王華兵，秦鵬

(1.重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶400045;2.國(guó)土資源部，北京100812)

一、引 言

現(xiàn)代城市規(guī)劃作為一項(xiàng)事關(guān)城市的空間布局、功能擴(kuò)展、社區(qū)培育、公眾安全和生活樣式的社會(huì)活動(dòng)，其物質(zhì)性、技術(shù)性的天然屬性逐漸褪色，演變?yōu)橐怨矝Q策和公眾價(jià)值為形式和依歸的社會(huì)性規(guī)劃。進(jìn)而言之，城市規(guī)劃的功能外延不斷從安排物質(zhì)空間、籌劃經(jīng)濟(jì)功能、美化居住環(huán)境向彰顯社會(huì)文化、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平等方面演進(jìn);城市規(guī)劃的內(nèi)涵屬性也從以行政權(quán)力對(duì)城市的統(tǒng)領(lǐng)性安排為重心的“城市管理”向回應(yīng)公眾的公共利益的“城市治理”轉(zhuǎn)變。在筆者看來(lái)，城市規(guī)劃的這種轉(zhuǎn)變背后的驅(qū)動(dòng)力是現(xiàn)代公共生活中公共利益和公共性?xún)r(jià)值對(duì)權(quán)力決策活動(dòng)的制約和滲透。在此進(jìn)程中，多元的價(jià)值取向、錯(cuò)綜復(fù)雜的利益糾葛和多方主體的相互鉗制越來(lái)越明顯地要求將單純的空間布局議題置換為社會(huì)利益配置和實(shí)現(xiàn)的議題，將城市規(guī)劃置于更具人文色彩的“治理”領(lǐng)域之中。與之相關(guān)的追問(wèn)是，城市規(guī)劃的治理屬性是“誰(shuí)之治理，何種治理”呢?本文正是在這個(gè)問(wèn)題基礎(chǔ)上，提出城市規(guī)劃的公共屬性的具體意涵，剖析其現(xiàn)實(shí)困境并提出相應(yīng)完善建議。

二、城市規(guī)劃的公共性及基本內(nèi)涵

從公共政策角度來(lái)說(shuō)，城市規(guī)劃實(shí)則上就是為解決城市公共問(wèn)題、協(xié)調(diào)城市公共利益、滿(mǎn)足市民公眾均等化公共服務(wù)的需求，由政府及其它相關(guān)利益主體協(xié)商而成并由政府強(qiáng)制保障實(shí)施的城市空間使用政策，具有明顯的公共性。

(一)城市規(guī)劃的本質(zhì)是建構(gòu)和諧的公共領(lǐng)域

城市規(guī)劃是對(duì)整個(gè)城市空間布局和各項(xiàng)建設(shè)的部署和安排，其涵蓋的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出個(gè)人空間或局部的狹小領(lǐng)域。城市規(guī)劃所涉及的是社會(huì)資源配置及城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)等公共物品的供給問(wèn)題，而社會(huì)資源的配置和公共物品的提供，從社會(huì)整體的層面上，其終極目標(biāo)和歸宿是社會(huì)整體福利的提高。事實(shí)上，現(xiàn)代城市規(guī)劃的出現(xiàn)就是為了解決18世紀(jì)末工業(yè)革命所引起的城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)展、居住環(huán)境惡劣、管網(wǎng)設(shè)施無(wú)序、生態(tài)污染嚴(yán)重等社會(huì)公共問(wèn)題。1875年，英國(guó)率先對(duì)公共衛(wèi)生進(jìn)行立法，以控制和解決城市中出現(xiàn)的公共衛(wèi)生問(wèn)題。及至1906年，對(duì)公共衛(wèi)生的規(guī)制延展到對(duì)城市建設(shè)的控制、對(duì)城市空間的配置，城市規(guī)劃(town planning)的概念應(yīng)勢(shì)而生，并于1909年頒布了世界上第一部城市規(guī)劃法［1］。進(jìn)入上世紀(jì)六、七十年代以后，隨著二戰(zhàn)后城市化的大規(guī)模推進(jìn)，道路交通、產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)分布、舊城改造等等，都納入了城市規(guī)劃研究的范圍，城市規(guī)劃存在的公共領(lǐng)域不斷拓展。

城市物理空間的擴(kuò)大和城市規(guī)劃內(nèi)容的擴(kuò)展意味著更多的社會(huì)主體和社會(huì)關(guān)系進(jìn)入了城市生活空間。比如，因商品房開(kāi)發(fā)而帶來(lái)的土地使用關(guān)系和制度變革，商品房開(kāi)發(fā)帶來(lái)的社區(qū)空間的塑造和因社區(qū)差異而帶來(lái)的身份認(rèn)同問(wèn)題，這表明城市空間不僅是地理空間、地緣空間、建筑空間，還是生活的制度空間［2］和關(guān)系空間。因而，對(duì)城市空間的規(guī)劃同時(shí)也是對(duì)城市中的社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)進(jìn)行調(diào)整和塑造的過(guò)程。城市規(guī)劃在很大程度上決定了社會(huì)交往的范圍、形式和媒介，推動(dòng)了新的公共領(lǐng)域的形成。在規(guī)劃出來(lái)的公共空間中，不同社區(qū)(如不同檔次的住宅區(qū))、群體(如不同產(chǎn)業(yè)的從業(yè)者)、組織(如不同領(lǐng)域的企業(yè)和社會(huì)組織)和個(gè)人能夠通過(guò)不同的空間媒介(如小區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等)探討共同關(guān)心的事務(wù)，并影響與之相關(guān)的發(fā)展策略。在此意義上，在城市規(guī)劃的過(guò)程中“個(gè)人與個(gè)人之間、個(gè)人與共同體之間、個(gè)人與共同體制度之間的關(guān)系不再是抽象的同質(zhì)性的關(guān)系，而是獲得了一種以‘參與性’和‘構(gòu)成性’為特征的關(guān)系新質(zhì)［3］”。因此，隨著現(xiàn)代城市發(fā)展理念的更新，現(xiàn)代城市規(guī)劃承載著通過(guò)組織化力量構(gòu)筑公共領(lǐng)域的歷史使命，通過(guò)城市空間規(guī)劃改變傳統(tǒng)社會(huì)中占主導(dǎo)地位的“單位制”關(guān)系結(jié)構(gòu)，通過(guò)人口聚集和功能分配增強(qiáng)空間結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的異質(zhì)化、多元化、平等化，搭建基于社會(huì)福利均等化和平等的身份認(rèn)同的公共交往平臺(tái)。

(二)城市規(guī)劃的實(shí)踐形式是提供必需的空間資源公共服務(wù)

城市空間是自然空間、精神空間和社會(huì)空間的“三位一體”。城市空間中“彌漫著社會(huì)關(guān)系，它不僅被社會(huì)關(guān)系支持，也生產(chǎn)社會(huì)關(guān)系和被社會(huì)關(guān)系所生產(chǎn)［4］”。這種社會(huì)關(guān)系的基本內(nèi)容是對(duì)住宅、教育、健康安全、文體設(shè)施、交通條件、清潔環(huán)境等方面的集體性消費(fèi)。這種集體消費(fèi)的根本特征就是競(jìng)爭(zhēng)和共生。因而，城市空間的規(guī)劃承載著社會(huì)公平的訴求，與中國(guó)的城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷休戚相關(guān)，城市空間的分化及其背后的可能沖突在很大程度上反映了城市主體結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)和制度結(jié)構(gòu)的變遷并產(chǎn)生了一系列新的需求。城市空間的集體消費(fèi)品屬性決定了它的供給只能是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)而非個(gè)人。城市的空間資源不能被隨機(jī)分配，也不能因身份、權(quán)勢(shì)、機(jī)會(huì)、財(cái)力等因素而集中到少數(shù)人手中。

為保障城市空間的公共性，它必須由代表公共意志和公眾利益的權(quán)力機(jī)構(gòu)根據(jù)公平和效率的原則予以配置，其中公平應(yīng)當(dāng)被置于優(yōu)先序位。城市規(guī)劃作為政府配置城市空間資源的主要手段，其最終目標(biāo)理應(yīng)是提供相關(guān)的公共服務(wù)，消除市場(chǎng)中的資本邏輯對(duì)城市空間的聚集效應(yīng)、壟斷效應(yīng)。在城市規(guī)劃實(shí)踐中，政府應(yīng)通過(guò)擔(dān)當(dāng)城市空間資源的管理員、公共空間和基礎(chǔ)設(shè)施的謀劃者等角色來(lái)提供公共服務(wù)。

(三)城市規(guī)劃的價(jià)值目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化和利益沖突最小化

城市規(guī)劃作為一種公共物品供應(yīng)和協(xié)調(diào)，表面看是關(guān)乎城市空間資源的合理布局，實(shí)則是隱藏在布局與功能之后的利益關(guān)系。城市規(guī)劃要解決的核心問(wèn)題并不在于加快城市建設(shè)和發(fā)展的速度，更不是以是否有利于具體建設(shè)項(xiàng)目的開(kāi)展作為評(píng)價(jià)的準(zhǔn)則，而是在于如何實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，并協(xié)調(diào)和消弭不同利益主體之間的矛盾。這些相互沖突的利益包括:①政府作為城市管理者的整體發(fā)展利益與作為超級(jí)企業(yè)的短期經(jīng)濟(jì)利益之間的沖突;②政府作為城市化建設(shè)主導(dǎo)者(更具體的是以城市化政績(jī)?yōu)槟繕?biāo)的政府官員)與城市土地使用權(quán)人之間的利益沖突;③土地開(kāi)放商與公眾之間的利益沖突;④土地開(kāi)放商與政府之間的利益沖突;⑤城市建設(shè)與公眾的環(huán)境利益之間的沖突;⑥現(xiàn)代化建設(shè)與歷史文化傳承和保護(hù)之間的沖突，等等。城市空間是公眾的生活空間，公眾對(duì)城市規(guī)劃的最終訴求是期待它能夠更好地滿(mǎn)足生存和發(fā)展要求。當(dāng)然，在堅(jiān)持生態(tài)化、法治化、系統(tǒng)化、經(jīng)濟(jì)化、人性化及國(guó)際化的前提下，政府的城市規(guī)劃可以在合理的范圍內(nèi)限制公眾或個(gè)人的個(gè)體利益。但由于公共利益的內(nèi)涵和外延具有較強(qiáng)的抽象性、不確定性和持續(xù)擴(kuò)張性，在城市規(guī)劃中不宜對(duì)公共利益進(jìn)行隨意解釋?zhuān)怨怖嬷星趾λ綑?quán)之實(shí)。

三、我國(guó)城市規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)困境及其制度邏輯

(一)城市規(guī)劃的困境及其現(xiàn)實(shí)表征

近年來(lái)，全國(guó)各地大量涌現(xiàn)的高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、主題公園建設(shè)、文化保護(hù)單位的強(qiáng)制拆除①近年，引起爭(zhēng)議的大型城市規(guī)劃項(xiàng)目有:(1)建設(shè)方面:2010年，成都投資40億的新非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公園使原建于2007年的老園僅僅三年就棄之不用;西安投資預(yù)計(jì)400億的大明宮遺址公園，尚未開(kāi)園就面臨著要被拆除的命運(yùn);南寧投資巨大的“南寧水城”可能對(duì)現(xiàn)在的邕江沿岸生態(tài)造成嚴(yán)重影響。2008年，鄂爾多斯規(guī)劃建成的康巴什－東勝“雙核城市”淪為“鬼城”，缺乏人文關(guān)懷;2007年，浙江金華投資3000萬(wàn)新建的建筑藝術(shù)公園，由于交通區(qū)位相對(duì)偏遠(yuǎn)和超前的建筑理念等多種原因，建筑藝術(shù)耗資8億興建的沈陽(yáng)市綠島體育中心，占地45.5萬(wàn)平方米，可容納3萬(wàn)多人，曾是亞洲最大的室內(nèi)體育場(chǎng)，于2012年6月被拆除。(2)拆除方面:2012年重慶對(duì)國(guó)民政府軍事委員會(huì)重慶行營(yíng)“保護(hù)性拆除”;2011年，北京對(duì)梁思成故居“維修性拆除”，等等。、城市地下空間規(guī)劃不合理造成的城市內(nèi)澇②2012年7月21日，北京的強(qiáng)降雨造成了嚴(yán)重的城市內(nèi)澇、人員傷亡與財(cái)產(chǎn)損失，南京、武漢、長(zhǎng)沙、成都、重慶、天津、廣州等多座城市也先后遭遇城市內(nèi)澇之苦。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在2010年對(duì)全國(guó)351個(gè)城市所進(jìn)行的專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研結(jié)果顯示，僅在2008年－2010年間，全國(guó)就有62%的城市發(fā)生過(guò)不同程度的內(nèi)澇，其中內(nèi)澇災(zāi)害超過(guò)3次以上的城市有137個(gè)，甚至包括了干旱少雨的西安、沈陽(yáng)等城市;在發(fā)生過(guò)內(nèi)澇的城市中，積水時(shí)間超過(guò)半小時(shí)的城市占78.9%，其中有57個(gè)城市的最大積水時(shí)間超過(guò)了12小時(shí)。詳情可參見(jiàn):王煒，《城市如何不再"逢雨必澇"》，人民日?qǐng)?bào)，2011－07 －23，02版。、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的強(qiáng)制拆遷等規(guī)劃亂象不斷挑戰(zhàn)公眾的神經(jīng)，城市規(guī)劃逐漸偏離了公共性軌道，加劇了城市社會(huì)中的不公正問(wèn)題。

1.城市規(guī)劃形成的領(lǐng)導(dǎo)意志化

在我國(guó)，城市規(guī)劃由政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)并受到政府領(lǐng)導(dǎo)者的極大影響。政府領(lǐng)導(dǎo)者不當(dāng)?shù)恼?jī)觀和晉升訴求往往對(duì)城市規(guī)劃產(chǎn)生許多負(fù)面影響，逐漸偏離了規(guī)劃應(yīng)然的價(jià)值取向。一直以來(lái)，地方官員之間圍繞GDP增長(zhǎng)而進(jìn)行的“晉升錦標(biāo)賽①周黎安將晉升錦標(biāo)賽理論引入地方政府以GDP增長(zhǎng)為核心的相關(guān)行為的研究之中，他認(rèn)為，晉升錦標(biāo)賽“作為一種行政治理的模式，是指上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)政府部門(mén)的行政長(zhǎng)官設(shè)計(jì)的一種晉升競(jìng)賽，競(jìng)賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定，它可以是GDP增長(zhǎng)率，也可以是其它可度量的指標(biāo)”。參見(jiàn):周黎安.中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2007(3)。筆者認(rèn)為，晉升競(jìng)標(biāo)賽能在很大程度上激活地方官員的經(jīng)紀(jì)人理性，進(jìn)而將城市規(guī)劃個(gè)人意志化。②部分?jǐn)?shù)據(jù)參見(jiàn):曹傳新.美國(guó)現(xiàn)代城市規(guī)劃思維理念體系及借鑒與啟示［J］.人文地理，2003(3).”，使得官員有強(qiáng)大動(dòng)力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)［5］”的官員驅(qū)動(dòng)模式卻會(huì)使“官員的目標(biāo)與政府職能的合理設(shè)計(jì)之間存在嚴(yán)重沖突的問(wèn)題，導(dǎo)致了許多扭曲性后果，成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)面臨的各種重大問(wèn)題的主要根源［6］”。在城市規(guī)劃領(lǐng)域中，這種晉升機(jī)制常常使地方官員的注意力集中在公路、機(jī)場(chǎng)、商業(yè)圈等顯而易見(jiàn)的硬公共產(chǎn)品上來(lái)，卻對(duì)公共住房、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)等與地方官員晉升指標(biāo)相關(guān)性較弱的軟性公共產(chǎn)品缺乏興趣，形成“換一屆政府換一張規(guī)劃圖”的過(guò)度規(guī)劃，進(jìn)而形成產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)、項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、空間批量生產(chǎn)的亂象。

2.城市規(guī)劃目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)化和效率化

城市規(guī)劃的目的是通過(guò)社會(huì)資源的配置并提供公共物品服務(wù)以保障城市社會(huì)的有序發(fā)展。城市規(guī)劃固然對(duì)城市建設(shè)的效率具有重要意義，但在公正和效率兩者之間，城市規(guī)劃的終極目標(biāo)是公正而非效率。著名學(xué)者弗里德曼曾指出，公共領(lǐng)域的規(guī)劃與市場(chǎng)理性觀念無(wú)關(guān)，而主要對(duì)應(yīng)于社會(huì)理性的概念［7］。也就是說(shuō)，城市規(guī)劃最終目的不是為了市場(chǎng)效率，而是在對(duì)市場(chǎng)效率的盲目追求進(jìn)行制約［8］。但是，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)許多城市的城市規(guī)劃卻產(chǎn)生了目標(biāo)替代，城市規(guī)劃的工具化傾向過(guò)重，許多城市規(guī)劃是以“規(guī)劃跟著項(xiàng)目走”和“根據(jù)投資需要調(diào)整和修編”為思路形成的。城市規(guī)劃為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)突出了對(duì)效率和技術(shù)的追求，忽視了整體社會(huì)效益的提高。在國(guó)家推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展過(guò)程中，不少城市過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度和數(shù)量，偏重經(jīng)濟(jì)價(jià)值的產(chǎn)出而忽視城市空間資源的科學(xué)配置，城市規(guī)劃被當(dāng)作追求財(cái)富增長(zhǎng)和招商引資的工具。政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)增速和增量的追捧，市場(chǎng)主體的利益取向，很多時(shí)候通過(guò)變通的途徑，轉(zhuǎn)化為城市規(guī)劃的技術(shù)語(yǔ)言［9］。不切實(shí)際的城市人口與規(guī)模的擴(kuò)張，開(kāi)發(fā)區(qū)熱、高新區(qū)熱、房地產(chǎn)熱、CBD熱，以及舊城改造對(duì)于城市歷史文化的破壞，城市規(guī)劃在其中都扮演了技術(shù)工具角色，通過(guò)具有市場(chǎng)取向的技術(shù)話語(yǔ)來(lái)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度和數(shù)量服務(wù)。這不僅背離了城市規(guī)劃的公共性，同時(shí)也增加了政府權(quán)力“設(shè)租”、“尋租”的腐敗機(jī)會(huì)。仔細(xì)研究美國(guó)在不同的發(fā)展階段城市規(guī)劃所關(guān)注的目標(biāo)與重點(diǎn)及演進(jìn)過(guò)程(表1)，可以發(fā)現(xiàn)，城市規(guī)劃終極價(jià)值意義在于摒棄市場(chǎng)理性的失靈及不當(dāng)指引，彰顯社會(huì)理性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源、機(jī)會(huì)、財(cái)富及人的生存權(quán)利的公平公正。

表1 美國(guó)不同發(fā)展階段中城市規(guī)劃所關(guān)注的目標(biāo)與重點(diǎn)②

3.城市規(guī)劃結(jié)果的公平性缺失

一方面，城市規(guī)劃中的公平性缺失表現(xiàn)在缺乏對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷。城市規(guī)劃的公共服務(wù)的重要內(nèi)容是能為各種社會(huì)群體提供必需住房、醫(yī)療、交通、教育等公共空間，保障和提高社會(huì)個(gè)體的生存和發(fā)展能力。但現(xiàn)實(shí)的情況是，大多的城市規(guī)劃都以高端的CBD、一流的文化藝術(shù)中心、高精尖的技術(shù)示范基地等國(guó)家化城市指標(biāo)的建設(shè)為核心，而對(duì)與一般公眾日常生活相關(guān)的社區(qū)公共設(shè)施和氛圍營(yíng)建缺乏熱情。以公共住房為例，政府權(quán)力以城市規(guī)劃為媒介不斷分配城市空間并造就了新的不平等，形成了住房階層化現(xiàn)象。公共住房的空間不斷地被商品住房壓縮，無(wú)法滿(mǎn)足龐大的低收入群體的需求，并且由于地方政府的土地財(cái)政策略使城市中心地價(jià)居高不下，普通民眾的生活空間被迫與城市邊緣置換，資本、權(quán)力通過(guò)拆遷的方式將城市弱勢(shì)群體向城市邊緣聚集，形成了新的基于城市空間的階層區(qū)隔和不平等。

另一方面，城市規(guī)劃中的公平性缺失表現(xiàn)在城市發(fā)展成本的不公正分配。城市規(guī)劃通常能夠?qū)⒊鞘邪l(fā)展中的成本轉(zhuǎn)嫁到公眾身上并通過(guò)城市化的外部特征和總體效益掩蓋群體之間的成本分配不公，形成負(fù)外部性。如城市規(guī)劃造成的拆遷往往需要相關(guān)民眾以喪失傳統(tǒng)生活空間、重建社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和生存方式為代價(jià)，同時(shí)也會(huì)為土地利益的獲得者埋單。再如城市規(guī)劃常常會(huì)造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，這也需要公眾無(wú)條件承受?？梢哉f(shuō)，城市規(guī)劃成本的外溢將會(huì)進(jìn)一步加劇貧富分化，增大弱勢(shì)群體的相對(duì)剝奪感①相對(duì)剝奪感的概念被用來(lái)指稱(chēng)群體性事件中公眾在權(quán)利遭受侵占時(shí)的普遍心態(tài)，具體可參見(jiàn):Smelser N J.Theory of collective behavior［M］.Free Press，1962 和 Turner Killian.Collective behavior［M］.Prentice Hall，1987.，進(jìn)而激發(fā)社會(huì)矛盾。

4.城市規(guī)劃主體的單極化和利益錯(cuò)置

城市規(guī)劃主體以政府為主，專(zhuān)家和公眾的參與僅具有形式意義，缺少公眾監(jiān)督。在城市規(guī)劃的實(shí)際操作中，地方政府及官員由于受到土地財(cái)政和權(quán)錢(qián)交易等利益驅(qū)動(dòng)，規(guī)劃控制指標(biāo)易成為討價(jià)還價(jià)的籌碼，規(guī)劃缺乏應(yīng)有的控制性和強(qiáng)制性。舊的城市規(guī)劃的修訂受到一系列規(guī)程規(guī)范的制約，審批程序復(fù)雜，而新任職的領(lǐng)導(dǎo)往往以非法定的形式變更原規(guī)劃，例如城市概念規(guī)劃、新區(qū)發(fā)展規(guī)劃等等，對(duì)原規(guī)劃做出重大變動(dòng)以體現(xiàn)新任領(lǐng)導(dǎo)班子的意圖。而這類(lèi)規(guī)劃由于沒(méi)有按法定程序編制，在規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)范性上無(wú)法達(dá)到公共利益的深度和應(yīng)然要求，與城市規(guī)劃追求的社會(huì)公正相去甚遠(yuǎn)［10］。

從應(yīng)然層面上看，城市規(guī)劃從醞釀、論證、起草及執(zhí)行等全過(guò)程，不但要保障相關(guān)利益主體的參與權(quán)利，而且要采取多種措施調(diào)動(dòng)各方利益主體的積極性，使之主動(dòng)參與規(guī)劃制定，通過(guò)公眾監(jiān)督政府和官員等強(qiáng)權(quán)主體，防止規(guī)劃利益偏置。我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》盡管規(guī)定了“組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)，并在報(bào)送審批的材料中附具意見(jiàn)采納情況及理由，并規(guī)定采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)和其他方式聽(tīng)取公眾意見(jiàn)作為規(guī)劃的必要程序”，但這種制度安排將公眾參與后置，實(shí)則是一種信息傳遞機(jī)制而非參與機(jī)制。這種關(guān)于公眾聽(tīng)證及征求意見(jiàn)的相關(guān)規(guī)定也不具有實(shí)際可操作性，對(duì)于公眾參與缺少?gòu)?qiáng)制性和程序性規(guī)定，聽(tīng)證和專(zhuān)家意見(jiàn)易受利益和權(quán)力操控。其結(jié)果是，城市規(guī)劃中的公共利益常常被政府及官員“看得見(jiàn)的利益”取代，出現(xiàn)利益錯(cuò)置(圖1)。

5.城市規(guī)劃實(shí)施后的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制缺位

相對(duì)于社會(huì)公眾，政府必須承擔(dān)起廣泛體察社會(huì)公眾的公共利益需求且主動(dòng)回應(yīng)的責(zé)任，對(duì)危及公共利益的行為與事件保持高度警惕。一方面要積極創(chuàng)造條件，提供高品質(zhì)的城市設(shè)施公共產(chǎn)品;另一方面要準(zhǔn)備承擔(dān)與城市建設(shè)有關(guān)的義務(wù)性規(guī)劃職責(zé)與消極性規(guī)劃管理責(zé)任。這也是現(xiàn)代政府理念中責(zé)任政府作為一種政府屬性和特征存在的邏輯基礎(chǔ)。但近年來(lái)頻發(fā)的城市內(nèi)澇、圈地經(jīng)濟(jì)、土地財(cái)政以及政績(jī)盲動(dòng)在內(nèi)的諸多問(wèn)題，暴露出政府規(guī)劃責(zé)任缺失下行政問(wèn)責(zé)機(jī)制的虛弱，致使部分政府官員濫用手中權(quán)力而得不到相應(yīng)的責(zé)任懲處。

圖1 規(guī)劃角色分化與利益錯(cuò)置

以近年來(lái)屢屢發(fā)生的城市內(nèi)澇為例，盡管來(lái)自媒體的報(bào)道以及政府的新聞發(fā)布揭示了內(nèi)澇的原因主要是城市市區(qū)內(nèi)包含排水系統(tǒng)在內(nèi)的地下基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)亟待完善，該領(lǐng)域的規(guī)劃建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市表面發(fā)展的步伐，但政府及官員應(yīng)對(duì)其不作為而造成的財(cái)產(chǎn)和人身?yè)p失承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

(二)資本與權(quán)力:城市規(guī)劃現(xiàn)實(shí)困境的制度邏輯

公眾對(duì)城市空間的消費(fèi)和資本基于這種消費(fèi)對(duì)城市空間的滲透是造成城市規(guī)劃現(xiàn)實(shí)困境的一個(gè)制度邏輯。城市化過(guò)程中形成的交通擁堵、住宅擁擠、污染嚴(yán)重等問(wèn)題在很大程度是由于城市空間消費(fèi)(尤其是土地消費(fèi))與資本之間的聯(lián)系越來(lái)越緊密。當(dāng)前中國(guó)土地市場(chǎng)的資本化，使城市的空間生產(chǎn)和消費(fèi)成為城市化進(jìn)程中的最大買(mǎi)賣(mài)。社會(huì)分化、商業(yè)發(fā)展、舊城改造、人口流動(dòng)等多種變量對(duì)不同城市空間的需要使城市土地成為極為稀缺的資源，成為資本爭(zhēng)奪的戰(zhàn)場(chǎng)。城市土地資源的稀缺使資本逐漸聚集，而資本的聚集反過(guò)來(lái)使城市空間更為擁擠。城市空間被條塊分割，按價(jià)出售，它被規(guī)劃的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超前于對(duì)人口布局、價(jià)值轉(zhuǎn)移的規(guī)劃。“人們住得越擁擠，房地產(chǎn)主的受益就越大，而房地產(chǎn)主的收益越大，土地的資本價(jià)值也越高，如此惡性循環(huán)下去”，這種城市規(guī)劃的最終目的是“滿(mǎn)足不斷擴(kuò)張中的那種經(jīng)濟(jì)的利益［11］”。而城市規(guī)劃中資本運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)獲益者則是土地開(kāi)發(fā)商和依賴(lài)土地財(cái)政的地方政府。資本通過(guò)各種形態(tài)深入到城市空間布局和再生產(chǎn)的領(lǐng)域，把它視為資本流動(dòng)的制高點(diǎn)，并將城市生活空間建構(gòu)是為獲取利益的主要方式，這是當(dāng)前城市規(guī)劃問(wèn)題的一個(gè)根源。

造成城市規(guī)劃現(xiàn)實(shí)困境的另一個(gè)制度邏輯是權(quán)力的運(yùn)行。前已述及，地方政府在城市規(guī)劃中占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，與政府作為公共利益的維護(hù)者的職能時(shí)常發(fā)生矛盾。同時(shí)，權(quán)力將公共、專(zhuān)家、政府機(jī)構(gòu)中的不同意見(jiàn)者排除出城市規(guī)劃的編制和執(zhí)行過(guò)程，公眾對(duì)城市規(guī)劃沒(méi)有發(fā)言權(quán)或僅有形式上的參與權(quán)。在權(quán)力的運(yùn)行邏輯下，支配、服從和秩序高于自由、同意和參與的價(jià)值。公眾參與淪落為政府權(quán)力篩選下的合作模式，公眾參與的機(jī)會(huì)和能力受到政府的限制，合作的對(duì)象、領(lǐng)域、方式都由政府確定。這樣一來(lái)，城市規(guī)劃也就異化為權(quán)力的單方產(chǎn)品。同時(shí)，城市規(guī)劃中的權(quán)力主宰和資本主導(dǎo)兩種動(dòng)力要素之間有著天然的關(guān)聯(lián)性。地方政府的企業(yè)化、市場(chǎng)化傾向和官員的政績(jī)觀進(jìn)一步為合理的城市規(guī)劃的形成和運(yùn)行設(shè)置了障礙。獲取土地出讓收益、追求政績(jī)、官員“尋租”等城市規(guī)劃中權(quán)力要素引發(fā)了公眾對(duì)政府權(quán)威的質(zhì)疑，引發(fā)了諸如拆遷血案、大規(guī)模環(huán)境事件之類(lèi)的安定危機(jī)。

還需注意的是，城市規(guī)劃中的權(quán)力邏輯還有另外一個(gè)重要功能，就是通過(guò)塑造城市空間結(jié)構(gòu)、形成城市文化和社會(huì)認(rèn)同、促進(jìn)城市群體的有機(jī)團(tuán)結(jié)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市治理的目標(biāo)。城市社會(huì)的復(fù)雜性和流動(dòng)性使原本的“單位制”社會(huì)模式日益式微，形成了更具分散性和多元性的治理結(jié)構(gòu)。城市社會(huì)的模式轉(zhuǎn)變決定了城市社會(huì)治理模式的調(diào)整，傳統(tǒng)上國(guó)家權(quán)力直接調(diào)整個(gè)體生活的治理方式與市場(chǎng)化社會(huì)中的權(quán)利凸顯和意識(shí)勃興之間存在一定程度的沖突。以單位為載體建制的組織型城市社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)向了以“權(quán)力－權(quán)利”對(duì)話為根基的話語(yǔ)型治理模式。在話語(yǔ)型治理模式下，權(quán)力需要塑造新型的社會(huì)個(gè)體和話語(yǔ)空間，而這就需要以社區(qū)為單位形成不同種類(lèi)的對(duì)話共同體。權(quán)力在城市規(guī)劃中占據(jù)主導(dǎo)地位的重大意義就在它可以藉此分布社會(huì)階層，強(qiáng)化相關(guān)群體對(duì)新社區(qū)的認(rèn)同感，以此來(lái)支配社會(huì)日常生活秩序，保持政治結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。

四、城市空間公共治理的應(yīng)然價(jià)值回歸

筆者認(rèn)為，城市規(guī)劃的命題之下包含這樣幾個(gè)需要破解的關(guān)鍵問(wèn)題:規(guī)劃的現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和社會(huì)公正、民生優(yōu)先和社區(qū)建構(gòu)、城市社會(huì)治理和公眾參與、內(nèi)生發(fā)展和權(quán)利保障、生態(tài)安全和防災(zāi)減災(zāi)。這些問(wèn)題通過(guò)城市規(guī)劃的技術(shù)性處理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獌r(jià)值和利益的調(diào)試、社會(huì)資源的分配、社會(huì)公正的維持和公共政策的方向等社會(huì)性問(wèn)題。城市規(guī)劃不僅是城市土地的利用和空間開(kāi)發(fā)，它更是城市治理模式及其相關(guān)制度設(shè)計(jì)的規(guī)劃。

(一)關(guān)于城市規(guī)劃中具體問(wèn)題的若干對(duì)策建議

1.完善城市規(guī)劃決策體制和規(guī)劃內(nèi)容

首先，完善城市規(guī)劃決策事項(xiàng)的前期調(diào)查制度。多渠道、全方位獲取公眾的利益需求，使規(guī)劃充分體現(xiàn)公共利益。其次，完善城市規(guī)劃委員會(huì)制度，擴(kuò)大城市規(guī)劃專(zhuān)家的數(shù)量，使其不至于成為市長(zhǎng)辦公會(huì)的翻版，保證集體決策的科學(xué)性和民主性。第三，完善城市規(guī)劃內(nèi)容，將城市安全方面的內(nèi)容納入城市總體規(guī)劃，增強(qiáng)城市防災(zāi)抗災(zāi)能力。除了考慮諸如民防、消防、醫(yī)療救護(hù)、氣象災(zāi)害、疏散避難等傳統(tǒng)安全因素外，建議將城市內(nèi)澇、能源資源緊缺、城市人口結(jié)構(gòu)失衡、建筑工程結(jié)構(gòu)和管線老化、化學(xué)品事故潛在危險(xiǎn)、通信信息災(zāi)害等致災(zāi)因素納入城市安全規(guī)劃編制之中。除了將城市安全方面的內(nèi)容和要求納入城市總體規(guī)劃外，還應(yīng)在控制性詳細(xì)規(guī)劃之中予以深化和細(xì)化。

2.健全城市規(guī)劃中的政府績(jī)效考核機(jī)制

一方面，將公眾確立為政府規(guī)劃績(jī)效的評(píng)估主體，實(shí)現(xiàn)政府自身評(píng)估、專(zhuān)家評(píng)估和社會(huì)評(píng)估并重，形成上級(jí)自上而下的監(jiān)督和公民自下而上的監(jiān)督相結(jié)合的績(jī)效推動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化政府的服務(wù)意識(shí)［12］。通過(guò)民間渠道進(jìn)行的考核評(píng)估，可以采用民意測(cè)驗(yàn)、社會(huì)調(diào)查等方法，定期采集求廣大市民對(duì)城市規(guī)劃的滿(mǎn)意程度。另一方面，將改善民生納入政府績(jī)效指標(biāo)體系的建立，將關(guān)系到市民切身利益的內(nèi)容納入指標(biāo)體系中，特別是應(yīng)將消防、醫(yī)療救護(hù)、氣象災(zāi)害、城市內(nèi)澇、能源資源緊缺、城市人口結(jié)構(gòu)失衡、管線老化、化學(xué)品事故潛在危險(xiǎn)、通信信息災(zāi)害等城市安全因素及其公共服務(wù)水平納入到政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系之中。

3.明確城市規(guī)劃中“公共利益”的范疇

我國(guó)的《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律均未對(duì)公共利益做出明確界定，這給行政權(quán)力的自由裁量和任意解釋留下了空間。為防止對(duì)公共利益的范圍進(jìn)行擴(kuò)張解釋:第一，應(yīng)在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中設(shè)置“公共利益”條款并通過(guò)正當(dāng)法律程序保障公共利益條款發(fā)揮有效制約作用。具體而言，城市規(guī)劃行為應(yīng)當(dāng)遵循如下步驟:①城市規(guī)劃的預(yù)先通告;②規(guī)劃目標(biāo)確定與方案情況通報(bào);③方案的制定與比較;④方案征求意見(jiàn);⑤執(zhí)行方案的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì);⑥出臺(tái)城市規(guī)劃中的利益糾紛救濟(jì)方案;⑦城市規(guī)劃的監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)。第二，應(yīng)將政府機(jī)構(gòu)利益與社會(huì)群體普適性利益緊密聯(lián)系起來(lái)，政府及其組織機(jī)構(gòu)的利益是否為社會(huì)群體普適性利益的另一個(gè)側(cè)面，為政府權(quán)力合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。第三，應(yīng)將公共利益與自利性私益、局部利益、壟斷性利益進(jìn)行區(qū)別分析。第四，應(yīng)將公共利益與社會(huì)的公平正義緊密聯(lián)系。第五，應(yīng)當(dāng)在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中采取“羅列 +限縮解釋”的方式框定公共利益的范圍，形成更具可操作性的公共利益標(biāo)準(zhǔn)。

4.完善城市規(guī)劃修改程序及制度

第一，將城市規(guī)劃修改的原因嚴(yán)格化。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在城市規(guī)劃的修改條款中有“城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)修改規(guī)劃的其他情形”的兜底條款，應(yīng)當(dāng)予以刪除，對(duì)規(guī)劃修改的原因必須以法律明示的類(lèi)型為標(biāo)準(zhǔn)。第二，將城市規(guī)劃修改的程序嚴(yán)格化。城市規(guī)劃的修改應(yīng)當(dāng)公示評(píng)估材料、更改事由和預(yù)期目標(biāo)成效，征求公眾意見(jiàn)(尤其是利害關(guān)系人的意見(jiàn))，詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)，接受質(zhì)詢(xún)和監(jiān)督，并承擔(dān)因規(guī)劃更改給利害關(guān)系人造成的損失。城市規(guī)劃的評(píng)估、維護(hù)和修改建議可按照?qǐng)D2所示的框架邏輯進(jìn)行設(shè)計(jì):

圖2 城市規(guī)劃中的評(píng)估、維護(hù)與修改的框架邏輯

5.限制權(quán)力部門(mén)的自由裁量權(quán)，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制

城市規(guī)劃中權(quán)力部門(mén)的自由裁量權(quán)過(guò)大是造成不公正的主要因由。為防范自由裁量權(quán)缺乏約束導(dǎo)致的相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)城市規(guī)劃恣意更改，為在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中受損害的相對(duì)人提供充分救濟(jì)的前提下，建立責(zé)任追究制度遏制違反法律規(guī)定制定規(guī)劃方案或隨意實(shí)施規(guī)劃的權(quán)力行為。濫用自由裁量權(quán)侵害公共利益或個(gè)體利益的，在依法撤銷(xiāo)相關(guān)行政行為的基礎(chǔ)上，賠償當(dāng)事人的損失并對(duì)作出違法規(guī)劃行為的相關(guān)人員予以追責(zé)。同時(shí)應(yīng)發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，例如，人大有權(quán)要求同級(jí)政府提交城市地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專(zhuān)題報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容應(yīng)包括城市排水管網(wǎng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、排水能力以及內(nèi)澇防治的具體情況。對(duì)于重大的城市規(guī)劃事項(xiàng)的制定和實(shí)施，人大還可以要求政府首長(zhǎng)或主要負(fù)責(zé)人接受專(zhuān)門(mén)質(zhì)詢(xún)或調(diào)查，并且有權(quán)以專(zhuān)門(mén)委員會(huì)報(bào)告的形式對(duì)政府的決策做出評(píng)價(jià)，并有權(quán)對(duì)政府城市規(guī)劃進(jìn)行否決。人大也可以針對(duì)城市規(guī)劃重大事項(xiàng)、城市安全問(wèn)題事件組織專(zhuān)門(mén)的調(diào)查委員會(huì)，對(duì)事件中政府機(jī)構(gòu)的執(zhí)法情況、相關(guān)官員的瀆職、腐敗等行為進(jìn)行獨(dú)立全面的調(diào)查，并依據(jù)調(diào)查結(jié)果審議決定提起對(duì)相關(guān)行政官員的罷免案或撤職案。

(二)如何實(shí)現(xiàn)公共治理:公眾參與機(jī)制的具體安排

1977年一些城市規(guī)劃師提出的《馬丘比丘憲章》就曾明確指出“城市規(guī)劃必須建立在各專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)人、城市居民、公眾和政治領(lǐng)導(dǎo)人之間的系統(tǒng)的不斷的互相協(xié)作配合的基礎(chǔ)上”。城市規(guī)劃的公共性屬性與應(yīng)然的公共利益取向要求必須將城市社會(huì)的權(quán)利主體納入到規(guī)劃編制、監(jiān)督和改善的全過(guò)程中去，實(shí)現(xiàn)公共治理。城市空間公共治理彰顯的是基于公共利益的包容性的共同體法治邏輯，它強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃不再是權(quán)力意志的集結(jié)，而是城市共同體成員協(xié)商一致達(dá)成的集體共識(shí);不再是源于抽象的約束命令，而是公共利益的表達(dá)。這意味著必須對(duì)城市規(guī)劃中的公眾參與做出詳盡的制度安排。

第一，參與主體包括公眾(利害關(guān)系人)和專(zhuān)家。在規(guī)劃過(guò)程中，專(zhuān)家應(yīng)在城市規(guī)劃前期的信息收集、規(guī)劃準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃方案和執(zhí)行細(xì)節(jié)、規(guī)劃中的利益處理方案等方面充當(dāng)主要角色。公眾除了在規(guī)劃前期的信息收集、規(guī)劃準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)方面充當(dāng)主導(dǎo)角色外還應(yīng)在規(guī)劃目標(biāo)確定、規(guī)劃方案的篩選、規(guī)劃方案本身和貫徹落實(shí)后的評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)掌握足夠話語(yǔ)權(quán)。

圖3 參與主體與基礎(chǔ)

第二，由于組織化的參與比個(gè)體參與更能體現(xiàn)公共利益，更具影響力，因而，構(gòu)建基于普遍互惠的規(guī)范、伙伴式的信任的類(lèi)型不同而又相互交叉的組織化參與機(jī)制，對(duì)城市空間的共同治理意義重大?？蛇x擇的方案有:①通過(guò)居委會(huì)的組織化參與。居委會(huì)在性質(zhì)上既是政府在鄰里社區(qū)中的代理人，也是公眾與政府互動(dòng)溝通的基層代表。這種參與模式一種基于“生活政治”和社區(qū)公民身份的自主參與。②通過(guò)各類(lèi)公民團(tuán)體的組織化參與。這些公民團(tuán)體包括業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)公民委員會(huì)、城市社會(huì)事務(wù)理事會(huì)等，公眾或利益相關(guān)者通過(guò)這些組織積極有效地參與規(guī)劃，將城市規(guī)劃帶入日常生活政治，將公眾帶入城市規(guī)劃議程。③通過(guò)NGOs的組織化參與。盡管NGOs不能改變城市規(guī)劃中的權(quán)力機(jī)構(gòu)，但是它蘊(yùn)含著糾正錯(cuò)誤或失當(dāng)?shù)某鞘幸?guī)劃中的能力，通過(guò)為公眾或利益相關(guān)者提供宣傳、法律援助、知識(shí)普及、與規(guī)劃部門(mén)的非正式接觸等手段拓展其參與空間，喚醒公眾對(duì)關(guān)乎切身現(xiàn)實(shí)利益的城市規(guī)劃和相關(guān)政策采取切實(shí)行動(dòng)，為公眾實(shí)踐行自己的公民權(quán)利和責(zé)任提供組織化媒介。④通過(guò)民間非專(zhuān)業(yè)的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的組織化參與。這種制度在美國(guó)已經(jīng)成型且發(fā)揮重大影響。盡管這種機(jī)構(gòu)不具有正式的規(guī)劃?rùn)?quán)力，但應(yīng)賦予其提出自己的規(guī)劃方案供政府規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)選擇和參考的權(quán)利和資格。這樣，公眾可以以社會(huì)公共利益代言人的身份成為該結(jié)構(gòu)的成員。這幾種組織化參與中，第一類(lèi)屬于自上而下的組織化參與，是官方型組織參與;后三者屬于自下而上的組織化參與，有自組織型和成員授權(quán)型兩種來(lái)源模式。

第三，要在不同的階段和層級(jí)上豐富參與的形式和方法。我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中提到的公眾參與方式有論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、公告、公布、公示、村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，以及其他方式。參與的方法則主要是以參觀、咨詢(xún)、調(diào)查等手段為主。我們認(rèn)為，應(yīng)在城市規(guī)劃的目標(biāo)確認(rèn)、方案選擇和實(shí)施的不同階段適用不同的方法。城市規(guī)劃的目標(biāo)確認(rèn)階段的主要參與方法有:公眾意愿調(diào)查、參與規(guī)劃論證會(huì)、向政府規(guī)劃部門(mén)陳述公眾意愿和利益訴求。方案選擇階段的參與方法有:形成公眾方案并利用媒體宣傳、官方方案的公眾表決和宣傳、不同版本的方案對(duì)比分析。方案實(shí)施階段的參與方法有:通過(guò)訴訟救濟(jì)因規(guī)劃導(dǎo)致的利益損失、規(guī)劃方案的效果調(diào)查和反饋、方案運(yùn)行細(xì)節(jié)監(jiān)督、情況通報(bào)和破解方法研究。這樣就可以在城市規(guī)劃的不同階段搭建多樣性和差異化的參與網(wǎng)絡(luò)和方法系統(tǒng)。

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