福清市國土資源局 林 勝

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集體土地上房屋征收工作的幾點思考

福清市國土資源局 林 勝

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的出臺，推動了國有土地上房屋征收工作的開展。但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，集體土地上房屋征收成為征收工作的重點、社會關(guān)注的焦點、基層工作的難點，相關(guān)法律法規(guī)的滯后給集體土地上房屋征收工作帶來困擾。該文通過現(xiàn)階段集體土地上房屋征收工作中出現(xiàn)的問題，分析其產(chǎn)生的原因，并有針對性地提出建議，為推進(jìn)集體土地上房屋征收工作進(jìn)行有益的探索。

福清市 集體土地上房屋 征收

隨著海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的快速推進(jìn)，福清市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，征收工作不僅涉及農(nóng)民集體土地，同時也不可避免地涉及集體土地上的房屋。2011年1月《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的公布實施，對國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動進(jìn)行了規(guī)范。由于相關(guān)法律法規(guī)滯后，現(xiàn)行法律法規(guī)未對集體土地上房屋征收工作作出明確規(guī)定，給正在開展的房屋征收工作造成一定程度的混亂。為此，筆者根據(jù)基層的工作實際，提出集體土地上房屋征收工作的主要思路，為推進(jìn)征遷工作作有益的探索。

1 福清市房屋征收工作現(xiàn)狀

2007年～2011年，福清市共完成征收房屋建筑面積48.56萬m2，其中7個街道征收房屋約21.94萬m2，17個鎮(zhèn)征收房屋約26.62萬m2。據(jù)統(tǒng)計，集體土地上的房屋征收約占總征收面積的70%以上，成為房屋征收工作的重點。

參照福州市做法，2012年5月，福清市人民政府出臺了《福清市集體土地上房屋征收與補(bǔ)償暫行辦法》，確定由市國土部門負(fù)責(zé)擬定征地補(bǔ)償方案、“兩公告一登記”工作；市住建部門負(fù)責(zé)組織實施集體土地房屋征收補(bǔ)償，包括調(diào)查摸底、選定評估機(jī)構(gòu)、擬定房屋補(bǔ)償方案、協(xié)商談判等工作。為細(xì)化工作職責(zé)，2013年2月，福清市政府辦公室下發(fā)了《福清市集體土地上房屋征收工作方案（試行）》，明確項目業(yè)主或所在鎮(zhèn)（街）申請依法征收集體土地上房屋的工作流程及所需材料，強(qiáng)調(diào)國土、住建（房管）部門、相關(guān)鎮(zhèn)（街）、項目業(yè)主之間的分工合作。

由于缺乏上位法的支撐，房屋征收部門又隸屬于住建部門，未能有效配合集體土地上房屋征收工作，影響征遷工作開展。同時，各級人民法院（包括最高人民法院），對涉及集體土地上房屋征收申請強(qiáng)制執(zhí)行也沒有明確意見，致使依法征遷工作進(jìn)展緩慢，“釘子戶”問題久拖不決，影響了政府的公信力，削弱了政府的執(zhí)政能力。目前，福清市擬動建的重點項目用地均涉及房屋征收，且大部分為集體土地上的房屋征收，此類問題若得不到明確，將嚴(yán)重影響征遷工作，造成項目無法動建，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到影響。

2 存在問題

2.1 征收程序尚不明確

目前，集體土地上房屋征收工作依據(jù)的法律是《土地管理法》，而《土地管理法》中沒有明確規(guī)定征收房屋工作流程和具體做法，房屋只是作為地上附著物一并征收，房屋的私有財產(chǎn)屬性沒有得到體現(xiàn)，被征收人的合法權(quán)益也缺乏有效保護(hù)。在土地征收過程中，履行“告知、確認(rèn)、聽證”和“兩公告一登記”的征地程序，而房屋征收是否只需按此方式執(zhí)行值得商榷。對個別“釘子戶”實行依法征收時，如果工作流程不明確，被征收人復(fù)議或訴訟，政府及相關(guān)部門有可能出現(xiàn)程序違法，增加征遷工作難度。

2.2 征收工作銜接困難

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，國有土地上房屋征收工作由房屋征收部門（福清市為住建部門）組織實施，但涉及集體土地上房屋征收時，房屋征收部門不予受理，認(rèn)為集體土地上房屋征收工作依據(jù)的法律是《土地管理法》，需由土地行政主管部門實施。而目前大部分省、市、縣級國土部門未設(shè)立房屋征收工作機(jī)構(gòu)，也未配備專業(yè)技術(shù)人員，上級國土部門也未對該項工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，故即刻開展此項工作尚有難度。

2.3 宗地性質(zhì)復(fù)雜多樣

對同一宗項目用地內(nèi)的房屋實施征收時，會出現(xiàn)部分房屋已頒發(fā)國有土地使用證，其下的土地性質(zhì)屬國有土地；部分已建成的房屋未頒發(fā)土地證，其下的土地性質(zhì)仍為集體土地。此類項目用地所屬土地兼具國有土地和集體土地性質(zhì)，若由不同部門實施，協(xié)調(diào)難度加大，政策易出現(xiàn)不平衡，工作易出現(xiàn)偏差。

2.4 征遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

根據(jù)《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等相關(guān)法規(guī)及文件規(guī)定，集體土地上房屋拆遷按建筑重置價結(jié)合成新補(bǔ)償，宅基地征收按當(dāng)?shù)匾?guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這是針對實行宅基地安置方式而言。若無宅基地安置方式，該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，被征收人無法接受。

比如，福清市城區(qū)正在實施的某片區(qū)改造項目，宅基地補(bǔ)償價按“區(qū)位評估單價×被征收房屋合法建筑面積”進(jìn)行補(bǔ)償，經(jīng)測算，一般每畝宅基地補(bǔ)償達(dá)幾百萬元，與城區(qū)4.3萬元/畝的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比，兩者相距甚遠(yuǎn)。若按現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對宅基地進(jìn)行補(bǔ)償，被征收人無法接受。

2.5 宅基地安置難以實現(xiàn)

鑒于歷史原因，福清市城市郊區(qū)個人建房現(xiàn)象較為普遍，為實施城市總體規(guī)劃，需對該部分舊房屋實施征收。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對城市郊區(qū)的農(nóng)村房屋征收可實行宅基地安置。但由于福清市土地供應(yīng)緊張，沒有足夠的用地實行宅基地安置，對房屋征收只能實行貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換（即公寓式安置）。部分被征收人不愿意被“趕上樓”，要求宅基地安置，也給征遷工作帶來壓力。

2.6 無產(chǎn)權(quán)房屋處置困難

由于受規(guī)劃、用地審批條件的限制，農(nóng)村村民無法正常申報農(nóng)村個人建房審批手續(xù)，或申報規(guī)劃、用地手續(xù)繁瑣、時間較長，造成農(nóng)村違法建房現(xiàn)象較多。在一個片區(qū)改造項目中，一般無產(chǎn)權(quán)房屋數(shù)量約占被征收房屋的一半。若對無產(chǎn)權(quán)房屋一律不予補(bǔ)償，征收工作將無法開展。同時，對此類無產(chǎn)權(quán)房屋的建設(shè)年限、產(chǎn)權(quán)狀況等進(jìn)行認(rèn)定較為復(fù)雜。

2.7 征遷補(bǔ)償矛盾突出

一些輿論媒體先入為主，打著“維權(quán)”的旗號支持被征收人阻撓征收工作。部分被征收人對征遷補(bǔ)償?shù)钠谕岛芨?，漫天要價或要挾政府，若不能滿足其要求，就拒絕協(xié)商簽訂協(xié)議或以上訪、信訪相威脅，造成征遷工作未能如期完成，重點項目建設(shè)無法按時動建，影響了社會經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。

3 原因分析

3.1 相關(guān)法律法規(guī)尚不健全

3.1.1國有土地上房屋征收依據(jù)充分

2011年1月21日，國務(wù)院公布實施《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，規(guī)范國有土地上的房屋征收與補(bǔ)償活動。2011年6月3日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《國有土地上房屋征收評估辦法》，規(guī)范國有土地上房屋征收評估活動。福建省住建部門、福州市房管部門也出臺相關(guān)規(guī)定和工作流程，規(guī)范國有土地上的房屋征收工作。

3.1.2集體土地上房屋征收依據(jù)不足

目前，集體土地上房屋征收補(bǔ)償安置工作只能依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，主要有：

第一，《中華人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定:“被征收地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”

第二，《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第30條規(guī)定:“房屋及其他建筑物、構(gòu)筑物的補(bǔ)償費(fèi)，按重置價格并結(jié)合成新確定?！?/p>

第三，《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理的通知》（國土資發(fā)〔2010〕96號）規(guī)定：“住房拆遷要進(jìn)行合理補(bǔ)償安置。征地中拆遷農(nóng)民住房應(yīng)給予合理補(bǔ)償，并因地制宜采取多元化安置方式，妥善解決好被拆遷農(nóng)戶居住問題。在城市遠(yuǎn)郊和農(nóng)村地區(qū)，主要采取遷建安置方式，重新安排宅基地建房。拆遷補(bǔ)償既要考慮被拆遷的房屋，還要考慮被征收的宅基地。房屋拆遷按建筑重置成本補(bǔ)償，宅基地征收按當(dāng)?shù)匾?guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。”

第四，2011年3月17日，中紀(jì)委辦公廳、監(jiān)察部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督檢查進(jìn)一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》（中紀(jì)辦〔2011〕8號）規(guī)定：“在《土地管理法》等法律法規(guī)作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷，要參照新頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的精神執(zhí)行?！?/p>

第五，2011年4月26日，福建省政府辦公廳下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范土地和房屋征收與補(bǔ)償管理工作 切實維護(hù)群眾合法權(quán)益的通知》（閩政辦發(fā)明電〔2011〕76號）規(guī)定：“在《土地管理法》等法律法規(guī)作出修訂之前，各設(shè)區(qū)市政府和平潭綜合實驗區(qū)管委會要參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的精神，研究制定集體土地上房屋征收的具體辦法，妥善做好集體土地上的房屋征收與補(bǔ)償工作?！?/p>

上述法律、法規(guī)及相關(guān)文件雖然對集體土地上房屋征收與補(bǔ)償進(jìn)行了表述，但都僅限于原則上的規(guī)定，缺乏具體的、可操作性強(qiáng)的內(nèi)容，同時，由于在文件理解上存在歧義，這無疑給征遷工作增加了難度。

3.2 房屋征收機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

以福清市為例，目前，房屋征收部門和房管部門均隸屬于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門，房屋征收部門僅負(fù)責(zé)對國有土地上房屋的征收工作；而目前各級國土部門未設(shè)立專門的房屋征收機(jī)構(gòu)和配備專業(yè)人員從事房屋征收，上級業(yè)務(wù)部門也未開展此類業(yè)務(wù)培訓(xùn)，基層國土部門對集體土地上房屋征收工作無從下手。

根據(jù)第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》意見，同一件事由一個部門負(fù)責(zé)，才能解決職責(zé)交叉、推諉扯皮問題，提高行政效能。如果已有某一部門設(shè)立房屋征收機(jī)構(gòu)，另一個部門再設(shè)立房屋征收機(jī)構(gòu)將會降低工作效率，需要進(jìn)行整合。因此，是否在國土部門內(nèi)部再設(shè)立房屋征收機(jī)構(gòu)值得研究。

3.3 征遷難度大引發(fā)部門畏難心態(tài)

在《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺之前，城市房屋拆遷工作由住建、房管部門負(fù)責(zé)組織實施。隨著新條例的出臺，房屋征收工作難度的不斷加大，各地強(qiáng)征強(qiáng)拆引發(fā)的惡性案件屢屢發(fā)生，住建、房管部門不得不審慎對待房屋征收工作，涉及大量的集體土地上房屋征收工作未能有效配合，而國土部門因自身原因暫時難以承接該項工作，造成工作停滯。

4 建議及對策

4.1 出臺集體土地上房屋征收具體辦法

由于《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》將集體土地上的房屋征收工作排斥在外，而《土地管理法》中的征收規(guī)定又滯后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，盡快完善集體土地上房屋征收法律法規(guī)迫在眉睫。

房屋是一種特殊的地上附著物，其征收程序應(yīng)區(qū)別于一般地上附著物，建議參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，擬定房屋征收申請、征收決定（包括通知暫停辦理相關(guān)手續(xù)、上報征收補(bǔ)償方案、方案論證、方案征求意見、召開聽證會、實施社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、作出征收決定、發(fā)布征收公告）、征收補(bǔ)償（包括選擇評估機(jī)構(gòu)、對被征收房屋價值評估、申請復(fù)核評估及鑒定、作出補(bǔ)償決定）、土地移交和歸檔、公布補(bǔ)償結(jié)果與審計等征收程序。涉及集體土地上房屋征收具體的工作流程、征收文書示范文本，上級國土部門應(yīng)予以規(guī)范。2012年11月，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》，對農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改，目前具體修改條款還不可知。對于集體土地上房屋征收工作，建議在《土地管理法修正案（草案）》或新的《農(nóng)村集體土地征收條例》中單列章節(jié)予以明確。

4.2 房屋征收工作由統(tǒng)一部門組織實施

為進(jìn)一步理順部門職責(zé)關(guān)系，根據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，國務(wù)院擬將房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責(zé)整合由一個部門承擔(dān)。以此為契機(jī)，建議將國有土地上和集體土地上房屋征收工作整合至一個部門，這樣做不但能解決職責(zé)交叉、資源分散等問題，也是依法行政和提高行政效率的重要體現(xiàn)。

4.2.1由房管部門統(tǒng)一實施征收較為適合

房屋是一種特殊的地上附著物，具有鮮明的財產(chǎn)權(quán)屬性。因此，需要專業(yè)管理部門、專業(yè)技術(shù)人員從事。由于房管部門對房屋建筑面積和結(jié)構(gòu)的認(rèn)定、房產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的選定、補(bǔ)償方案的擬定、產(chǎn)權(quán)的查閱等更具專業(yè)性、更為便利，因此，由房管部門統(tǒng)一開展房屋征收工作，有利于政策的銜接與一致性。若由房管部門實施，建議在《土地管理法修正案（草案）》或新的《農(nóng)村集體土地征收條例》中明確由房屋行政主管部門負(fù)責(zé)全國房屋征收的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，便于依法依規(guī)開展工作。

4.2.2實行機(jī)構(gòu)整合

在有條件的地區(qū)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，將土地部門與房管部門合并，使征遷工作既符合現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，又能快速推進(jìn)。如廈門市成立國土資源與房產(chǎn)管理局，下設(shè)土地房屋征收管理處（加掛市土地房屋征收辦公室），統(tǒng)一負(fù)責(zé)全市土地和房屋征收工作，有效推進(jìn)征遷工作開展。

4.2.3提高征收機(jī)構(gòu)行政級別

當(dāng)前房屋征收工作情況復(fù)雜、涉及面廣、任務(wù)艱巨，而房屋征收機(jī)構(gòu)大多為住建部門或房管部門的一個內(nèi)設(shè)科室，難以適應(yīng)復(fù)雜的征遷環(huán)境，以福清市為例，建議將其提升為政府直屬的科級工作機(jī)構(gòu)，便于工作協(xié)調(diào)。

4.3 片區(qū)項目征遷實行同房同價

在制定同一片區(qū)、同一項目房屋征收政策時，應(yīng)遵循同房同價原則，便于工作協(xié)調(diào)。如福清市在福廈鐵路工程、福泉高速公路擴(kuò)建工程等部分重點項目房屋征收中，由于實行宅基地安置方式，不管是國有土地上和集體土地上房屋征收補(bǔ)償均實行同房同價、同地同價，減少了社會矛盾，征遷工作得以快速推進(jìn)。

4.4 實行多種安置方式

集體土地上房屋征收補(bǔ)償安置方式有3種：貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換和宅基地安置。宅基地安置方式又可分為安置區(qū)集中安置和自擇宅基地安置兩種。在城市遠(yuǎn)郊和農(nóng)村地區(qū)，有條件的話，應(yīng)實行安置區(qū)集中安置；若無條件設(shè)立安置區(qū)，在符合規(guī)劃的前提下，應(yīng)允許被征收人在本村內(nèi)自擇宅基地建房。由于福清農(nóng)民根深蒂固的“有天有地”（自建房）居住觀念，宜通過宅基地安置方式，滿足不同的安置意愿，減少與被征收人的矛盾，推進(jìn)征遷工作順利開展。

4.5 科學(xué)確定無產(chǎn)權(quán)房屋補(bǔ)償

既要依法依規(guī)，又要本著解決問題的態(tài)度，充分保護(hù)被征收人的合法權(quán)益，實事求是地對無產(chǎn)權(quán)房屋進(jìn)行確認(rèn)。對征收公告發(fā)布后，在房屋征收范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等行為，要加大執(zhí)法力度，同時明確不予補(bǔ)償。對因歷史原因造成房屋未登記或手續(xù)不全的，應(yīng)查明房屋建造年代、實際用途等，綜合予以考慮。對不同建設(shè)年限的無產(chǎn)權(quán)房屋采取比例補(bǔ)償方式，既符合相關(guān)規(guī)定，又能推動征遷工作。

4.6 依法依規(guī)開展房屋征收

加強(qiáng)輿論媒體正面宣傳力度。堅持依法依規(guī)開展征收工作，實行“一碗水端平，一把尺子量到底”，不能讓老實人吃虧。加強(qiáng)和改進(jìn)群眾工作，努力營造和諧征遷的社會氛圍。對被征收人的合理要求，想方設(shè)法予以解決；對被征收人的不合理訴求，應(yīng)耐心細(xì)致地進(jìn)行解釋宣傳。解決被征收人工作、生活中的實際困難，取得被征收人的理解與支持。妥善處理保障發(fā)展和維護(hù)穩(wěn)定的關(guān)系，為民建城，要最大程度地讓利于民，讓老百姓確因征遷改善居住條件，提高生活水平，實現(xiàn)資產(chǎn)增值。

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