王建德

近十幾年來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化在改革開(kāi)放中得到了快速發(fā)展，城鎮(zhèn)面貌也日新月異、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，尤其是一些發(fā)達(dá)省市通過(guò)推動(dòng)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革，加快了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促使一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)逐步完善了城市管理的架構(gòu)，乃至融入主城區(qū)或成為鎮(zhèn)級(jí)市、衛(wèi)星城等，有力推進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。這也給?？谑朽l(xiāng)鎮(zhèn)改革、發(fā)展提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。2012年9月12日，海口市委十二屆三次全會(huì)通過(guò)《中共?？谑形P(guān)于對(duì)云龍等鎮(zhèn)實(shí)施計(jì)劃單列試點(diǎn)的意見(jiàn)》《中共海口市委關(guān)于加快鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定》等文件，進(jìn)一步加快了?？谑行姓芾眢w制改革的步伐，為實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)、加快鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)?？凇笆逡?guī)劃”和全面建成小康社會(huì)夯實(shí)了基礎(chǔ)。根據(jù)?？谑形@兩個(gè)文件精神和工作指示，2012年10月16日，海口市瓊山區(qū)委十二屆二次全會(huì)通過(guò)《中共?？谑协偵絽^(qū)委關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)鎮(zhèn)（街道）擴(kuò)權(quán)的決定》文件。由此，拉開(kāi)了?？谑袛U(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革的序幕。筆者按照?？谑形鲜鰞蓚€(gè)文件精神，并依據(jù)?？谑袃奢啅?qiáng)區(qū)擴(kuò)權(quán)的成果和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，進(jìn)一步研究?？谑袛U(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革思路，深入思考海口市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的實(shí)踐。

一、?？谑袛U(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的背景和動(dòng)因

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給?？谑幸恍┼l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）帶來(lái)了發(fā)展的機(jī)遇，一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力、基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)功能、鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌、公共服務(wù)等方面都取得了顯著的發(fā)展成就。如2012年?？谑协偵絽^(qū)云龍鎮(zhèn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值27億元，超過(guò)一些市縣的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（2012年海南省保亭縣國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值26.53億、瓊中縣25.94億、五指山市16.58億）。同時(shí)，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，要求?？谑朽l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的發(fā)展要以大空間布局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃為先導(dǎo)來(lái)回應(yīng)市場(chǎng)化的縱深發(fā)展。在這種情況下，區(qū)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）尤其是區(qū)與經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)之間的權(quán)力配置關(guān)系沒(méi)有得到理順，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)缺乏與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的自主性，這制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理。因此，改革勢(shì)在必行。

（二）兩輪強(qiáng)區(qū)擴(kuò)權(quán)的成功經(jīng)驗(yàn)是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的根本驅(qū)動(dòng)力

2007年11月28日第十四屆市政府第12次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了首批下放的54項(xiàng)行政權(quán)項(xiàng)。在此基礎(chǔ)上，2008年4月23日，市政府第21次常務(wù)會(huì)議，再次把第二批的11項(xiàng)權(quán)項(xiàng)下放給各區(qū)，兩輪下放給區(qū)里總計(jì)65個(gè)權(quán)項(xiàng)。兩輪強(qiáng)區(qū)擴(kuò)權(quán)改革的成功經(jīng)驗(yàn)也成為了進(jìn)一步實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的重要推力，以期促進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。這也成為了?？谑型苿?dòng)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革和擴(kuò)展演進(jìn)的根本動(dòng)力。

（三）社會(huì)管理基礎(chǔ)的演變是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的重要因素

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)（街道）的本地部分農(nóng)村戶籍人口變成了城鎮(zhèn)居民，加之外來(lái)務(wù)工人員逐漸增加對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的社會(huì)管理帶來(lái)了挑戰(zhàn)，必須著重解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)管理事務(wù)過(guò)多過(guò)重，而管理權(quán)限、管理人員過(guò)小過(guò)少的矛盾。因此，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更大的權(quán)限也成為了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的重要驅(qū)動(dòng)因素。

?？谑袑?shí)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)是對(duì)強(qiáng)區(qū)擴(kuò)權(quán)的進(jìn)一步延伸，是把“擴(kuò)權(quán)”作為深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）體制改革的一種手段，目標(biāo)就是在行政區(qū)劃不變的情況下，將一部分屬于縣（區(qū)）的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)適當(dāng)?shù)馁x予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，以減少管理層次、提高工作效率、降低行政成本、推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）抓住機(jī)遇，促進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、國(guó)內(nèi)其他省市擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的做法

2010年4月28日，中央編辦、中央農(nóng)辦、國(guó)家發(fā)改委等六部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》，決定對(duì)江蘇、山東、吉林、河北等13個(gè)省的25個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)。隨后，這些省市加快了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革的步伐。以下筆者試以杭州市推進(jìn)中心鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革為例，簡(jiǎn)要說(shuō)明其擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的基本做法［1］：

（一）擴(kuò)權(quán)內(nèi)容

一是下放事權(quán)：縣（區(qū)）賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)或者中心鎮(zhèn)發(fā)展決策、項(xiàng)目審批、社會(huì)管理、綜合執(zhí)法和檢查特許等行政管理事項(xiàng)及權(quán)限，并以委托、交辦等形式交由試點(diǎn)鎮(zhèn)或者中心鎮(zhèn)行使。

二是擴(kuò)大財(cái)權(quán)：加快實(shí)施鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政增量的分享，對(duì)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政當(dāng)年地方財(cái)政收入比核定收入基數(shù)增收部分在原則上全額留給鎮(zhèn)里使用。在試點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的規(guī)費(fèi)和土地出讓金，地方留成部分原則上按規(guī)定全額用于試點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)相關(guān)項(xiàng)目和事務(wù)。

三是改革人事權(quán)：試點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人明確為副縣級(jí)，其他相關(guān)工作人員層級(jí)相應(yīng)升格，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立由鎮(zhèn)管的若干職能局（副科級(jí)）。由于事權(quán)擴(kuò)大，相關(guān)專業(yè)人員缺乏，縣(區(qū))通過(guò)下派等途徑加強(qiáng)試點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)力量來(lái)適應(yīng)擴(kuò)權(quán)需要。

四是保障用地：開(kāi)發(fā)所需的新增用地指標(biāo)向試點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)傾斜，對(duì)符合條件的項(xiàng)目，優(yōu)先解決用地指標(biāo)；試點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)通過(guò)復(fù)墾、造地等途徑增加的土地指標(biāo)全部留鎮(zhèn)使用。

（二）擴(kuò)權(quán)方式

一是直接放權(quán)：縣（區(qū)）政府及有關(guān)部門(mén)依法直接將部分權(quán)力交由試點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)行使。

二是委托執(zhí)法：縣（區(qū)）行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和鎮(zhèn)政府簽訂委托執(zhí)法協(xié)議書(shū)，明確委托執(zhí)法范圍，并向社會(huì)公告。鎮(zhèn)政府嚴(yán)格按照法定執(zhí)法程序，使用委托行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律文書(shū)，從事受委托執(zhí)法事項(xiàng)的執(zhí)法活動(dòng)。

三是聯(lián)合執(zhí)法：通過(guò)健全縣（區(qū)）鎮(zhèn)兩級(jí)執(zhí)法信息共享、執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍和案件首接負(fù)責(zé)等機(jī)制，建立起分工明確、責(zé)任到位、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的聯(lián)合執(zhí)法體系，形成縣（區(qū)）鎮(zhèn)兩級(jí)結(jié)合的執(zhí)法格局。

杭州市等地推行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的做法在改革方向和思路上具有一定的代表性，這些省市通過(guò)推行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革，擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力，增加其在地方事務(wù)上的自主權(quán)，適應(yīng)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，不少試點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)變成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展又好又快的衛(wèi)星城或者鎮(zhèn)級(jí)市，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

三、影響?？谑袑?shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的問(wèn)題

?？谑袑?shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革從擴(kuò)權(quán)內(nèi)容和擴(kuò)權(quán)方式上借鑒了浙江、廣東、山東等省市擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革的經(jīng)驗(yàn)，按照依法行政原則，堅(jiān)持責(zé)、權(quán)、利、機(jī)構(gòu)相統(tǒng)一的原則來(lái)推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革，對(duì)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用，但也仍然存在一些亟待解決的問(wèn)題。

（一）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同、財(cái)力投入不足，培育經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)（街道）能力不足

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在道路交通、市政管網(wǎng)、垃圾處理等方面都增加了投入，市容街貌也有所改觀。但由于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)總量偏小，各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)不多，導(dǎo)致各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，一些市政配套如城鄉(xiāng)公交、給排水、電信、燃?xì)獾冉ㄔO(shè)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，建設(shè)力度不大，城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)管機(jī)制尚待進(jìn)一步完善，與城市的發(fā)展要求不適應(yīng)。

（二）在機(jī)構(gòu)和人員編制改革上，尚未解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)設(shè)置與城市管理要求相對(duì)接問(wèn)題

2008—2012年，?？谑型ㄟ^(guò)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和人員，希冀建立運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制。但是，一方面擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)中區(qū)政府職能下放卻有可能會(huì)引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張和人員的增加，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)設(shè)置與城市管理要求相對(duì)接問(wèn)題尚未得以解決。

（三）下放權(quán)限力度有限

在實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)中，有的部門(mén)積極性較高、動(dòng)作較快，但有的部門(mén)積極性、主動(dòng)性還不夠高，推動(dòng)工作還有舍不得的思想。如該市瓊山區(qū)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的22項(xiàng)權(quán)限中，屬于審批、許可、處罰的權(quán)限不多，管理權(quán)限相對(duì)較多；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）根據(jù)自身發(fā)展需要更多更大的審批、許可、處罰權(quán)限。

（四）人員的培訓(xùn)、調(diào)配和選用尚未匹配

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)要依法行政，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作人員對(duì)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)有關(guān)法律法規(guī)、政策制度、業(yè)務(wù)知識(shí)、工作流程等不夠熟悉，對(duì)接管工作事項(xiàng)的具體承辦人進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)還不夠深入；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）相關(guān)工作人員的選用還沒(méi)有完全到位，區(qū)里對(duì)調(diào)配素質(zhì)高、能力強(qiáng)的業(yè)務(wù)骨干充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)重要崗位也未完成，影響各項(xiàng)權(quán)限的正常運(yùn)作。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建設(shè)資金不足

人、財(cái)、物、行政許可等行政資源大都還集中在區(qū)直機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）擁有的資源還比較少，與承接的事項(xiàng)還不相適應(yīng)。“財(cái)隨事轉(zhuǎn)”還沒(méi)有全部落實(shí)到位。有些權(quán)項(xiàng)的下放和實(shí)施涉及到的經(jīng)費(fèi)劃轉(zhuǎn)，由于財(cái)政體制實(shí)行年度核算，經(jīng)費(fèi)落實(shí)滯后于職能權(quán)項(xiàng)的下放，在一定程度上影響了有關(guān)權(quán)項(xiàng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（六）尚未建立對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）擴(kuò)權(quán)后責(zé)、權(quán)、利的監(jiān)督規(guī)制體系

由于各鎮(zhèn)工作人員素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法水平有限，往往會(huì)造成執(zhí)法不嚴(yán)不公，進(jìn)而增加了工作難度和強(qiáng)度。區(qū)鎮(zhèn)(街道)兩級(jí)相結(jié)合的權(quán)力監(jiān)督體系尚不夠健全，難以確保對(duì)責(zé)、權(quán)、利的監(jiān)督規(guī)制。如何將擴(kuò)權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的權(quán)力有效納入到群眾與上級(jí)的監(jiān)控中，確保權(quán)力不被濫用，這是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)工作中需要解決的問(wèn)題。

四、對(duì)?？谑袑?shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的政策建議

（一）建議加快對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)規(guī)劃的推進(jìn)和落實(shí)，培育更多經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)(街道)

根據(jù)《中共?？谑形P(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)作用的決定》，要突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的優(yōu)勢(shì)，抓準(zhǔn)發(fā)展定位，加快完善和抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃，注重各項(xiàng)規(guī)劃之間的有機(jī)統(tǒng)一，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“四規(guī)合一”。

加大固定資產(chǎn)投資，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、鎮(zhèn)墟建設(shè)等項(xiàng)目投資，構(gòu)建新的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)體系，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)所依托的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)和創(chuàng)新，可采取“以資源換項(xiàng)目”的方式，積極引進(jìn)新項(xiàng)目，做大做美鎮(zhèn)墟，以此夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

通過(guò)加快培育經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn) (街道)，使更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)逐漸具備計(jì)劃單列試點(diǎn)鎮(zhèn)的條件，加大資金扶持、用地適當(dāng)傾斜、推進(jìn)戶籍制度改革、理順管理體制等，為?？谑袑?shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)構(gòu)建起一個(gè)完善的制度體系，加快?？诮y(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（二）在機(jī)構(gòu)和人員編制改革上堅(jiān)持大部門(mén)制，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)機(jī)構(gòu)設(shè)置與城市管理要求相對(duì)接問(wèn)題

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)在2008—2012年完成機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及“七所八站”合并成了一個(gè)辦公室、兩個(gè)中心，沒(méi)有像區(qū)直屬職能單位跟市里相對(duì)應(yīng)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)要堅(jiān)持大部門(mén)制，堅(jiān)持減員增效，要積極主動(dòng)的與區(qū)直有關(guān)部門(mén)銜接，分別制定了具體實(shí)施方案和實(shí)施細(xì)則，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)鎮(zhèn)相關(guān)部門(mén)的機(jī)構(gòu)、編制、人員結(jié)構(gòu)配置等進(jìn)行調(diào)整和理順；鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)就下放權(quán)項(xiàng)職能的履行、工作的開(kāi)展等主動(dòng)接受區(qū)級(jí)部門(mén)業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和幫助；對(duì)專項(xiàng)崗位設(shè)一人一崗，或者在人員編制不足的情況下暫時(shí)設(shè)一人多崗，以保證下放權(quán)限的對(duì)接。

為落實(shí)好中央簡(jiǎn)政放權(quán)精神的要求，?？谑幸ㄟ^(guò)放權(quán)達(dá)到簡(jiǎn)政實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)要將簡(jiǎn)政放權(quán)落到實(shí)處，避免再次陷入機(jī)構(gòu)、人員編制反復(fù)擴(kuò)張的怪圈。一是計(jì)劃單列試點(diǎn)鎮(zhèn)暫時(shí)不升格，實(shí)行高配副處級(jí)。計(jì)劃單列試點(diǎn)鎮(zhèn)鎮(zhèn)委書(shū)記可由區(qū)委常委、副區(qū)長(zhǎng)、人大副主任、副調(diào)研員兼任，鎮(zhèn)長(zhǎng)及以下工作人員級(jí)別不變。二是可根據(jù)“市里統(tǒng)籌、區(qū)里調(diào)配”原則增加人員編制。在不突破區(qū)行政編制、財(cái)政供養(yǎng)事業(yè)單位編制總額的前提下，根據(jù)“市里統(tǒng)籌、區(qū)里調(diào)配”原則適當(dāng)從區(qū)里相關(guān)單位調(diào)配。三是防止隱性機(jī)構(gòu)擴(kuò)張和職數(shù)的膨脹。要避免招錄由單位規(guī)費(fèi)供養(yǎng)或靠罰款供養(yǎng)人員，諸如協(xié)管、外包工、臨時(shí)工等，可采取向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)等方式來(lái)防止隱性機(jī)構(gòu)擴(kuò)張和職數(shù)的膨脹。

（三）強(qiáng)化區(qū)鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)的溝通，加大放權(quán)力度

由于下放的行政權(quán)項(xiàng)對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）來(lái)說(shuō)大多為新業(yè)務(wù)，需要一個(gè)熟悉的過(guò)程，區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)需要有一個(gè)磨合期。在權(quán)項(xiàng)下放的過(guò)程中，由于區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)的溝通不夠，會(huì)導(dǎo)致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）發(fā)展需要的行政權(quán)項(xiàng)未下放到位，某些下放的權(quán)項(xiàng)又有可能不符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的實(shí)際需要。另外，需要區(qū)鎮(zhèn)(街道)兩級(jí)之間建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制,也需要部門(mén)間的協(xié)作配合,在政策資源整合和協(xié)同配套上下功夫。統(tǒng)籌考慮審批權(quán)與管理權(quán)的統(tǒng)一、部門(mén)之間的協(xié)調(diào)，避免造成了一些下放權(quán)項(xiàng)的審批權(quán)和管理權(quán)相脫節(jié)，確保下放權(quán)項(xiàng)的整體性和系統(tǒng)性。由此，擴(kuò)權(quán)過(guò)程中，在機(jī)構(gòu)和人員配置完善后，權(quán)項(xiàng)銜接發(fā)揮作用后，根據(jù)計(jì)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)發(fā)展的需要，可再考慮給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下放第二批涉及審批、許可、處罰和管理等權(quán)限。

（四）加快人員的培訓(xùn)、調(diào)配和選用

區(qū)里要根據(jù)實(shí)際情況組織開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)管理人員和業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)，每個(gè)下放的權(quán)項(xiàng)基本培訓(xùn)一遍；并完成相關(guān)工作流程及各項(xiàng)文書(shū)表格的印制，確保承接的權(quán)項(xiàng)正常運(yùn)作。下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的行政權(quán)項(xiàng)，大多數(shù)是進(jìn)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的行政服務(wù)大廳的事項(xiàng)，應(yīng)設(shè)立過(guò)渡平臺(tái)，仍由原區(qū)級(jí)各部門(mén)設(shè)立的窗口人員受理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)派駐人員先培訓(xùn)后上崗，到區(qū)政務(wù)中心對(duì)各種事項(xiàng)進(jìn)行跟班受理，并負(fù)責(zé)送達(dá)區(qū)相關(guān)審批部門(mén)辦理，確保了工作的連續(xù)性。

加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，要從區(qū)直機(jī)關(guān)選拔、選調(diào)一批素質(zhì)高、能力強(qiáng)的業(yè)務(wù)骨干，充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)重要崗位，對(duì)專業(yè)要求高的崗位要配備專業(yè)能力強(qiáng)的干部，對(duì)成績(jī)突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)干部給相應(yīng)提拔。要選用鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)工作人員到區(qū)直部門(mén)上掛鍛煉，區(qū)直授權(quán)部門(mén)派人到鎮(zhèn)里掛職指導(dǎo)，通過(guò)內(nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整，按照專業(yè)對(duì)口原則，重新確定工作崗位，及對(duì)外引進(jìn)專業(yè)人才。

（五）統(tǒng)籌擴(kuò)權(quán)后鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建設(shè)資金問(wèn)題

根據(jù)“財(cái)隨事轉(zhuǎn)”的原則，對(duì)下放給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的事項(xiàng)，該市瓊山區(qū)財(cái)政按照上年度的財(cái)政預(yù)算及時(shí)撥付給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）；加大對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的財(cái)政支持力度，每年按照不低于10%的比例遞增鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的工作經(jīng)費(fèi)。

在此基礎(chǔ)上，建議市區(qū)兩級(jí)財(cái)政通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)引導(dǎo)資金等形式擴(kuò)大財(cái)力扶持，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)給予一定比例配套，比如鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的土地出讓凈收益大部分由鎮(zhèn)按規(guī)定管理和使用；加大投融資體制創(chuàng)新，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)鎮(zhèn)可以探索建立鎮(zhèn)一級(jí)融資平臺(tái)；大力引進(jìn)社會(huì)資本參與市政設(shè)施建設(shè)，實(shí)行多種市場(chǎng)化運(yùn)作方式，拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)市政設(shè)施建設(shè)籌資、投資和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)渠道；整合各項(xiàng)支農(nóng)資金和項(xiàng)目，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建設(shè)傾斜。

（六）加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)后責(zé)、權(quán)、利的監(jiān)督規(guī)制

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)更多的權(quán)限，也享有了更多的建設(shè)資金和工作經(jīng)費(fèi)，必然要求承擔(dān)與之相匹配的責(zé)任，以及加強(qiáng)對(duì)責(zé)、權(quán)、利的監(jiān)督規(guī)制。市委市政府、區(qū)委區(qū)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應(yīng)聯(lián)合對(duì)擴(kuò)權(quán)的實(shí)施效果進(jìn)行跟蹤、考核、總結(jié)，便于對(duì)擴(kuò)權(quán)進(jìn)行監(jiān)督、落實(shí)和調(diào)整，確保擴(kuò)權(quán)的實(shí)施效果。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的探索中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)要以推動(dòng)公共責(zé)任為導(dǎo)向，建立一套行之有效、高度完善的責(zé)任機(jī)制，履行好政府職能要求，構(gòu)成當(dāng)前基層政府改革和創(chuàng)新發(fā)展的重要制度條件。

[1]杭州市委辦公廳、市政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)中心鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)工作的實(shí)施意見(jiàn) [J].杭州：我們,2010（8）.

[2]胡稅根.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)與權(quán)力規(guī)制創(chuàng)新研究[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2011.