專干，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)住房保障對象申請審核和管理工作，派專人進(jìn)行租金收繳工作。

四是建立個人信用、收入、入住檔案制度。由承租者定期向職能部門報告收入、財產(chǎn)變化情況，從而動態(tài)全面地掌握租戶的經(jīng)濟(jì)狀況;政府對部分家庭進(jìn)行定期隨機審查，對騙租行為采取嚴(yán)厲懲罰。此外，可以考慮在公租房小區(qū)單元門安裝指紋或人臉識別系統(tǒng)，減少轉(zhuǎn)租行為。

五是完善退出機制。基于理論分析和各國實踐效果的對比，可以學(xué)習(xí)日本和英國的做法，如，英國實行的有限購買政策[6]，即當(dāng)承租人收入超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、租期滿足規(guī)定年限，可以優(yōu)惠的價格通過轉(zhuǎn)移產(chǎn)權(quán)的方式使公共租賃房退出。

六是提高受保人群的滿意度。首先，應(yīng)賦予受保家庭一定的選擇權(quán)，滿足其對住房的區(qū)位、戶型、朝向、樓層、周圍環(huán)境等方面的偏好。其次，還應(yīng)加強社區(qū)服務(wù)與建設(shè)。筆者認(rèn)為，應(yīng)充分協(xié)調(diào)社區(qū)居委會、房管員、物業(yè)三者的關(guān)系，創(chuàng)立新型的管理模式，實現(xiàn)人的融合。

[1]國家行政學(xué)院中國保障性住房研究中心課題組.當(dāng)前我國保障性住房建設(shè)系列研究[J].2012，(4).

[2]孫型北.公共租賃房立法研究 [J].安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2012，(2).

[3]馬智利.我國保障性住房運作機制及其政策研究 [M].重慶:重慶大學(xué)出版社，2010.

[4]上海社會科學(xué)院房地產(chǎn)業(yè)研究中心，上海市房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會.發(fā)展中國公共租賃住房機制和對策研究[M].上海:上海社會科學(xué)院出版社，2011.

[5]方榮和.我國公共租賃房政策的實踐與探索——以廈門、深圳為例[J].中國城市經(jīng)濟(jì)，2010，(1).

[6]David Mullins， Alan Murie.Housing Policy in the UK[M] .Palgrave Macmillan，2005.