周 珂，張 卉 聰

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

一、可持續(xù)發(fā)展——行動(dòng)領(lǐng)域①當(dāng)涉及到可持續(xù)發(fā)展付諸實(shí)踐時(shí)，有時(shí)很難找出要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。為確定實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最重要領(lǐng)域，香港可持續(xù)發(fā)展指數(shù)(HKSDI)的建立和發(fā)展采用系統(tǒng)化的方法，收集到了各方利益相關(guān)者的信息。這不僅提供了一種追蹤機(jī)制，也發(fā)揮了其在達(dá)成共識(shí)和提高公眾認(rèn)識(shí)方面有效的工具作用。參見Geoffrey K.F.Tso，KelvinE K.W.Yau and C.Y.Yang.“Sustainable Development Index in Hong Kong:Approach，Method and Findings”，Soc Indic Res，2011年總第101 期，第93-108頁(yè)。的優(yōu)先性

2011年11月2日，中國(guó)公布的《2012年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)中方立場(chǎng)文件》指出:“可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域執(zhí)行力不足的狀況長(zhǎng)期存在，區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展很不均衡，生態(tài)惡化、環(huán)境污染趨勢(shì)未能得到根本扭轉(zhuǎn)，如期實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)困難重重?！标P(guān)于大會(huì)任務(wù)的立場(chǎng)，該文件強(qiáng)調(diào)“全面評(píng)估國(guó)際社會(huì)在可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的進(jìn)展情況，查找差距和不足，結(jié)合既定的目標(biāo)和新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，特別是發(fā)展中國(guó)家面臨的實(shí)際困難和新挑戰(zhàn)，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展國(guó)際合作取得積極成果”。這表明，我國(guó)政府對(duì)中國(guó)和全球可持續(xù)發(fā)展存在的嚴(yán)重問(wèn)題以及要解決這些問(wèn)題首先要進(jìn)行的全面評(píng)估予以的高度重視。

在2011年3月10日召開的中國(guó)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)宣布，到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的立法工作目標(biāo)如期完成。在談到這個(gè)法律體系的作用時(shí)，他特別強(qiáng)調(diào)“從制度上、法律上解決了國(guó)家發(fā)展中帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的問(wèn)題”，［1］而這類問(wèn)題也正是中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)可持續(xù)發(fā)展的規(guī)范定位(經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略)。

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，中國(guó)將進(jìn)入后法律體系立法時(shí)期，立法工作到了一個(gè)拐點(diǎn):從數(shù)量型立法轉(zhuǎn)向質(zhì)量型立法;從粗放型立法轉(zhuǎn)向精細(xì)化立法;從“有法比沒(méi)法好”、強(qiáng)調(diào)立法速度轉(zhuǎn)向攻克立法難題、深度構(gòu)建現(xiàn)代法制。簡(jiǎn)言之，是進(jìn)入到更加注重科學(xué)立法、精細(xì)立法、質(zhì)量立法、民主立法、民生立法的階段。［2］2011年6月27日召開的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議審議了全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《關(guān)于立法后評(píng)估試點(diǎn)工作情況的報(bào)告》。我國(guó)法律體系初步建成之后最新的任務(wù)是立法后的評(píng)估。立法后評(píng)估一般是指在法律、法規(guī)頒布實(shí)施一段時(shí)間后，結(jié)合法律、法規(guī)的實(shí)施情況(包括取得的成效、存在的問(wèn)題)對(duì)特定的法律、法規(guī)所進(jìn)行的評(píng)價(jià)，目的在于更好地實(shí)施、修改完善被評(píng)估的法律、法規(guī)，并從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為開展相關(guān)立法提供借鑒和指導(dǎo)。我國(guó)法律后評(píng)估僅僅是起步，我國(guó)第一個(gè)專門規(guī)范立法后評(píng)估活動(dòng)的法律規(guī)范為一部門規(guī)章:《國(guó)土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評(píng)估辦法》，于2010年9月1日正式實(shí)施，這表明國(guó)家對(duì)環(huán)境資源領(lǐng)域法律后評(píng)估的相對(duì)重視，被列為最優(yōu)先的行動(dòng)領(lǐng)域。

對(duì)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行法律后評(píng)估的優(yōu)先性和必要性在于:

一是可持續(xù)發(fā)展帶有一定意義上的計(jì)劃性，它是對(duì)未來(lái)事務(wù)所做出的安排和設(shè)計(jì)，具有明顯的國(guó)家政策導(dǎo)向性，一旦失誤后果嚴(yán)重，一旦發(fā)現(xiàn)可能的失誤更需要及時(shí)予以校正?？沙掷m(xù)發(fā)展的實(shí)施已有近20年的歷史，需要盡快上升到法律層面，納入法治的軌道，以把實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)降至最低。

二是因?yàn)榭沙掷m(xù)發(fā)展本身是一個(gè)需要探索和不斷完善的機(jī)制，有成功之處，也有需要完善之處，對(duì)各種理論和實(shí)踐也有不同評(píng)價(jià)。例如我國(guó)近年來(lái)實(shí)行的土地儲(chǔ)備制度、城市化進(jìn)程中的成片開發(fā)改造甚至轉(zhuǎn)基因制度等都是以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的。一些科學(xué)技術(shù)和管理等方面的爭(zhēng)議已經(jīng)到了法律可以而且必須予以評(píng)價(jià)的時(shí)候了。

三是因?yàn)檫@個(gè)普遍觀念與各國(guó)的實(shí)際情況相結(jié)合需要經(jīng)過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn)并及時(shí)校正。以《二十一世紀(jì)議程》為標(biāo)志的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在各國(guó)都有不同程度的實(shí)施，但效果迥異。美國(guó)次貸危機(jī)是一種典型的非持續(xù)性發(fā)展;歐洲債務(wù)危機(jī)有歸罪于可持續(xù)發(fā)展中的“限制”要素過(guò)度的跡象;非洲的貧困與動(dòng)亂看不到可持續(xù)發(fā)展的光明前景;只有中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡是可持續(xù)發(fā)展的亮點(diǎn)，但中國(guó)的能源、資源、環(huán)境等問(wèn)題已達(dá)極限。所有這一切都對(duì)可持續(xù)發(fā)展提出新的挑戰(zhàn)。

事實(shí)上，聯(lián)合國(guó)近年來(lái)已開始重視可持續(xù)發(fā)展規(guī)范體系的評(píng)估工作，并取得良好的效果，值得我國(guó)借鑒。例如，中國(guó)政府與聯(lián)合國(guó)世界自然保護(hù)聯(lián)盟(簡(jiǎn)稱IUCN)成功的合作項(xiàng)目《中國(guó)干旱半干旱地區(qū)土地退化防治能力建設(shè)》，就借鑒了聯(lián)合國(guó)專家組提出的法律評(píng)價(jià)方法，首先把相關(guān)的法律規(guī)范歸納為數(shù)個(gè)領(lǐng)域法，再將以往在各國(guó)實(shí)施的成功經(jīng)驗(yàn)結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)管理的12 項(xiàng)理念以及立法法的要求，概括為20 個(gè)要素，①這20 個(gè)要素為:1.立法目的、依據(jù);2.適用范圍、對(duì)象;3.社會(huì)主體關(guān)于自然資源可持續(xù)開發(fā)、利用和管理的權(quán)利和義務(wù);4.農(nóng)村土地權(quán)益和保護(hù);5.政策;6.主要的名詞術(shù)語(yǔ)界定;7.共同管護(hù)義務(wù);8.政府和行政機(jī)關(guān)的職能;9.利益關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)(或組織)的設(shè)置和作用;10.行政管制;11.教育、科研、宣傳;12.調(diào)查、監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)和評(píng)價(jià);13.公眾參與;14.資源可持續(xù)利用或生態(tài)保護(hù)區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃;15.資源管理和生態(tài)綜合管理;16.財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì);17.遵守、執(zhí)行和監(jiān)督;18.糾紛處理;19.法律責(zé)任;20.其他。參見王燦發(fā)主編《中國(guó)防治干旱土地退化的立法與政策研究》，法律出版社，2008年出版，第68頁(yè)。然后將各單項(xiàng)法按上述要素的呈現(xiàn)性分為五個(gè)等級(jí)，對(duì)法律規(guī)范的質(zhì)量和功效做出評(píng)價(jià)，并對(duì)法律的完善提出建議。這個(gè)法律評(píng)價(jià)方法體系在中國(guó)西部六省區(qū)土地退化防治能力建設(shè)法律評(píng)估中曾有較長(zhǎng)期深入的實(shí)踐并取得成功，但也存在形式較煩瑣、操作較復(fù)雜等問(wèn)題?？傮w上看，這個(gè)評(píng)價(jià)體系是可以適用于包括可持續(xù)發(fā)展規(guī)范體系在內(nèi)的其他法律分支體系評(píng)價(jià)的。

二、規(guī)范體系

我國(guó)首次把可持續(xù)發(fā)展規(guī)定在法律規(guī)范中是1991年國(guó)家環(huán)保局制訂的《環(huán)境監(jiān)理工作暫行辦法》，自《中國(guó)二十一世紀(jì)議程》規(guī)定可持續(xù)發(fā)展應(yīng)成為各部門、各社會(huì)階層和全體人民的行動(dòng)之后，一些部門立法也陸續(xù)將可持續(xù)發(fā)展規(guī)定為法律條文，逐漸形成了目前中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的法律體系。該法律體系包括綜合規(guī)定、生態(tài)資源保護(hù)領(lǐng)域、污染防治領(lǐng)域、清潔生產(chǎn)與能源法領(lǐng)域、城市建設(shè)與土地管理、防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域以及其他領(lǐng)域。

(一)綜合性規(guī)定

綜合性規(guī)定包括:《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(2002年);《環(huán)境監(jiān)理工作暫行辦法》(1991年);《中國(guó)二十一世紀(jì)議程》(1994年);《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定》(2000年);《中國(guó)21世紀(jì)初可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)綱要》(2003年);《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》(2007年);《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》(2009年);《第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議關(guān)于2010年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2011年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的決議》(2011年);《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃》(2011年)。

(二)生態(tài)資源保護(hù)領(lǐng)域

該領(lǐng)域法規(guī)包括:《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(1999年修訂);《中華人民共和國(guó)防沙治沙法》(2001年);《中華人民共和國(guó)水法》(2002年修訂);《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》(2009年);《中華人民共和國(guó)水土保持法》(2010年修訂);《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》(2000年);《風(fēng)景名勝區(qū)條例》(2006年);《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見》(2002年);《關(guān)于促進(jìn)野生動(dòng)植物可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(2004年);《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)生物物種資源保護(hù)和管理的通知》(2004年)。

(三)污染防治領(lǐng)域

該領(lǐng)域法規(guī)包括:《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》(2000年修訂);《中華人民共和國(guó)草原法》(2002年修訂);《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》(2004年修訂);《中華人民共和國(guó)水污染防治法》(2008年修訂)。

(四)清潔生產(chǎn)與能源法領(lǐng)域

該領(lǐng)域法規(guī)包括:《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(2002年);《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》(2007年);《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》(2008年);《中華人民共和國(guó)可再生能源法》(2009年)。

(五)城市建設(shè)與土地管理

該領(lǐng)域法規(guī)包括:《中華人民共和國(guó)土地管理法》(2004年修訂);《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2007年);《國(guó)家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)管理辦法》(2007年修訂);《國(guó)家可持續(xù)發(fā)展先進(jìn)示范區(qū)管理辦法》(2007年);《區(qū)域可持續(xù)發(fā)展科技促進(jìn)行動(dòng)(2006—2010年)》(2007年);《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》(2007年);《國(guó)家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)2010年度工作要點(diǎn)》(2010年)。

(六)防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域

該領(lǐng)域法規(guī)包括:《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》(2008年修訂);《地震預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》(1998年)。

(七)其他領(lǐng)域

其他領(lǐng)域法規(guī)主要包括:2001年《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)普及法》;2002年修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》;2011年《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》;2002年《2001—2010年可持續(xù)發(fā)展科技綱要》;2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會(huì)近期重點(diǎn)工作的通知》;2011年《全國(guó)環(huán)境宣傳教育行動(dòng)綱要(2011—2015年)》。

上述七個(gè)領(lǐng)域法律與政策文件檢索的標(biāo)準(zhǔn)是:

第一，通過(guò)檢索，上述法律文件中均明確把“可持續(xù)發(fā)展”規(guī)定為條文，即可持續(xù)發(fā)展公開宣示性規(guī)范;不符合此條件的不統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。

第二，較高等級(jí)的規(guī)范列入后，其配套的較低等級(jí)規(guī)范中未規(guī)定“可持續(xù)發(fā)展”條文的，理論上應(yīng)屬于這個(gè)體系，但不統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，這種情況在污染防治領(lǐng)域很明顯。

第三，有些法律是在修改后才把“可持續(xù)發(fā)展”規(guī)定為法條的，統(tǒng)計(jì)時(shí)間以該法律修改時(shí)間為準(zhǔn)。

第四，上述檢索到的七個(gè)領(lǐng)域法中，綜合性規(guī)定、生態(tài)資源保護(hù)、環(huán)境污染防治和清潔生產(chǎn)這四個(gè)領(lǐng)域?qū)儆趪?yán)格意義上的環(huán)境資源保護(hù)法領(lǐng)域;而城鄉(xiāng)規(guī)劃、災(zāi)害防治、其他領(lǐng)域這三個(gè)領(lǐng)域不屬于嚴(yán)格意義上的環(huán)境資源保護(hù)法領(lǐng)域，但屬于環(huán)境資源保護(hù)的相關(guān)領(lǐng)域。

第五，只統(tǒng)計(jì)中央層面的規(guī)范，不包括地方層面的規(guī)范。而事實(shí)上近年來(lái)地方法規(guī)和政策中對(duì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注更明顯。

三、評(píng)價(jià)方法、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果

(一)評(píng)價(jià)方法

重要的問(wèn)題是要有科學(xué)的評(píng)價(jià)方法和標(biāo)準(zhǔn)，特別是評(píng)價(jià)要素和評(píng)價(jià)原則的確定，在這方面，聯(lián)合國(guó)和歐洲的經(jīng)驗(yàn)值得認(rèn)真借鑒。關(guān)于對(duì)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展法律體系進(jìn)行評(píng)價(jià)的方法，除了需要依據(jù)法律后評(píng)價(jià)的一般方法和標(biāo)準(zhǔn)(本文從略)之外，重點(diǎn)是必須從可持續(xù)發(fā)展的要求角度進(jìn)行分析，①國(guó)外有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)可持續(xù)性研究面臨挑戰(zhàn)，對(duì)可持續(xù)性的研究可側(cè)重于廣義的(未來(lái)的)生活質(zhì)量，而在更具體的生態(tài)(環(huán)境)的意義上可對(duì)可持續(xù)性進(jìn)行政策、行為、觀念和社會(huì)后果的研究。他認(rèn)為五個(gè)研究主題可以作為起點(diǎn):(1)從縱向的角度來(lái)看生活質(zhì)量，社會(huì)資本和社會(huì)凝聚力;(2)“什么是，為什么，為了誰(shuí)而可持續(xù)，可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的抉擇:權(quán)衡”;(3)公民社會(huì)和治理方面的可持續(xù)性;(4)公民對(duì)可持續(xù)性問(wèn)題的認(rèn)知，價(jià)值觀和意見。(5)國(guó)內(nèi)與國(guó)際有關(guān)可持續(xù)發(fā)展政策中的公平和不平等。參見Rob Bijl.Never Waste a Good Crisis:Towards Social Sustainable Development，Soc Indic Res，2011年總第102 期，第157-168頁(yè)。這方面較具權(quán)威性的可借鑒理論和標(biāo)準(zhǔn)是尼科·斯赫雷弗教授(Nico.Schriver)提出的、并在我國(guó)和國(guó)際上有廣泛影響力的“可持續(xù)發(fā)展7 項(xiàng)要素”，［3］即:

A.可持續(xù)利用自然資源，其本質(zhì)上是一項(xiàng)養(yǎng)護(hù)的原則，即合理、謹(jǐn)慎地利用不可再生資源，以及長(zhǎng)期維持可再生資源的生產(chǎn)力。

B.健全的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要是國(guó)家層面對(duì)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互協(xié)調(diào)，規(guī)劃的管理作用也是重要手段。

C.環(huán)境保護(hù)，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)后代人利益的保護(hù)。

D.時(shí)間要素:暫時(shí)性、長(zhǎng)久性與及時(shí)性，包括三個(gè)不同層次的含義，首先是指自然資源和生態(tài)系統(tǒng)需要從開發(fā)或環(huán)境損害中得到恢復(fù)和再生所需要的時(shí)間;其次是指不能推遲采取重大環(huán)境政策的時(shí)間;最后是指關(guān)于后代人利益的規(guī)定。

“老太太你怎么還不明白？不是老早就對(duì)你講么？死了就死了吧！革命就不怕死，那是露臉的死啊……比當(dāng)日本狗的奴隸活著強(qiáng)得多哪！”

E.公眾參與和人權(quán)，尤其是社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利、公眾參與磋商和決策的參與權(quán)。

F.善治，要求政府更加民主、負(fù)責(zé)任及對(duì)公民盡義務(wù)的趨勢(shì)。

G.一體化與相互聯(lián)系，該原則在《里約宣言》原則四中的表述為“環(huán)境保護(hù)應(yīng)成為發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)整體組成部分，不能同發(fā)展進(jìn)程孤立于看待”。并包含建議可持續(xù)發(fā)展的全球合作關(guān)系。

除這7 項(xiàng)要素外，我國(guó)當(dāng)前和長(zhǎng)久的可持續(xù)發(fā)展考核指標(biāo)是節(jié)能減排(能源的節(jié)約與二氧化硫和化學(xué)需氧量排放的降低)和建設(shè)兩型社會(huì)(環(huán)境友好型與資源節(jié)約型)，這些內(nèi)容作為所謂約束性指標(biāo)，在我國(guó)已被視為法律的要素，因此在立法中應(yīng)予以體現(xiàn)。基于此，我國(guó)的這一評(píng)價(jià)體系可概括為8 項(xiàng)要素。

(二)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)①環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)分支學(xué)科的迅速崛起，已經(jīng)引起了這樣一些人的廣泛關(guān)注，他們認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)環(huán)境的價(jià)值評(píng)估是不符合邏輯的(因?yàn)楣参锲返恼嬲齼r(jià)值不能由個(gè)體的消費(fèi)選擇決定，尤其是在考慮到現(xiàn)值計(jì)算的問(wèn)題時(shí))或是不道德的。參見Asayehgn Desta.“Environmentally Sustainable Economic Development，Human Ecology”，2000年第28 期，第327-329頁(yè)。

評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可參照中國(guó)政府與IUCN 成功的合作項(xiàng)目《中國(guó)干旱半干旱地區(qū)土地退化防治能力建設(shè)》法律評(píng)價(jià)方法，將各單項(xiàng)法按各要素的呈現(xiàn)性分為五個(gè)等級(jí):A.該法規(guī)明文有規(guī)定;B.明文規(guī)定該要素內(nèi)容被其他法律法規(guī)所指引;C.該要素規(guī)定被其他法法律法規(guī)所支持;D.該要素內(nèi)容沒(méi)有被法律法規(guī)所體現(xiàn)，但在其他規(guī)范性文件中有體現(xiàn);E.該要素內(nèi)容沒(méi)有出現(xiàn)在規(guī)范性文件中。單項(xiàng)法的8 個(gè)要素內(nèi)容的實(shí)施性評(píng)價(jià)，亦分為以下五等:A.經(jīng)常性適用，實(shí)施成效好;B.一般性適用，實(shí)施成效好;C.經(jīng)常性適用，實(shí)施成效一般;D.一般性適用，實(shí)施成效一般;E.基本上不適用。［4］本文的研究在運(yùn)用這個(gè)評(píng)價(jià)方法體系時(shí)做出適當(dāng)?shù)暮?jiǎn)化和調(diào)整。

(三)評(píng)價(jià)結(jié)果

上述結(jié)果顯示出可持續(xù)發(fā)展在我國(guó)法律體系中的情況:②這個(gè)評(píng)價(jià)結(jié)果為筆者運(yùn)用國(guó)內(nèi)外實(shí)踐較有效的評(píng)價(jià)工具做出的初步評(píng)價(jià)。

第一，地位較優(yōu)先。我國(guó)現(xiàn)行法律體系中共有239部法律，③有學(xué)者指出，作為文明的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，沒(méi)有必要為了規(guī)模大小而走向錯(cuò)誤方向，認(rèn)為只要人們能夠?qū)ζ淝闆r進(jìn)行評(píng)估，作出適當(dāng)?shù)倪x擇并采取行動(dòng)即可。參見Manzoor Ahmeed.“Economic Dimensions of Sustainable Development，the Fight Against Poverty and Educational Responses”.International Reviwe Education 2010年第56 期，第235-253頁(yè)。其中環(huán)境資源保護(hù)的法律共計(jì)30 部，這當(dāng)中可持續(xù)發(fā)展公開宣示性法律共20 件(其中環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域法律14 部)，“在文明社會(huì)不容置疑的神圣觀念體系內(nèi)，可持續(xù)發(fā)展與民主、人權(quán)及國(guó)家主權(quán)平等一起占有一席之地”。［5］30在這個(gè)觀念體系內(nèi)，與其他觀念相比，可持續(xù)發(fā)展在中國(guó)法律體系中的地位應(yīng)當(dāng)是更優(yōu)先和積極的，也是中國(guó)對(duì)這個(gè)觀念體系最為認(rèn)同和鼓勵(lì)的部分。

中國(guó)可持續(xù)發(fā)展法律體系領(lǐng)域法評(píng)估顯示①參見“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成和完善”記者會(huì)實(shí)錄，http://www.china.com.cn/zhibo/zhuanti/2011lianghui/2011-03/10/content_22090747.htm?show=t，最后訪問(wèn):2012-03-12。

第三，規(guī)范等級(jí)較低。我國(guó)全國(guó)性法律規(guī)范等級(jí)分為四級(jí):憲法、法律(分為全國(guó)人民代表大會(huì)制訂的基本法律和全國(guó)人大常委會(huì)制訂的其他法律，事實(shí)上前者的地位更高些)、行政法規(guī)、部門規(guī)章。此外，重要的國(guó)家政策直接與法律和部門規(guī)章銜接，亦具有事實(shí)上同等的效力。從總體上看，我國(guó)可持續(xù)發(fā)展法律體系規(guī)范等級(jí)較低，其中的法律均為全國(guó)人大常委會(huì)制訂。在環(huán)境資源保護(hù)法中處于基礎(chǔ)地位的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》也是全國(guó)人大常委會(huì)制訂的一般法律而不是基本法律，這個(gè)法律是1989年制訂的，并沒(méi)有可持續(xù)發(fā)展的條文，目前這部法律正準(zhǔn)備修改，其中內(nèi)容之一就是增加可持續(xù)發(fā)展的條文。

第四，規(guī)范領(lǐng)域覆蓋尚不全面。盡管這個(gè)體系中的大多數(shù)規(guī)范只是把可持續(xù)發(fā)展作為法律原則做出宣示性的規(guī)定，即缺乏可持續(xù)發(fā)展的專門性立法，但我國(guó)可持續(xù)發(fā)展法律體系中“綜合性規(guī)定領(lǐng)域”規(guī)范的作用很明顯，它體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展自身要求的整體協(xié)調(diào)和一致行動(dòng)屬性。本來(lái)這個(gè)領(lǐng)域中最重要的規(guī)范應(yīng)當(dāng)是《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，但在完成修改之前尚不能列入這個(gè)領(lǐng)域，目前代替它的是《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》。這個(gè)領(lǐng)域中真正發(fā)揮較大效用的是各種政策規(guī)范，包括國(guó)家規(guī)劃、國(guó)家立法機(jī)關(guān)的決議和國(guó)務(wù)院的重要政策等。在“其他領(lǐng)域”中，科技、農(nóng)業(yè)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)這三個(gè)領(lǐng)域法對(duì)可持續(xù)發(fā)展有較積極的認(rèn)同，而目前國(guó)際社會(huì)對(duì)可持續(xù)發(fā)展高度關(guān)注的一些領(lǐng)域如知識(shí)產(chǎn)權(quán)、貿(mào)易、投資、礦業(yè)、財(cái)政稅收等方面，我國(guó)的有關(guān)部門在立法上尚未有積極的認(rèn)同和響應(yīng)。

總體看來(lái)，8 個(gè)要素與各領(lǐng)域法聯(lián)系的緊密程度有所不同，例如，可持續(xù)利用自然資源這個(gè)要素與生態(tài)資源保護(hù)領(lǐng)域法聯(lián)系緊密，因而其評(píng)估顯示等級(jí)較高，污染防治領(lǐng)域法的環(huán)境保護(hù)要素顯示等級(jí)較高。此外，一些領(lǐng)域法是近年來(lái)才被強(qiáng)調(diào)具有可持續(xù)發(fā)展屬性的，例如災(zāi)害防治領(lǐng)域，因而這個(gè)領(lǐng)域法各要素的顯示等級(jí)均較低。這些情況表明，這個(gè)評(píng)估系統(tǒng)在評(píng)估顯示上還存在一些偏差，但我國(guó)各領(lǐng)域法普遍評(píng)估顯示較低的要素，較集中在“時(shí)間要素”、“公眾參與和人權(quán)要素”以及“一體化與相互聯(lián)系要素”，這確實(shí)需要引起足夠的關(guān)注。

四、瓶頸問(wèn)題分析

各領(lǐng)域法普遍得分較低的要素如:“一體化與相互聯(lián)系要素”、“善治要素”、“公眾參與和人權(quán)要素”、“時(shí)間要素”。而這些要素評(píng)價(jià)較低的結(jié)果分別與下述問(wèn)題有直接關(guān)聯(lián)，試分析如下。

(一)二元目的的困惑——弱可持續(xù)發(fā)展與強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展的選擇

“一體化與相互聯(lián)系要素”與可持續(xù)發(fā)展的二元目的有關(guān)。一般認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展觀的提出是西方文明的成果，但西方學(xué)界對(duì)這個(gè)概念一直存在異議。例如，有的西方學(xué)者認(rèn)為，“可持續(xù)發(fā)展的理論根基含糊不清且引起混亂，人們不愿意檢驗(yàn)其理論原則的實(shí)用性”。［5］31“可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)全球性的概念，但它的運(yùn)作，因受到時(shí)空限定，只有在微地緣政治單位這一范圍內(nèi)才是可行的。它只能適用于封閉的系統(tǒng)，在那里大量的剩余能量不超出該系統(tǒng)的承載能力。在目前的使用中，可持續(xù)發(fā)展中的表達(dá)失去了其真正的含義，成為一個(gè)商業(yè)和政治術(shù)語(yǔ)，和對(duì)景觀保護(hù)的請(qǐng)求。”［6］可持續(xù)發(fā)展二元(多元)目的論的困惑，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)學(xué)家與道德哲學(xué)家們目前正在爭(zhēng)論是倡導(dǎo)“弱”可持續(xù)性還是“強(qiáng)”可持續(xù)性。前者希望保護(hù)總體的資本基礎(chǔ)(包括自然資本)，從而確保維持幸福水平的現(xiàn)狀，該立場(chǎng)與布倫特蘭委員會(huì)的定義類似，可能涉及用經(jīng)濟(jì)資本取代被消耗的自然資本，認(rèn)為新知識(shí)和技術(shù)可以幫助人類實(shí)現(xiàn)替代不可再生的自然資源，同時(shí)可以繼續(xù)承受自然和環(huán)境遭受損害的不同形式;后者則要求每類資本均單獨(dú)得到維持，保護(hù)生物多樣性，防止氣候系統(tǒng)造成不可逆轉(zhuǎn)的重大損害，節(jié)約利用可耗竭的自然資源是這種方式必不可少的條件。①R.U.Ayres，J.C.J.M.van den Bergh，J.M.Gowdy，在“Weak versus Strong Sustainability:Ecomomics，Science and Consilience(Environmental Ethics，2001年第23 期，第155頁(yè))”一文中，以及D.T.Tladi 在“Strong Sustainability，Weak Sustainability，Intergenerational Equity and International Law:Using the Earth Charter to Redirect the Ethics Debate(28th South African Yearbook of International Law)”一文中均論及此觀點(diǎn)。起初這一爭(zhēng)論在中國(guó)并不十分強(qiáng)烈，弱可持續(xù)性長(zhǎng)期居主流地位，特別是得到了官方的認(rèn)可。弱可持續(xù)性更符合中國(guó)的現(xiàn)狀，不會(huì)太大地降低經(jīng)濟(jì)的活力，運(yùn)用得當(dāng)會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和技術(shù)的進(jìn)步。但氣候變化應(yīng)對(duì)提出的預(yù)防性原則趨于強(qiáng)可持續(xù)性，來(lái)自國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)環(huán)境保護(hù)特別是氣候變化政策的批評(píng)也主要體現(xiàn)出強(qiáng)可持續(xù)性的立場(chǎng)。

另一方面，我國(guó)自身環(huán)境資源問(wèn)題的加劇也導(dǎo)致國(guó)內(nèi)強(qiáng)可持續(xù)性的呼聲日漸強(qiáng)烈，其結(jié)果是正在引起我國(guó)“協(xié)調(diào)原則”的嬗變。協(xié)調(diào)原則是我國(guó)自1979年第一部《環(huán)境保護(hù)法》立法以來(lái)長(zhǎng)期堅(jiān)持的最重要的環(huán)境保護(hù)原則，這一原則與可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)原則具有高度的一致性。現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第四條規(guī)定:“國(guó)家制定的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃必須納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，國(guó)家采取有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。”在中文的表述上，這種協(xié)調(diào)隱含著環(huán)境保護(hù)要服從于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的含義，在實(shí)踐中，這種強(qiáng)弱的關(guān)系被放大，環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)期以來(lái)處于被動(dòng)的局面。為了校正這個(gè)偏向，從21世紀(jì)初以來(lái)，從國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)到國(guó)務(wù)院總理，在表述這個(gè)原則時(shí)將次序顛倒過(guò)來(lái)，成為“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展要與環(huán)境保護(hù)工作相協(xié)調(diào)”，帶有強(qiáng)可持續(xù)性的含義，但與法律上的規(guī)定相比，這畢竟顯得無(wú)力。法律上的這種弱可持續(xù)性的規(guī)定成為制約我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)瓶頸。

(二)行政主導(dǎo)的失靈

“善治要素”、“公眾參與和人權(quán)要素”與行政主導(dǎo)失靈相關(guān)聯(lián)?！翱沙掷m(xù)發(fā)展是人類遺產(chǎn)中最古老的思想之一?！雹傧嚓P(guān)論述可參見衛(wèi)拉曼特雷主編的《1997年國(guó)際法院案例匯編》，第110-111頁(yè)。可持續(xù)發(fā)展所重點(diǎn)關(guān)注的環(huán)境、資源、人口問(wèn)題在中國(guó)被定位為基本國(guó)策?；緡?guó)策這個(gè)中國(guó)特殊的概念源于二千多年前的戰(zhàn)國(guó)時(shí)期:“田策相圓，此國(guó)策之持也?！薄豆茏印こ笋R術(shù)》意思是說(shuō)，征收的稅額應(yīng)與土地資源相符，這是國(guó)家必須堅(jiān)持的政策。管仲在首次表述這個(gè)概念時(shí)特別強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持”的含義，作為中國(guó)法家的先驅(qū)，管仲的重要政策受到包括朝臣和多數(shù)公眾暫時(shí)的不理解，但管仲借助國(guó)王的權(quán)力堅(jiān)持實(shí)施這個(gè)政策，并取得成功。因此，在中國(guó)，國(guó)策至少包括兩個(gè)要素:一是事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展大計(jì)而且往往是與資源、人口和安全等問(wèn)題直接相關(guān);二是它可能是或在一定時(shí)期是少數(shù)最高決策者的意志，暫時(shí)并不為多數(shù)人所接受，因而它不是通過(guò)立法程序制訂的法律，卻被賦予了與法律同等的強(qiáng)制力。

中國(guó)國(guó)策的理念或機(jī)制與英國(guó)政治中的信任原則有相似之處，即在重要問(wèn)題上政府擁有較大的權(quán)力，而這種權(quán)力可能不直接來(lái)源于法律，而是來(lái)源于立法機(jī)關(guān)和公眾的信任。聯(lián)合國(guó)亦強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展實(shí)施中政府的作用，而中國(guó)通過(guò)制訂經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，最大化地發(fā)揮了政府在這方面的作用。中國(guó)與國(guó)策目標(biāo)相銜接的是兩個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，即可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和科教興國(guó)戰(zhàn)略，中國(guó)是世界上最早制訂并實(shí)施與聯(lián)合國(guó)《二十一世紀(jì)議程》對(duì)接的二十一世紀(jì)議程的國(guó)家之一，《中國(guó)二十一世紀(jì)議程》序言中宣布:“中國(guó)政府只有遵循可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思路，從國(guó)家整體的高度上協(xié)調(diào)和組織各部門、各地方、各社會(huì)階層和全體人民的行動(dòng)，才能順利完成已確定的第二步、第三步戰(zhàn)略目標(biāo)?！笨沙掷m(xù)發(fā)展初期較多地借助國(guó)家強(qiáng)制力的支持是必要的，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展來(lái)看，這種機(jī)制潛伏著弊端，需要及時(shí)地完善與調(diào)整。

可持續(xù)發(fā)展在各國(guó)成功的實(shí)施得益于政府的推動(dòng)，但這也帶來(lái)新的問(wèn)題:

首先，與一些國(guó)家憲法中規(guī)定了公民環(huán)境權(quán)不同的是，中國(guó)憲法中對(duì)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定是定位于國(guó)家職責(zé)，這進(jìn)一步強(qiáng)化了可持續(xù)發(fā)展的政府主導(dǎo)性。這種做法當(dāng)然有諸多好處，但帶來(lái)的另一個(gè)問(wèn)題是，這種延續(xù)了30多年的格局，造成了許多公眾在環(huán)境保護(hù)上對(duì)政府的依賴心理和習(xí)慣，這對(duì)于建立在高度依賴公眾參與的現(xiàn)代可持續(xù)發(fā)展中的一些新型機(jī)制(如循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)、低碳生活、環(huán)境友好型與資源節(jié)約型社會(huì)等)來(lái)說(shuō)，公眾的冷漠態(tài)度會(huì)大大降低機(jī)制的功效。

其次，我國(guó)行政主導(dǎo)的突出問(wèn)題是，部門之間因權(quán)力和責(zé)任的劃分而難以達(dá)成一致。在綜合性規(guī)定領(lǐng)域法中，規(guī)范類型基本上停留在政策層面，難以上升為法律或法規(guī)，從而直接影響了這個(gè)最重要領(lǐng)域的法治化程度和進(jìn)程。另一方面，實(shí)踐表明，我國(guó)一些地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的公眾參與比較抵觸，特別是在中國(guó)有“國(guó)策”傳統(tǒng)機(jī)制的背景下，政府寧愿把可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)久地保留在凌駕于公眾意志之上的狀態(tài)，這又對(duì)可持續(xù)發(fā)展的公眾參與和人權(quán)要素以及善治要素造成不利。①有學(xué)者指出，自治可能最適合那些靠工作人員、資金來(lái)運(yùn)行的項(xiàng)目。作為權(quán)力下放，自治可能是特權(quán)階層在“良好的參與”的名義下行事的一種必要或便利。參見Nancy Grudens-Schuck，Willallen，Tasha M.Hargrove，and Margaret Kilvington.“Renovating Dependency and Self-reliance for Participatory Sustainable Development，Agriculture and Human Values”，2003年第20 期，第53-64頁(yè)。

再次，是目標(biāo)的偏離。在中國(guó)，政府在實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)目標(biāo)的選擇性很強(qiáng)烈，2005年國(guó)務(wù)院在推進(jìn)綠色GDP 考核時(shí)遭遇地方政府的聯(lián)合抵制事件給人們留下深刻的印象，至今中國(guó)綠色經(jīng)濟(jì)仍舉步維艱。②最初的計(jì)劃是在東北、華北、西北、華南、東南、中南各選一個(gè)省試點(diǎn)。由于一些省表示出極大的興趣，到2005年初，試點(diǎn)省、市最終確定為北京、天津、重慶、河北、遼寧、浙江、安徽、廣東、海南、四川10 個(gè)省、市。試點(diǎn)工作包括三方面內(nèi)容:一是建立地區(qū)環(huán)境核算框架，二是開展污染損失調(diào)查，三是開展環(huán)境核算。但在2006年《中國(guó)綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告2004》公布后，不少省、市就立即要求退出核算試點(diǎn)。至此，綠色GDP 遭遇擱置，不再公布。相關(guān)內(nèi)容可參閱周珂《綠色GDP 緣何遭地方政府杯葛》，見2006年12月22日的《法制日?qǐng)?bào)》。主要原因是國(guó)家對(duì)地方政府的綠色GDP 考核結(jié)果降低了地方政府的政績(jī)，卻并未給地方政府的參與行為任何益處。John R.Nolon，Patricia E.Salkin 在談到美國(guó)氣候變化和可持續(xù)發(fā)展立法時(shí)感嘆道:“多數(shù)州計(jì)劃缺乏促進(jìn)地方政府參政議政的目標(biāo)和策略，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到市一級(jí)政府參與行為的益處?！保?］歐洲也有類似的問(wèn)題:“值得注意的是，除少數(shù)例外，歐聯(lián)顯示了政府行政部門對(duì)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的明顯優(yōu)勢(shì)，而議會(huì)作為真正的立法機(jī)構(gòu)，卻似乎被置于一種放棄鼓勵(lì)更大范圍利益群體廣泛參與的境地。必須指出的是，議會(huì)全方位的參與不僅僅體現(xiàn)了一種團(tuán)結(jié)，而且由于議會(huì)內(nèi)部對(duì)可持續(xù)發(fā)展議題表示贊同，這將使人們更加關(guān)注這一議題，從而獲得公眾更多的重視。此外，從戰(zhàn)略實(shí)施和進(jìn)一步發(fā)展的角度來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)議會(huì)的參與更能提高有效性。比如，議會(huì)可持續(xù)發(fā)展顧問(wèn)機(jī)構(gòu)可以形成合力支持政府相關(guān)政策的實(shí)施和進(jìn)行監(jiān)督。這樣，在該領(lǐng)域?qū)嵤┓傻臓顩r就會(huì)有所改善，而政府也可以更好地對(duì)所采取的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)措施的效度作出評(píng)價(jià)?！雹賲⒁奡ustainability Strategies in the European Union and Options for Underpinning them in the National Parliaments (An Expert Study by Forum Sustainable Austria commissioned by the Federal Ministry of Agriculture，F(xiàn)orestry，Environment and Water Management)。

(三)功利主義與社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律

“時(shí)間要素”與功利主義瓶頸的關(guān)聯(lián)?？沙掷m(xù)發(fā)展中“發(fā)展”與“限制”這兩個(gè)要素很容易形成與功利主義的聯(lián)想。事實(shí)上，美國(guó)更早地在法律上承認(rèn)環(huán)境保護(hù)的二元目的，中國(guó)30多年來(lái)堅(jiān)持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”和“一部分人先富裕起來(lái)”的非均衡發(fā)展的改革開放方針，這些均帶有功利主義的色彩，并對(duì)可持續(xù)發(fā)展賦予本地化的注解。功利主義給可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)活力，但也在過(guò)度地消耗它的持續(xù)性。

在中國(guó)，功利主義與社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律有著天然的聯(lián)系，而這種聯(lián)系又威脅著可持續(xù)發(fā)展的純潔，甚至有可能把可持續(xù)發(fā)展引向異化。所謂社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律(以下簡(jiǎn)稱基本規(guī)律)是“用在高度技術(shù)基礎(chǔ)上使社會(huì)主義生產(chǎn)不斷增長(zhǎng)和不斷完善的辦法，來(lái)保證最大限度地滿足整個(gè)社會(huì)經(jīng)常增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化的需要”。［8］這個(gè)基本規(guī)律繼承了英國(guó)功利主義倫理原則，但是比邊沁的“最大多數(shù)人的最大幸?！蓖瞬健Ａ硪环矫?，它與可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求是對(duì)立的:首先是滿足何種程度需求問(wèn)題上的差異?；疽?guī)律是要最大限度地滿足物質(zhì)和文化需要，而可持續(xù)發(fā)展是滿足人類基本需求?！禨cience》雜志2001年刊登了23位世界著名的可持續(xù)發(fā)展研究者聯(lián)名發(fā)表的題為《可持續(xù)能力科學(xué)》的論文，對(duì)可持續(xù)能力定義為:“可持續(xù)能力的本質(zhì)是如何維系地球生存支持系統(tǒng)，去滿足人類基本需求的能力?！保?］其次是滿足何種需求問(wèn)題上的差異?；疽?guī)律是要最大限度地滿足物質(zhì)和文化需要，而可持續(xù)能力發(fā)展度強(qiáng)調(diào)的是“理性需求的滿足”。最后，通過(guò)何種方式滿足。基本規(guī)律主張以人和社會(huì)需求欲望的增長(zhǎng)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，而可持續(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)限制要素的功能。如今，這個(gè)基本規(guī)律在我國(guó)學(xué)術(shù)界已備受批判，但在社會(huì)層面還遠(yuǎn)未到將其徹底拋棄的地步。近年來(lái)我國(guó)正在啟動(dòng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的行動(dòng)，勢(shì)必會(huì)對(duì)這個(gè)基本規(guī)律做出抉擇。

五、完善與展望

針對(duì)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)狀，一是要突破瓶頸，完善制度;二是要把握機(jī)遇，有所創(chuàng)新?；谶@種認(rèn)識(shí)，以下兩方面應(yīng)確定為較優(yōu)先的行動(dòng)領(lǐng)域:

(一)重視立法

就世界范圍而言，立法和議會(huì)對(duì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注和積極作用是近年來(lái)的普遍趨勢(shì)。在歐盟或其它西方國(guó)家，“一個(gè)由議會(huì)機(jī)構(gòu)和議員組成的強(qiáng)大組織在不同層面上會(huì)提供新機(jī)遇。首先，議會(huì)各機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的討論可以提高可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的質(zhì)量。同時(shí)也不會(huì)低估議會(huì)對(duì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行爭(zhēng)論的公眾影響。最后，從民主的角度來(lái)講，議會(huì)各機(jī)構(gòu)通過(guò)人民直接選舉的代表進(jìn)行討論是可取的做法”。②根據(jù)Sustainability Strategies in the European Union and Options for Underpinning them in the National Parliaments (An Expert Study by Forum Sustainable Austria commissioned by the Federal Ministry of Agriculture，F(xiàn)orestry，Environment and Water Management)p.p.40)的相關(guān)內(nèi)容整理。

近年來(lái)我國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)包括可持續(xù)發(fā)展在內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注度明顯提高，例如2009年通過(guò)的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》推動(dòng)了各部門和地方這方面的立法進(jìn)程。中國(guó)在可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題上非常注重同聯(lián)合國(guó)及國(guó)際社會(huì)的同步與配合，歐洲議會(huì)的經(jīng)驗(yàn)也會(huì)在一定程度上促進(jìn)中國(guó)立法機(jī)關(guān)在可持續(xù)發(fā)展方面的功能，特別是立法的完善、對(duì)政府的監(jiān)督、更多地鼓勵(lì)公眾的參與并賦予他們法律上的權(quán)利。①有學(xué)者指出，歐洲各國(guó)政府和國(guó)際組織可以在知識(shí)管理領(lǐng)域作出最重要的貢獻(xiàn)。一個(gè)由各國(guó)政府，國(guó)際組織和教育部門的專家組成的戰(zhàn)略會(huì)議可以制定出可持續(xù)性學(xué)習(xí)的歐洲管理計(jì)劃框架。歐洲委員會(huì)將成為該領(lǐng)域的榜樣。聯(lián)合國(guó)教科文組織在全球也能夠起到這樣的作用。參見Frits Hesselink.

“具體目標(biāo)使法律和政策手段的作用得以明確。通常，法律和政策手段為實(shí)現(xiàn)具體目標(biāo)提供方法;這些手段本身并不是目的……當(dāng)我們對(duì)實(shí)質(zhì)性環(huán)境目標(biāo)能達(dá)成一致意見時(shí)，情況變得相當(dāng)明顯，最節(jié)約成本的，最有效的手段效果會(huì)很好，而不論它們是什么手段。決策者在了解哪些法律和政策工具適用，以及為特定目的而進(jìn)行法律和政策最佳組合選擇時(shí)，如果他們的發(fā)揮具有創(chuàng)造性和靈活性，那么成功實(shí)施就變得更有可能?！保?0］無(wú)論是信任原則或是國(guó)策機(jī)制，都不能長(zhǎng)久地游離于法律之外。可持續(xù)發(fā)展已寫入《歐洲聯(lián)盟條約》第2 條:“共同體的任務(wù)是:通過(guò)建立一個(gè)共同市場(chǎng)和一個(gè)經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟，以及通過(guò)實(shí)施第3 條和第3A條提及的共同體政策或活動(dòng)，在整個(gè)共同體內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的協(xié)調(diào)、平衡發(fā)展，尊重環(huán)境可持續(xù)的和非膨脹性的增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)成效的高度聚合，高水平的就業(yè)與社會(huì)保護(hù)，生活水平和生活質(zhì)量的不斷提高，以及成員國(guó)間經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的聚合與團(tuán)結(jié)?！迸c此同時(shí)，《阿姆斯特丹條約》已將可持續(xù)發(fā)展作為歐盟的中心目標(biāo)。［11］可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)在歐盟國(guó)家深入人心并被確立為最基本的發(fā)展指導(dǎo)原則，許多成員國(guó)的法律中也寫入了可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容。［12］

(二)綠色經(jīng)濟(jì)為可持續(xù)發(fā)展注入新活力

在過(guò)去的幾十年里，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問(wèn)題幾乎同時(shí)侵入到每一個(gè)可以想到的領(lǐng)域。［13］“綠色經(jīng)濟(jì)”最初是由經(jīng)濟(jì)學(xué)家皮爾斯在1989年出版的《綠色經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書》中提出來(lái)的，但真正使這一概念在全球范圍內(nèi)具有影響力卻是聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署倡議的。2008年10月和12月，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署發(fā)起了在全球開展“綠色經(jīng)濟(jì)”和“綠色新政”的倡議，其基本目標(biāo)是在目前全球多重危機(jī)下，通過(guò)綠色經(jīng)濟(jì)和綠色新政復(fù)蘇世界經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造就業(yè);減少碳排放，緩解生態(tài)系統(tǒng)退化和水資源匱乏;到2025年實(shí)現(xiàn)結(jié)束世界極端貧困的千年發(fā)展目標(biāo)。［14］該倡議所秉承的宗旨和理念是:經(jīng)濟(jì)的“綠色化”不是增長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)，而是增長(zhǎng)的引擎。2009年聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署國(guó)家環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議正式提出綠色經(jīng)濟(jì)倡議，認(rèn)為綠色經(jīng)濟(jì)可以在解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和保護(hù)環(huán)境方面發(fā)揮更大作用。隨后，綠色經(jīng)濟(jì)得到了20 國(guó)峰會(huì)的支持，并寫入了20 國(guó)峰會(huì)的聯(lián)合聲明。

在中國(guó)，與綠色經(jīng)濟(jì)相關(guān)的概念還有循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)已有專門立法，它側(cè)重解決資源問(wèn)題和環(huán)境污染問(wèn)題;低碳“Education for Sustainable Development:Managing European Learning Processes Towards Sustainable Development”，Prospects，2000年第3 期，第88-95頁(yè)。經(jīng)濟(jì)的概念已出現(xiàn)在中國(guó)立法機(jī)關(guān)的決議和政府工作報(bào)告中，①參見全國(guó)人大常委會(huì)于2009年8月27日表決通過(guò)的《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》。2009年8月12日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議時(shí)提出，“要培育以低碳排放為特征的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，加快建設(shè)以低碳排放為特征的工業(yè)、建筑、交通體系，開展低碳經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)示范”。它側(cè)重解決溫室氣體減排和能源問(wèn)題。相比之下，綠色經(jīng)濟(jì)是個(gè)更為開放的系統(tǒng)，它以中國(guó)政府曾試行的綠色GDP 考核為切入點(diǎn)，包括了循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)的全部?jī)?nèi)容，而且更強(qiáng)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向和增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，以及對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為的生態(tài)化約束。中國(guó)選擇綠色經(jīng)濟(jì)道路作為實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的新舉措主要迫于國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩方面的壓力:在國(guó)內(nèi)，主要是深化經(jīng)濟(jì)體制改革要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型;在國(guó)際上，主要是應(yīng)對(duì)氣候變化，碳排放大國(guó)減排的責(zé)任。這兩方面的壓力也正在為中國(guó)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)新的機(jī)遇和活力。

可持續(xù)發(fā)展的兩個(gè)要素即“限制”與“發(fā)展”在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)相互矛盾和制約的情形，在國(guó)內(nèi)和國(guó)際有關(guān)政策的制定上也經(jīng)常因此而陷入爭(zhēng)議與困惑，妨礙了可持續(xù)發(fā)展的實(shí)施。綠色經(jīng)濟(jì)的概念在理念和方法上為突破可持續(xù)發(fā)展機(jī)制面臨的這個(gè)瓶頸提供了一個(gè)新的機(jī)遇和選擇，為可持續(xù)發(fā)展注入了新的活力。綠色經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)了生態(tài)文明的理念，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的共贏與和諧。綠色經(jīng)濟(jì)的概念在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化背景下尤其珍貴，有利于克服經(jīng)濟(jì)高度商品化帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題深化和危機(jī)，實(shí)現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展;綠色經(jīng)濟(jì)對(duì)中國(guó)等經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展國(guó)家尤其重要。中國(guó)綠色經(jīng)濟(jì)的復(fù)興可以概括為:以“生態(tài)文明”為標(biāo)志，以低碳經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)。2007年中國(guó)提出:“要建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式、消費(fèi)模式”。《2012年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)中方立場(chǎng)文件》指出:“綠色經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要手段，對(duì)于消除貧困、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等具有積極意義，同時(shí)也帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)是艱巨而復(fù)雜的長(zhǎng)期過(guò)程，特別是對(duì)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，囿于資金、技術(shù)、能力建設(shè)等局限，在發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)方面面臨諸多實(shí)際困難。國(guó)際社會(huì)要加強(qiáng)合作，趨利避害，切實(shí)解決發(fā)展中國(guó)家的關(guān)切。”中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)與聯(lián)合國(guó)綠色經(jīng)濟(jì)的概念具有高度的一致性。

結(jié) 論

發(fā)展是“聯(lián)動(dòng)的”，可持續(xù)發(fā)展是社會(huì)發(fā)展的首選途徑。［15］雖然可持續(xù)發(fā)展的二元目的所具有的模糊性會(huì)導(dǎo)致實(shí)施中產(chǎn)生各種傾向的偏離，但它體現(xiàn)的協(xié)調(diào)機(jī)制、多元化理念、包容性、開放性等特點(diǎn)符合現(xiàn)代社會(huì)的價(jià)值，充滿活力與成長(zhǎng)空間，這也正是它的魅力所在?？沙掷m(xù)發(fā)展在中國(guó)取得巨大成功并獲得社會(huì)普遍的認(rèn)同，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展提供動(dòng)力和安全保障，但因它自身的原因和中國(guó)自身的原因，一些瓶頸問(wèn)題也日趨嚴(yán)峻，如二元目的之間的沖突、過(guò)度的行政主導(dǎo)、功利主義傾向等。當(dāng)前要突破這些瓶頸，完善可持續(xù)發(fā)展的理論和制度，需要法律特別是立法領(lǐng)域的關(guān)注與支持，并對(duì)現(xiàn)行的法律體系進(jìn)行必要的、科學(xué)的分析與評(píng)估?？梢灶A(yù)見的是，可持續(xù)發(fā)展法律后評(píng)估必將促進(jìn)完善我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展法律機(jī)制，推動(dòng)我國(guó)綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加速我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，使我國(guó)更快融入全球可持續(xù)發(fā)展的大趨勢(shì)并為其注入新的活力。

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