肖 萍

(北京師范大學(xué) 刑事法律科學(xué)研究院，北京 100875)

日本的刑事起訴實(shí)行國家追訴主義、起訴壟斷主義和起訴便宜主義，賦予了檢察官起訴獨(dú)占權(quán)和追訴裁量權(quán)。為制約檢察官的公訴權(quán)，日本實(shí)行獨(dú)具特色的檢察審查會(huì)制度。檢察審查會(huì)由11人組成，以謀求公訴的公正及反映民意為宗旨。檢察審查會(huì)的任務(wù)是:審查并確認(rèn)檢察官的不起訴處分是否適當(dāng)、向檢察長提出改善檢察事務(wù)的建議和勸告。為規(guī)范檢察審查會(huì)制度，日本制定了《檢察審查會(huì)法》。

2004年5月28日，日本國會(huì)通過了《關(guān)于部分修改刑事訴訟法等的法律》(2009年5月21日起施行)，對(duì)檢察審查會(huì)制度進(jìn)行了重大改革。改革后的檢察審查會(huì)制度，對(duì)檢察審查會(huì)第二次決議定性為“起訴適當(dāng)”的案件作了強(qiáng)制起訴規(guī)定。本文以檢察審查會(huì)決議的法律強(qiáng)制力為重點(diǎn)，對(duì)改革前后的檢察審查會(huì)制度進(jìn)行考察，以期為我國的人民監(jiān)督員制度提供借鑒。

一、日本檢察官的起訴權(quán)與檢察審查會(huì)制度的制定

(一)日本檢察官的起訴權(quán)

1.檢察官獨(dú)占起訴權(quán)

日本《刑事訴訟法》第247 條規(guī)定:“公訴由檢察官提起?！备鶕?jù)該規(guī)定，在日本的刑事訴訟程序中，實(shí)行國家追訴主義。檢察官享有獨(dú)占的公訴權(quán)，不承認(rèn)私人追訴。

檢察官起訴的標(biāo)準(zhǔn)是什么?在美國，檢察官起訴的標(biāo)準(zhǔn)是認(rèn)為存在“相信被告有罪的合理根據(jù)”，也就是說，只要有一定合理根據(jù)，檢察官確信被告人有罪，就可以提起公訴，然后通過雙方當(dāng)事人在法庭上的質(zhì)證揭示事實(shí)真相。該起訴標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了當(dāng)事人主義的理念，對(duì)于有罪證據(jù)不充分的人提起公訴的可能性很大。

檢察官有多大程度的內(nèi)心確信方能提起公訴?對(duì)這個(gè)問題，日本《刑事訴訟法》及相關(guān)法律沒有直接規(guī)定。在檢察實(shí)務(wù)中，起訴的標(biāo)準(zhǔn)是有“超過合理懷疑”的舉證，也就是只有在有確鑿證據(jù)證明被告人有罪，并有很大獲得有罪判決的可能性的情況下，檢察官才會(huì)起訴。這比美國的“相信被告有罪的合理根據(jù)”的標(biāo)準(zhǔn)要高。在日本，要求檢察官從公共利益代表人的立場出發(fā)，追求案件實(shí)體的真實(shí)。如果檢察官在尚未確信犯罪嫌疑人有罪的情況下，就將案件提起公訴，會(huì)被認(rèn)為是不妥當(dāng)?shù)摹＿@就會(huì)導(dǎo)致檢察官行使不起訴的權(quán)力。

2.檢察官享有起訴裁量權(quán)

日本《刑事訴訟法》第248 條規(guī)定:“依照犯人的性格、年齡和境遇、犯罪的輕重和情節(jié)及犯罪后的情況，沒有必要追訴時(shí)，可以不提起公訴?！备鶕?jù)該規(guī)定，日本刑事訴訟程序?qū)嵭衅鹪V便宜主義，賦予檢察官起訴裁量權(quán)。

在采用起訴獨(dú)占主義和起訴便宜主義的刑事程序中，如果檢察官正當(dāng)?shù)匦惺狗少x予的權(quán)力，可以保證程序和實(shí)體的正義，使對(duì)犯罪人的刑事政策性的考量變?yōu)榭赡?但是，如果檢察官獨(dú)斷地行使公訴權(quán)，如果政治權(quán)力影響檢察官的起訴判斷，就會(huì)產(chǎn)生不正確的結(jié)果，甚至造成社會(huì)秩序混亂。為在檢察官作出不起訴處分后給予救濟(jì)，日本建立了檢察審查會(huì)制度。

(二)《檢察審查會(huì)法》的制定

二戰(zhàn)后，聯(lián)合國軍總司令部認(rèn)為，日本應(yīng)當(dāng)改革檢察官權(quán)力過大的檢察制度，并向日本政府提出，建立檢察官公選制度和起訴陪審制度。日本政府以不符合日本國情為由，沒有建立這兩個(gè)制度，而是建立了易為日本刑事司法接受的檢察審查會(huì)制度。

1948年3月30日，在眾議院司法委員會(huì)會(huì)議上，鈴木義男法務(wù)總裁就《檢察審查會(huì)法》的立法目的作了說明:“雖然公訴權(quán)僅由檢察官行使，但是按照日本國憲法的精神，公訴權(quán)的行使也要盡可能反映民意，謀求其最適當(dāng)性……設(shè)立負(fù)責(zé)審查不起訴處分的適當(dāng)與否，以及就改善檢察事務(wù)提出建議或者勸告的檢察審查會(huì)制度，最符合我國國情。”1948年7月12日，日本通過了《檢察審查會(huì)法》。根據(jù)該法律，檢察審查會(huì)的審查對(duì)象限定為不起訴處分。

檢察審查會(huì)沒有獨(dú)立的公訴權(quán)。檢察審查會(huì)的決議只是檢察官是否起訴的再考量的參考;決議是否被采納，完全取決于檢察官的判斷。因此，檢察審查會(huì)制度只是形式上的制度。

二、檢察審查會(huì)的構(gòu)成及審查程序

(一)檢察審查會(huì)的構(gòu)成

檢察審查會(huì)設(shè)置于地方法院及其分院所在地。檢察審查會(huì)內(nèi)設(shè)有事務(wù)局，由最高法院任命檢察審查會(huì)事務(wù)局長1人，檢察審查會(huì)事務(wù)官數(shù)人。檢察審查會(huì)會(huì)長領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)局長和事務(wù)官，掌管檢察審查會(huì)的事務(wù)。

檢察審查會(huì)從享有眾議員選舉權(quán)的人中隨機(jī)抽選的11 名檢察審查員組成。此外，還要抽選出檢察審查員缺席等情況下代替檢察審查員行使職務(wù)的候補(bǔ)人員。檢察審查員和候補(bǔ)人員的任期都是6 個(gè)月。檢察審查會(huì)每3 個(gè)月有約半數(shù)審查員的替換。

檢察審查會(huì)于每年的三月、六月、九月和十二月召開檢察審查會(huì)議。此外，檢察審查會(huì)會(huì)長認(rèn)為有特別必要時(shí)，可以隨時(shí)召開檢察審查會(huì)議。檢察審查會(huì)的召開以全體檢察審查員出席為前提。如果檢察審查員無法出席會(huì)議時(shí)，檢察審查會(huì)會(huì)長必須從候補(bǔ)人員中以抽選的方法，選定臨時(shí)執(zhí)行檢察審查員職務(wù)的人員。檢察審查會(huì)議不公開進(jìn)行。

(二)檢察審查會(huì)的審查程序

1.檢察審查會(huì)審查的啟動(dòng)方式

檢察審查會(huì)的主要工作是審查檢察官的不起訴處分是否妥當(dāng)。檢察審查會(huì)的審查基于兩種方式啟動(dòng):一種是依告訴人或者犯罪被害人等的申請(qǐng);另一種是依檢察審查會(huì)的職權(quán)。

依申請(qǐng)?zhí)岢鰧彶榈?，申?qǐng)人可以是告訴人、告發(fā)人、案件的請(qǐng)求人或者犯罪被害人(被害人死亡的，申請(qǐng)人是其配偶、直系親屬或者兄弟姊妹)。審查的申請(qǐng)必須以書面形式提出，并且明示申請(qǐng)的理由。檢察審查會(huì)的審查申請(qǐng)須經(jīng)檢察審查會(huì)的過半數(shù)審查員的決議通過。檢察審查會(huì)制度對(duì)于案件所涉及的罪名沒有限制，但是，對(duì)一個(gè)案件只能提出一次審查申請(qǐng)。

2.檢察審查會(huì)的審查及決議

(1)檢察審查會(huì)的審查

檢察審查會(huì)在收到被害人或控告人對(duì)不起訴處分不服的審查申請(qǐng)后，要召開檢察審查員會(huì)議，對(duì)案件記錄進(jìn)行審查，以確認(rèn)不起訴處分是否妥當(dāng)。檢察審查會(huì)可以對(duì)審查申請(qǐng)人和證人進(jìn)行詢問。如果證人不出席，檢察審查會(huì)可以請(qǐng)求該檢察審查會(huì)所在地的簡易法院傳喚證人。檢察審查會(huì)還可以向公務(wù)機(jī)關(guān)或者公私團(tuán)體進(jìn)行查詢，要求其提供相關(guān)事項(xiàng)的報(bào)告。

(2)檢察審查會(huì)的決議

檢察審查會(huì)在進(jìn)行不公開的實(shí)體性審查后進(jìn)行投票，作出決議。決議分為三種:認(rèn)為不起訴處分妥當(dāng)?shù)?，作出認(rèn)定“不起訴適當(dāng)”的決議;對(duì)檢察官的判斷有懷疑，希望進(jìn)行更深入偵查的，作出認(rèn)定“不起訴不當(dāng)”的決議;認(rèn)為檢察官不起訴的判斷錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)積極起訴時(shí)，作出認(rèn)定“起訴適當(dāng)”的決議。其中，認(rèn)定“不起訴適當(dāng)”和認(rèn)定“不起訴不當(dāng)”的決議需要過半數(shù)檢察審查員通過;“起訴適當(dāng)”的決議必須經(jīng)8 名以上檢察審查員通過。

根據(jù)認(rèn)定“不起訴不當(dāng)”和認(rèn)定“起訴適當(dāng)”的決議，檢察官必須進(jìn)行再偵查，重新決定是否起訴。但是，檢察官對(duì)案件再偵查后，只要認(rèn)為可以不起訴，仍然可以維持不起訴的決定。改革前，對(duì)檢察審查會(huì)審查過的案件是否起訴，決定權(quán)還是屬于檢察官。

三、檢察審查會(huì)制度的改革內(nèi)容

2004年，日本通過了《關(guān)于部分修改刑事訴訟法等的法律》，對(duì)《檢察審查會(huì)法》作了部分修改。

檢察審查會(huì)制度改革包括三個(gè)方面的內(nèi)容:第一，建立根據(jù)檢察審查會(huì)的決議提起公訴的制度;第二，建立審查輔助員制度;第三，對(duì)若干配套規(guī)定的修改。

(一)根據(jù)檢察審查會(huì)的決議提起公訴的制度

檢察審查會(huì)制度改革前，檢察審查會(huì)制度的最大問題是檢察審查會(huì)的決議不具有法律強(qiáng)制力。改革后，對(duì)第一階段審查認(rèn)定“起訴適當(dāng)”的案件，檢察官仍然不起訴的，增設(shè)了第二階段的審查。對(duì)檢察審查會(huì)第二階段審查決議認(rèn)定為“起訴適當(dāng)”的案件，檢察官必須提起公訴。

1.檢察審查會(huì)提起公訴的審查程序

(1)第一階段的起訴適當(dāng)決議

第一階段，在檢察審查會(huì)8人以上多數(shù)通過的“起訴適當(dāng)”決議的情況下，要將決議書副本送達(dá)指揮和監(jiān)督該案檢察官的檢事正和檢察官適格審查會(huì)。檢察官必須及時(shí)參考該決議，決定是否提起公訴。

(2)第二階段審查的開始

如果檢察官對(duì)被認(rèn)定“起訴適當(dāng)”的案件仍作不起訴處分，應(yīng)當(dāng)通知檢察審查會(huì)。檢察審查會(huì)收到通知后，開始第二階段的審查，即對(duì)該處分適當(dāng)與否進(jìn)行審查。

原則上，檢察官再次作出不起訴處分是第二階段審查開始的前提條件。只要檢察官不再次作出不起訴處分，就不會(huì)啟動(dòng)第二階段的審查。但是，為避免檢察官拖延作出是否起訴的處分，法律規(guī)定了三個(gè)月的期限，即“起訴適當(dāng)”決議書的副本送達(dá)之日起3 個(gè)月內(nèi)，檢察官?zèng)]有決定是否起訴，檢察審查會(huì)即可認(rèn)定檢察官再次作了不起訴處分，必須就該處分適當(dāng)與否進(jìn)行第二階段審查。考慮到在偵查過程中，可能出現(xiàn)導(dǎo)致檢察官在3個(gè)月內(nèi)無法作出處分決定的情況，《檢察審查會(huì)法》還規(guī)定，在檢察官向檢察審查會(huì)告知需要延時(shí)并陳述理由的情況下，檢察審查會(huì)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。

(3)第二階段的處理

①起訴決議的作出

檢察審查會(huì)在第二階段審查中認(rèn)為起訴適當(dāng)時(shí)，由8人以上檢察審查員作出應(yīng)當(dāng)起訴的決議(以下稱“起訴決議”)。

考慮到起訴決議是對(duì)犯罪嫌疑人不利的決議，檢察審查員要在充分理解檢察官的不起訴理由后再作判斷。因此，檢察審查會(huì)作出起訴決議時(shí)，必須給予檢察官出席檢察審查會(huì)議及陳述意見的機(jī)會(huì)。

②起訴決議以外的處理

為保證犯罪嫌疑人地位的穩(wěn)定，檢察審查會(huì)在進(jìn)行第二階段審查后，認(rèn)為尚不足以作出起訴決議時(shí)，必須作出反映此種情況的決議。例如，在檢察審查會(huì)第二階段審查后雖然不認(rèn)為起訴適當(dāng)，但又認(rèn)為不起訴不當(dāng)?shù)那闆r下，不能作出不起訴不當(dāng)?shù)臎Q議，而應(yīng)以“未能作出起訴決議”結(jié)案。

另外，如前所述，第一階段審查后，在檢察審查會(huì)作出“不起訴不當(dāng)”決議的情況下，檢察官也負(fù)有再次作出處分的義務(wù)。此時(shí)，如果檢察官第二次作出的不起訴處分與第一次不起訴處分的理由相同，對(duì)第二次不起訴處分不能提出審查申請(qǐng)。但是，即使在此種情況下，檢察審查會(huì)也可以依照《檢察審查會(huì)法》第2 條第3 款的規(guī)定，依職權(quán)對(duì)檢察官第二次作出的不起訴處分進(jìn)行審查，就是說，此時(shí)，雖然不能夠依申請(qǐng)對(duì)檢察官第二次作出的不起訴處分進(jìn)行審查，但是可以通過依職權(quán)的途徑，再次進(jìn)行審查。

(4)起訴決議書的制作與決議書副本的送達(dá)

檢察審查會(huì)作出審查結(jié)果的決議時(shí)，必須制作附有決議理由的決議書。決議書必須記錄認(rèn)定的案件事實(shí)。

檢察審查會(huì)必須向管轄本檢察審查會(huì)所在地的地方法院送達(dá)起訴決議書副本。當(dāng)檢察審查會(huì)認(rèn)為適當(dāng)時(shí)，還須向案件發(fā)生地或者犯罪嫌疑人住所所在地的法院送達(dá)決議書副本。

2.起訴決議后的公訴提起及支持公訴

起訴決議書副本送達(dá)法院后，法院必須指定律師對(duì)案件提起公訴并支持公訴。律師在制作起訴書之后，向法院提交起訴書，出庭支持公訴。

指定律師為提起和支持公訴，可以行使刑事訴訟法規(guī)定的檢察官的權(quán)力。但是，檢察事務(wù)官和司法警察的偵查活動(dòng)的指揮，必須委托檢察官進(jìn)行。

(二)新設(shè)審查輔助員制度

隨著檢察審查會(huì)權(quán)力的強(qiáng)化，檢察審查會(huì)的審查需要進(jìn)一步充實(shí)。為使檢察審查會(huì)的起訴決議得到法律指導(dǎo)，在第二階段的審查過程中建立了審查輔助員制度。檢察審查會(huì)認(rèn)為需要補(bǔ)充相關(guān)法律專業(yè)知識(shí)時(shí)，可以以案件為單位，委托律師擔(dān)任審查輔助員。一個(gè)案件只能委托一名審查輔助員。

審查輔助員的職責(zé)是根據(jù)檢察審查會(huì)會(huì)長的指示，對(duì)與案件有關(guān)的法律及其解釋進(jìn)行說明，整理與案件有關(guān)的問題和證據(jù)，并就案件的審查進(jìn)行必要的法律指導(dǎo)。審查輔助員在履行職務(wù)的過程中，不得有妨礙檢察審查會(huì)自由判斷的言行。

(三)其他相關(guān)改革措施

改革后的《檢察審查會(huì)法》第42 條第2款規(guī)定，檢事正有答復(fù)建議、勸告的義務(wù)。

此外，還修改和增加了對(duì)檢察審查員及候補(bǔ)人員的罰則規(guī)定。具體說，修改了泄露秘密罪的規(guī)定;新設(shè)威逼罪的規(guī)定;增加了無正當(dāng)理由不出席會(huì)議的行政罰款數(shù)額;加重了利用職務(wù)之便不當(dāng)請(qǐng)托的法定刑;修改了就職禁止事項(xiàng)、辭退事項(xiàng)和停止行使職務(wù)的事項(xiàng)。

四、評(píng)析與借鑒

(一)評(píng)析

在日本，檢察官擁有起訴裁量權(quán)。檢察官只有在有確鑿證據(jù)證明被告人有罪，并有極大把握獲得被告人有罪判決的情況下，才提起公訴。這種司法傳統(tǒng)，極易導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)起訴的案件因檢察官行使起訴裁量權(quán)而未被起訴。檢察審查會(huì)制度正是對(duì)檢察官濫用不起訴裁量權(quán)的救濟(jì)。作為公訴程序中公民參加的法律制度，檢察審查會(huì)制度對(duì)監(jiān)督檢察官的起訴裁量權(quán)行使具有重要意義。

雖然在改革前并不存在檢察審查會(huì)無用論，但是，檢察審查會(huì)制度存在的問題不容忽視。有兩個(gè)大問題，一個(gè)是對(duì)不正當(dāng)?shù)钠鹪V沒有審查的權(quán)限，一個(gè)是檢察審查會(huì)決議不具備法律強(qiáng)制力，檢察審查會(huì)的決議流于形式。

改革后的檢察審查會(huì)制度設(shè)立了第二次審查，賦予第二次審查作出的起訴決議以法律強(qiáng)制力，并在第二次審查中增設(shè)了律師審查輔助員。在審查程序設(shè)計(jì)上，檢察審查會(huì)第二次審查前必須經(jīng)過檢察官的再次考查、再次處分。這給予了檢察官對(duì)案件再次進(jìn)行考查的機(jī)會(huì)，以保證盡可能通過一般的方式提起公訴。檢察審查會(huì)的第二次審查，是在律師審查輔助員的協(xié)助下，決定是否作出起訴決議。這樣的審查程序安排，使檢察審查會(huì)的起訴判斷更加慎重。應(yīng)該說，這種程序安排，從對(duì)犯罪嫌疑人的人權(quán)保障來看，是必要且適當(dāng)?shù)摹?/p>

根據(jù)起訴決議提起公訴和支持公訴不是由檢察官承擔(dān)，而是由指定律師完成，這進(jìn)一步保證了程序的透明和公正。如果由堅(jiān)持作出不起訴處分的檢察官提起和支持公訴，一方面很難避免檢察官產(chǎn)生消極情緒，從而影響支持公訴的效果;另一方面，即使檢察官能夠誠實(shí)地履行職務(wù)，審查申請(qǐng)人從自身角度出發(fā)，也會(huì)對(duì)檢察官能否充分取證、能否公正履職產(chǎn)生疑問。

綜上所述，改革使檢察審查會(huì)制度更趨科學(xué)和合理，也對(duì)日本檢察官的起訴傳統(tǒng)和方式產(chǎn)生了重大影響。

但是，檢察審查會(huì)改革也導(dǎo)致了新問題的出現(xiàn)。例如，原本作出不起訴處分的檢察官依檢察審查會(huì)的決議而起訴，將會(huì)抵消起訴便宜主義的長處。

(二)借鑒

我國的人民監(jiān)督員制度也是公民參與對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的制度，是人民檢察院的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新。該制度源于2003年10月1日開始的社會(huì)公眾參與監(jiān)督檢察院工作的試點(diǎn)。此后，最高人民檢察院先后于2004年和2005年頒布了《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》和《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實(shí)施規(guī)則(試行)》。2010年10月29日，最高人民檢察院頒布了《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》(以下簡稱“《規(guī)定》”)，廢止了兩個(gè)試行規(guī)定，開始全面推行人民監(jiān)督員制度。

人民監(jiān)督員制度運(yùn)行尚不足十年，但是公民參與司法的趨勢已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)。在制度的宏觀架構(gòu)和微觀設(shè)計(jì)不斷改進(jìn)的過程中，借鑒國外相關(guān)制度的經(jīng)驗(yàn)十分必要。參考日本檢察審查會(huì)制度的實(shí)施及改革經(jīng)驗(yàn)，可以從以下幾方面完善人民監(jiān)督員制度。

1.通過單行法規(guī)范人民監(jiān)督員制度

目前，人民監(jiān)督員制度運(yùn)行的依據(jù)是2010年10月29日頒布的最高人民檢察院的《規(guī)定》。而此《規(guī)定》只是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)定，不屬于國家法律范疇。人民監(jiān)督員制度的憲法依據(jù)是:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！薄叭嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！?《憲法》第2條)“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”(《憲法》第27 條第2 款)此外，《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》、《檢察官法》中也都確立了依靠群眾的基本原則，這些條文都可以成為人民監(jiān)督員制度的立法依據(jù)。

人民監(jiān)督員制度是一個(gè)具體的制度，立法技術(shù)要求較高。如果將其納入《刑事訴訟法》中，可能出現(xiàn)規(guī)范籠統(tǒng)、不便于操作等弊端。因此，可以借鑒日本《檢察審查會(huì)法》的做法，單獨(dú)制定《人民監(jiān)督員法》，規(guī)范人民監(jiān)督員制度。

2.通過隨機(jī)抽選方式選任人民監(jiān)督員

按照《規(guī)定》，人民監(jiān)督員的選任分為推薦和公民個(gè)人自薦兩種方式。推薦的方式往往使推舉出來的人民監(jiān)督員具有特定性，其履行職責(zé)時(shí)也會(huì)有所顧慮。以自薦方式成為人民監(jiān)督員的人員往往工作熱情較高，履行監(jiān)督職責(zé)的責(zé)任心更大。但是，由自薦而被聘請(qǐng)的人民監(jiān)督員的人數(shù)很少。雖然省級(jí)以下人民檢察院人民監(jiān)督員由上一級(jí)人民檢察院組織選任，避免了同級(jí)選任的弊端，但仍然是體制內(nèi)部的選任機(jī)制，很難保證公正性。對(duì)于一般案件的個(gè)案監(jiān)督，現(xiàn)在是由隨機(jī)抽選的3 名或5 名人民監(jiān)督員參加。隨機(jī)抽選雖然能夠保證人民監(jiān)督員產(chǎn)生的蓋然性，但是在已經(jīng)確定的人民監(jiān)督員范圍內(nèi)抽選，其蓋然性就很有限了。而且，人民監(jiān)督員制度沒有回避規(guī)定，我們建議，增加回避規(guī)定。

我們建議，人民監(jiān)督員的選任方式可以采用在一定范圍內(nèi)隨機(jī)抽選的方式。這樣更能夠保證監(jiān)督員具有公眾性、公正性。一個(gè)案件最多5 名監(jiān)督員，人數(shù)較少，受利益驅(qū)動(dòng)而影響公平的可能性相對(duì)較大。對(duì)于個(gè)案，監(jiān)督員人數(shù)可以增加到7人或9人。

按照現(xiàn)規(guī)定，人民監(jiān)督員的任期為五年，且可以連任一次。這種長期任職很難保證監(jiān)督質(zhì)量。監(jiān)督員的任期應(yīng)以短期(半年或者一年)為宜。任期短的好處是能夠減輕監(jiān)督員過長時(shí)間的工作負(fù)擔(dān)，防止違規(guī)等消極現(xiàn)象的出現(xiàn)。適當(dāng)縮短監(jiān)督員的輪換周期，還能夠使更多的公民參與監(jiān)督，擴(kuò)大人民監(jiān)督員制度的公民基礎(chǔ)和社會(huì)影響。

3.擴(kuò)大監(jiān)督案件的范圍

現(xiàn)行人民監(jiān)督員制度規(guī)定的案件監(jiān)督范圍非常有限，限于人民檢察院直接受理案件的“七個(gè)方面”。在完善人民監(jiān)督員制度的過程中，應(yīng)當(dāng)考慮逐步擴(kuò)大監(jiān)督案件的范圍，使普通刑事案件審理也受監(jiān)督。目前，人民監(jiān)督員的監(jiān)督主要是著眼于對(duì)犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。建議在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，借鑒檢察審查會(huì)制度，逐步將救濟(jì)的對(duì)象擴(kuò)大到被害人，成為對(duì)被害人權(quán)利救濟(jì)的一個(gè)途徑。

4.增加監(jiān)督程序的啟動(dòng)方式

人民監(jiān)督員制度的目的是提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量，確保依法公正履行檢察職能，維護(hù)社會(huì)公平正義。根據(jù)現(xiàn)行的人民監(jiān)督員制度，監(jiān)督程序的啟動(dòng)方式是人民檢察院提交案件和人民監(jiān)督員依職權(quán)啟動(dòng)。檢察院作為被監(jiān)督方，其提交監(jiān)督的案件的數(shù)量和內(nèi)容，多少會(huì)受到檢察人員主觀的影響。而人民監(jiān)督員能夠發(fā)現(xiàn)的需要監(jiān)督的案件也很有限。因此，單憑這兩種啟動(dòng)方式，仍然會(huì)使一部分應(yīng)該監(jiān)督的案件沒被納入監(jiān)督程序。建議考慮用案件利益關(guān)系人申請(qǐng)的方式啟動(dòng)監(jiān)督程序。

5.應(yīng)當(dāng)賦予監(jiān)督表決意見法律效力

與改革前日本檢察審查會(huì)決議的效力相似，我國人民監(jiān)督員的表決意見書并不必然對(duì)檢察機(jī)關(guān)的決定產(chǎn)生影響。檢察長不同意人民監(jiān)督員的表決意見的，表決意見提交檢察委員會(huì)討論決定。這表明人民監(jiān)督員的意見對(duì)于檢察機(jī)關(guān)僅有建議性作用，并不具有強(qiáng)制效力。而且，《規(guī)定》取消了《規(guī)定(試行)》中人民監(jiān)督員可向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)核的程序規(guī)定，使得監(jiān)督的效力進(jìn)一步減弱。如果監(jiān)督的結(jié)果沒有法律強(qiáng)制力的保證，監(jiān)督往往流于形式;特別是社會(huì)監(jiān)督，很難保證監(jiān)督的效果。我們認(rèn)為，可以借鑒日本檢察審查會(huì)制度的改革經(jīng)驗(yàn)，在人民監(jiān)督員制度的立法中賦予人民監(jiān)督員表決意見的法律效力。