戴學明

基本公共服務是指覆蓋全體公民，滿足公民對公共資源最低需求的公共服務，范圍涉及義務教育、促進就業(yè)、基本醫(yī)療、保障住房、社會保障、基礎設施、環(huán)境保護等方面。而基本公共服務均等化，是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務，保障全體公民享有基本公共服務的機會均等、結果大致相當，同時尊重社會成員自由選擇權?！皬膶嵸|上說，公共服務均等化最重要的內容就是城鄉(xiāng)公共服務均等化，即政府通過制定相關基本公共服務最低標準，確保城鄉(xiāng)之間的公民享有機會均等、結果大體相等、具有自由選擇權的基本公共服務”。

黨的十八大提出要“加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系”和到二○二○年“基本公共服務均等化總體實現(xiàn)”。我們認為，要實現(xiàn)十八大提出的戰(zhàn)略目標，“提高一個地區(qū)、一個城市的公共服務水平，推進城鄉(xiāng)公共服務均等化，必須從理念、體制、政策和制度層面上下功夫，尋求一條適合本地區(qū)科學發(fā)展的新路徑”。

一、理念層面

1．在推進城鄉(xiāng)公共服務均等化過程中，應當體現(xiàn)以人為本的理念。“‘以人為本’的理念是社會主義的性質、和諧社會建設以及全面貫徹科學發(fā)展觀的內在要求。推進南寧城鄉(xiāng)公共服務均等化，應當體現(xiàn)以人為本的理念。這要求城鄉(xiāng)公共服務均等化要惠及城鄉(xiāng)全體居民，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化的重點要放在相對弱勢的農(nóng)民身上”，即按照十八大關于“堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”的要求，“加大城市反哺農(nóng)村的力度，把實現(xiàn)諸如基礎教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等民生類公共服務放在重要的位置優(yōu)先解決”。

2．貫徹公平與效益理念。“公共服務供給主體應以城鄉(xiāng)居民的社會公共需求為導向，既不能只滿足某一部分群體的公共需求，也不能無視公共需求的差異搞‘一刀切’，必須著眼于所有市場活動主體，為市場提供‘一視同仁’的服務，如此才有利于公平競爭，促使資源合理流動，向財政資源不足的地區(qū)轉移，有利于節(jié)約公共支出成本和實現(xiàn)整個社會福利的最大化，提高財政資源配置與使用效率，提高宏觀經(jīng)濟增長的效率”。

3．深化服務型政府理念。十八大報告明確指出，“要按照建立中國特色行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府?！笨梢哉f，建設人民滿意的服務型政府是我們進行新一輪行政體制改革的重要任務。“作為公共服務均等化的主要推動者，政府應深化構建人民滿意的服務型政府的理念，加強城鄉(xiāng)公共基礎設施建設，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件，真正做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。

二、體制層面

1．構建基本公共服務體系的協(xié)調整合機制。編制并發(fā)布實施基本公共服務均等化相關規(guī)劃，確立基本公共服務的范圍、標準以及與之相適應的一系列制度安排；制定和完善促進基本公共服務均等化的就業(yè)、社保、教育、衛(wèi)生等一系列配套政策，強化政策之間的協(xié)調整合；深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的體制改革，加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，加快建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結構的體制機制，建立城鄉(xiāng)互動的經(jīng)濟發(fā)展模式，“促進城鄉(xiāng)之間的優(yōu)勢互補，即通過利用城市的資金技術發(fā)展農(nóng)業(yè)，反過來依靠發(fā)展了的農(nóng)業(yè)為城市提供發(fā)展所需的產(chǎn)品，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的雙贏；以實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化為重點，使公共資源配置的重點由城市向農(nóng)村轉移，大力發(fā)展農(nóng)村的公共事業(yè)，基礎設施建設與基本公共服務并重”。

2．建立政府為主、市場和社會共同參與的多元化供給機制，探索基本公共服務市場供給的有效模式。通過建立政府與社會組織在基本公共服務供給上的合作伙伴關系，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)在基本公共服務供給中的作用；充分動員和綜合利用社會資源來加強和改善基本公共服務，提高服務質量和效率。

3．健全完善以公共服務為中心的績效評估體系。通過制定基本公共服務標準，構建基本公共服務評價指標體系，制定短、中、長期基本公共服務均等化戰(zhàn)略規(guī)劃，建立技術支持體系、統(tǒng)計指標體系、數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測體系；通過選取基礎教育、公共衛(wèi)生、社會保障、基礎設施、公共安全和環(huán)境保護等幾項最基本的公共服務項目，并從投入類、產(chǎn)出類和效果類三個層面分別設立多項評價指標；建立政府基本公共服務績效評價機制和效果跟蹤反饋制度，加強對公共服務決策活動的監(jiān)督，建立基本公共服務分工和問責機制；要完善決策的監(jiān)督制度和機制，明確監(jiān)督主體、監(jiān)督內容、監(jiān)督對象、監(jiān)督程序和監(jiān)督方式；堅持政府績效評估公開透明的原則，建立由政府服務的對象即公眾對政府的行為進行評估，完善社情民意溝通渠道，建立制度化的利益表達機制，擴大公眾在公共服務問責制度中的知情權、參與權和監(jiān)督權；“采用合理的政府績效評估方法，加強政府績效評估的科學規(guī)范性，堅持定性分析與定量分析相結合的方法，既要看政府公共服務提供的數(shù)量，也要看政府提供公共服務的質量，還可以引進私人部門先進的現(xiàn)代信息技術、分析技術、預測技術來進行政府公共服務的績效評估，以減少政府績效評估的偏差”。

三、政策層面

主要是按照十八大關于“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系”的要求，做好五個方面的工作：

1．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設政策。“加大道路基礎設施建設力度，加強農(nóng)田水利設施建設；加強農(nóng)村飲水安全工程建設，大力推進農(nóng)村集中式供水；加大推進農(nóng)村公路建設，進一步提高通達通暢率和管理養(yǎng)護水平，加大道路危橋改造力度；加強農(nóng)村郵政設施和農(nóng)村信息基礎設施建設；籌措資金保證政府進行城鄉(xiāng)基礎設施建設的資金來源，政府應每年預留一部分的財政預算用于基礎設施的建設，還可從政府各項收入中抽調部分資金用于基礎設施建設，加強資金的管理監(jiān)督，防止資金的挪用流失”。

2．均衡城鄉(xiāng)教育政策?！耙侠砼渲霉步逃Y源，重點向農(nóng)村、邊遠、貧困、民族地區(qū)傾斜，加快縮小城鄉(xiāng)教育差距；要加大政府的轉移支付力度，合理配置城鄉(xiāng)教育資源，適當加大對農(nóng)村義務教育的傾斜，落實義務教育經(jīng)費保障機制改革各項資金，建立對教育轉移支付的長效機制”，提高義務教育經(jīng)費保障水平，保證教育均等化的持續(xù)性，逐步縮小城鄉(xiāng)之間義務教育發(fā)展的差距；要高標準、高質量普及農(nóng)村九年義務教育，統(tǒng)籌規(guī)劃學校布局，推進義務教育學校標準化建設；擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校招生名額數(shù)量，做好城鄉(xiāng)流動人口子女入學工作；推進農(nóng)村校舍安全工程建設，“實行縣（市）域內城鄉(xiāng)中小學教師編制和工資待遇同一標準，以及教師和校長交流制度”；大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)公辦幼兒園，逐步擴大公辦幼兒園比例，“加大等級幼兒園創(chuàng)建力度；加快發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，建立科學合理的培訓體系，提高農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、轉移就業(yè)和勤勞致富能力”；進一步落實扶貧助學機制，確保國家各項扶貧助學政策得到有效落實。

3．完善城鄉(xiāng)社會保障政策。（1）不斷完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度，建立城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險基金預算管理制度和工作目標考核責任制，全面做實養(yǎng)老保險個人賬戶；完善城鄉(xiāng)社會救助體系，根據(jù)低保標準動態(tài)調整機制，適時統(tǒng)籌調整全市城鄉(xiāng)低保標準，并根據(jù)一段時期內城鄉(xiāng)基本生活消費品價格指數(shù)，適時啟動物價異動補貼機制，保障困難群眾基本生活，逐步提高農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的保障標準；“加大政府對最低生活保障與養(yǎng)老保險尤其是農(nóng)村最低生活保障制度與養(yǎng)老保險的轉移支付力度，加強監(jiān)督，保證農(nóng)村最低生活保障與養(yǎng)老保險金的及時足額發(fā)放，形成一種持久的機制制度，寫進法律，獲得法律的保護，使得農(nóng)村社會保障不因地方政府的換屆或一些政策的改動而隨意改動”；積極推進城鄉(xiāng)退役士兵安置待遇一體化政策。（2）統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生政策。加大對農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設的財政支出，大力推進和完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，擴大新型合作醫(yī)療的覆蓋面并建立醫(yī)療救助制度，使農(nóng)村醫(yī)療逐步與城市接軌，適當降低統(tǒng)籌基金起付標準，重點降低基層醫(yī)療機構的起付標準，逐步解決城鄉(xiāng)居民“看病難”、“看病貴”問題；“加強以全科醫(yī)生為重點的基層醫(yī)療衛(wèi)生隊伍建設，完善鼓勵全科醫(yī)生長期在基層服務政策；加快推行分級診療、雙向轉診制度，形成各類城市醫(yī)院和基層醫(yī)療機構分工協(xié)作格局；完善城鄉(xiāng)衛(wèi)生規(guī)劃，鼓勵和引導社會資本舉辦醫(yī)療機構，放寬社會資本和外資舉辦醫(yī)療機構的準入范圍，形成多元辦醫(yī)格局；大力推進醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革”，建立健全穩(wěn)定長效的多渠道補償機制，落實政府對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的專項補助經(jīng)費和經(jīng)常性收支差額的補助，建立基層醫(yī)療衛(wèi)生機構考核和激勵機制，進一步縮小城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險繳費標準與待遇水準差距，逐步推進城鄉(xiāng)標準的統(tǒng)一；積極開展第三方保險試點，以市場機制規(guī)范城鄉(xiāng)醫(yī)患經(jīng)濟利益關系行為；建立衛(wèi)生服務和疫病預防控制體系，進一步完善門診醫(yī)療制度，將三大常規(guī)檢查納入報銷范圍，使自費藥物的比例控制進一步降低；為實行計劃生育的流動人口孕產(chǎn)婦提供免費產(chǎn)檢服務的政策，將流動人口孕產(chǎn)婦和嬰兒納入居住地婦幼保健管理體系；“強化政府對醫(yī)療機構的監(jiān)督管理職能，防止逐利行為帶來的資源浪費以及對居民健康的損害”；進一步完善城鄉(xiāng)新農(nóng)保和居民醫(yī)療保險信息系統(tǒng)業(yè)務功能。（3）“健全城鄉(xiāng)就業(yè)服務政策。打破束縛勞動力合理流動的各種身份等級制，促進勞動力跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制地充分流動”；不斷完善就業(yè)保障體系，建立完善普惠城鄉(xiāng)所有常住人口的基本公共就業(yè)服務體系，構建積極就業(yè)型的失業(yè)保險制度并使失業(yè)率控制在較低水平；“促進城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)，努力實現(xiàn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)就業(yè)人員同工同酬，提高農(nóng)民工工資水平；增加縣域非農(nóng)就業(yè)機會，促進農(nóng)民就地就近轉移就業(yè)，扶持農(nóng)民以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)；出臺相關政策保證農(nóng)民工的收入，為農(nóng)民工向新市民轉化創(chuàng)造條件，對暫時不具備在城鎮(zhèn)落戶條件的農(nóng)民工，則要改善公共服務，加強權益保護；加強農(nóng)民技能培訓和就業(yè)信息服務，開展勞務輸出對接，引導農(nóng)村富余勞動力平穩(wěn)有序外出務工；對外來務工人員，應監(jiān)督企業(yè)為他們辦理跟城市居民同等的養(yǎng)老保險、社會保障，同時實行同等的失業(yè)救濟制度”。（4）推進城鄉(xiāng)住房保障均等化政策。做好城鄉(xiāng)低收入戶的住房保障工作，解決城鄉(xiāng)低收入戶的住房困難問題；加快城鄉(xiāng)安居工程建設，落實好建設用地，加快新建項目規(guī)劃報批進度，確保保障性住房建設資金，加大城鄉(xiāng)公租房建設的力度；建立健全住房保障工作長效機制，將住房保障納入社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，確立保障性房建設的長遠發(fā)展并將保障性住房建設納入各級政府領導班子政績考核之中；進一步提高城鄉(xiāng)廉租住房保障率和政策性農(nóng)房保險覆蓋率。

4．城鄉(xiāng)推進公共交通均等化政策。各地應當根據(jù)實際，實施城鄉(xiāng)公共交通發(fā)展優(yōu)先戰(zhàn)略，提升城鄉(xiāng)公交網(wǎng)絡服務水平，逐步推行鎮(zhèn)（街、鄉(xiāng)）公交標準化政策；以簡政強鎮(zhèn)為動力，深化鎮(zhèn)（街）公交發(fā)展；適當通過財政補貼辦法，增加公交車投入，提升公共交通出行分擔率；進一步提升出租車、公共自行車服務水平；以落實城鄉(xiāng)公共交通規(guī)劃為切入點，加快城鄉(xiāng)公交車的換乘樞紐站、公交保養(yǎng)場、公交首末站場和公交候車亭等基礎設施建設；扎實推進社會主義新農(nóng)村建設，加快農(nóng)村公路改造升級任務，為推進城鄉(xiāng)推進公共交通均等化提供基本保障。

5．統(tǒng)籌農(nóng)村文化體育事業(yè)發(fā)展政策?！凹哟笪幕度肓Χ?，推動文化資源向農(nóng)村傾斜，進一步完善農(nóng)村公共文化服務體系”；推進文化設施建設，推進城鄉(xiāng)文化館、文化站、圖書館和圖書閱覽室等建設；“加快推進村村通寬帶工程，鼓勵農(nóng)民興辦文化產(chǎn)業(yè)；推進公共體育均等化，全面落實全民健身計劃，加強農(nóng)村體育場地設施建設和管理，改善和提高農(nóng)民群眾體育健身的物質條件”，建立全面覆蓋城鄉(xiāng)的公共體育服務體系。

四、制度層面

1．建立良好的公共財政轉移制度。十八大報告提出，要“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設的公共財政體系，構建地方稅體系，形成有利于結構優(yōu)化、社會公平的稅收制度。建立公共資源出讓收益合理共享機制。”我們認為，“加大對公共服務尤其是農(nóng)村公共服務轉移支付力度并建立轉移支付的長效機制，把更多財政資金投向農(nóng)村地區(qū)的公共服務領域，是縮小城鄉(xiāng)基本公共服務的差距的要本所在”。這要求我們必須進一步“完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關系，促進土地增值收益和農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村；增加財政對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的投入，加強農(nóng)業(yè)基礎建設、解決“三農(nóng)”問題，要建立行之有效的監(jiān)督制約體系，確保資金使用效益的最大化，確保轉移支付的資金不被挪作他用”。

2．建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公民權利制度?！凹訌妼用駲嗬庾R的宣傳教育，通過集中組織學習、法制宣傳等方式提高居民的權利意識，讓農(nóng)村居民認識到自己有對公共服務要求的需要。加強輿論的社會導向，重視農(nóng)村居民權利意識的宣傳，宣傳城鄉(xiāng)居民平等觀念，讓農(nóng)村居民認識到自己有對公共服務要求的權利”；出臺相應政策法規(guī)，把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉移人口逐步轉為城鎮(zhèn)居民作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務。在堅持因地制宜、分步推進，把有穩(wěn)定勞動關系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工及其家屬逐步轉為城鎮(zhèn)居民的同時，要“充分尊重農(nóng)民在進城或留鄉(xiāng)問題上的自主選擇權，切實保護農(nóng)民承包地、宅基地等合法權益；大中城市要加強和改進人口管理，充分發(fā)揮吸納外來人口的重要作用，中小城市和小城鎮(zhèn)要根據(jù)實際放寬落戶條件。加快戶籍制度改革，要逐步取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質，實現(xiàn)公民身份平等，比如社會保障、公共服務的享受、學生的升學等方面。建立按居住地登記戶口的新型戶籍管理制度，逐步取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口分類管理模式，有利于使城鄉(xiāng)居民享有同等的基本公共服務”。

3．建立合理的收入分配制度。“加快調整國民收入分配格局，加強稅收對收入分配的調節(jié)作用，加強對城鄉(xiāng)低收入困難群眾的支持，保障他們的基本生活和基本權益的實現(xiàn)。不斷推進扶貧工作，把扶貧開發(fā)的重點放在貧困程度較深的集中連片貧困地區(qū)和特殊類型貧困地區(qū)，盡量減少發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)的差距，尤其是在公共服務之間的差距”。

4．完善城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展制度?！凹涌煜萍s城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的體制性障礙，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，促進城鄉(xiāng)基礎設施、公共服務、社會管理一體化；做好農(nóng)村產(chǎn)權制度改革等方面的工作；切實保護耕地，實行耕地保護補償機制，從而保證國家的長治久安；建立城鄉(xiāng)之間的互助機制，發(fā)揮城鄉(xiāng)各自的優(yōu)點，揚長避短，使城鄉(xiāng)之間相互協(xié)調發(fā)展；深化二者之間的合作，使得城市的資金與技術可以向農(nóng)村轉移，加快農(nóng)村的發(fā)展，而農(nóng)村的農(nóng)產(chǎn)品也可以順利進入城市，滿足城市的需要”。

［1］［2］［3］［4］［5］［6］［7］［8］［9］［11］［12］［13］［14］［15］［16］［17］［18］［19］［20］［21］［22］［23］［24］［25］吳堅寧，戴學明.著力推進城鄉(xiāng)公共服務均等化［N］.南寧日報，2011-12-01.

［10］中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要［N］.人民日報，2011-03-17.