袁 倩

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100871)

農(nóng)村公共產(chǎn)品對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決、農(nóng)民生活水平的提高、農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展均有重要的戰(zhàn)略意義。但當(dāng)前中國(guó)某些農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品供給處于短缺狀態(tài)，農(nóng)民急需的且涉及到可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給存在著嚴(yán)重不足［1］?，F(xiàn)實(shí)案例已經(jīng)證明，農(nóng)村中存在著農(nóng)民自發(fā)組織提供公共產(chǎn)品的情況，并且這種情況能持續(xù)而有效地改進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀(1)。例如，基層農(nóng)民自組織可以自主提供包括道路、水利設(shè)施和祠堂等公共產(chǎn)品。這類現(xiàn)象引起了本文對(duì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的關(guān)注。

一、背景與問(wèn)題:稅費(fèi)改革后的公共物品供給困境

農(nóng)村公共產(chǎn)品是公共產(chǎn)品的一種特殊形式(2)。學(xué)者們對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的定義，大多建立在公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和收益的非排他性這兩個(gè)基本特征上。如陶勇將農(nóng)村公共產(chǎn)品定義為和農(nóng)民私人產(chǎn)品相對(duì)的、用于滿足農(nóng)村公共需要、具有非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性的社會(huì)產(chǎn)品［2］。熊巍則認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品是指由各級(jí)政府和其他公共組織提供的，用于滿足農(nóng)村居民社會(huì)共同需要，具有非排他性或非競(jìng)爭(zhēng)性的社會(huì)產(chǎn)品［3］。綜合來(lái)看，本文將農(nóng)村公共產(chǎn)品界定為在農(nóng)村地域內(nèi)滿足農(nóng)業(yè)和農(nóng)民需要的、具有一定程度非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的社會(huì)產(chǎn)品。概言之，農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)容涉及農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的各個(gè)方面，包括農(nóng)村地區(qū)的法律、制度、政策、水利灌溉設(shè)施、生態(tài)林網(wǎng)建設(shè)、大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、道路、橋梁、電網(wǎng)、通訊、農(nóng)村文化站等文化娛樂(lè)設(shè)施、農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)技推廣、農(nóng)業(yè)信息等社會(huì)化服務(wù)。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足表現(xiàn)在農(nóng)村環(huán)境狀況惡化、農(nóng)田水利設(shè)施籌建不足，以及道路橋梁鋪設(shè)覆蓋率低等。對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的原因，學(xué)者們大多從供給主體、資金來(lái)源和決策機(jī)制等角度來(lái)分析。劉炯等人將公共產(chǎn)品的供給困境歸結(jié)于“單中心供給體制”，即單中心治理模式、單一的供給主體以及高度集中的資金安排［4］。吳士建等人則認(rèn)為自上而下的公共產(chǎn)品決策機(jī)制造成了供給難題。在這種決策機(jī)制下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量和種類取決于縣鄉(xiāng)政府的偏好，不能有效反映農(nóng)民的公共產(chǎn)品需求［5］。影響公共產(chǎn)品供給的因素不勝枚舉。本文認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村地區(qū)的稅費(fèi)改革與合村并組兩項(xiàng)改革，在總體上對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給產(chǎn)生了很大影響［6］。稅費(fèi)改革的措施從最初“清費(fèi)并稅”到后來(lái)全面取消農(nóng)業(yè)稅及“三提五統(tǒng)”，極大地影響了基層政府與農(nóng)村自治組織的關(guān)系［7］。關(guān)于稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的影響，或許我們能從國(guó)家財(cái)政支出中農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政總支出的比重變化情況(圖1)管窺一斑。

圖1 2000—2010年國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的比重變化情況

農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”的取消，削弱了農(nóng)村公共產(chǎn)品“自上而下”的供給模式?，F(xiàn)行的政策思路是中央和省級(jí)政府加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，承擔(dān)起農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任。但是中國(guó)農(nóng)村地域的差異性和社區(qū)的異質(zhì)性決定了社區(qū)公共產(chǎn)品需求的多樣與復(fù)雜。因此，就村級(jí)集體生產(chǎn)和公益性事業(yè)的供給，國(guó)家確立了“遵循量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制、定向使用、財(cái)務(wù)公開(kāi)的原則，制定了由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)民主討論決定”的“一事一議”籌資籌勞的制度安排(3)。然而在政策執(zhí)行中，“一事一議”制度卻遭遇了“事難議、議難決、決難行”的困境。

圖2 2000年—2011年村委會(huì)數(shù)量變化情況

另一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，合村并組改革減少了基層村委會(huì)數(shù)量(見(jiàn)圖2)。行政村越并越大，行政村內(nèi)村組愈發(fā)增加，行政村管理半徑擴(kuò)大;而鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了節(jié)省工資支出大量裁撤村組干部，進(jìn)一步削弱了行政村的管理職能。在管理半徑擴(kuò)大與管理人員減少雙重因素的作用下，規(guī)模膨脹的行政村對(duì)自然村一級(jí)的管理出現(xiàn)了管理空位，行政村與自然村之間形成了管理斷層，使前者無(wú)法有效地向后者提供公共產(chǎn)品［8］。

在理論界致力于剖析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境、探尋破解之道的同時(shí)，由于基層政府與行政村無(wú)法提供全部農(nóng)村公共產(chǎn)品，特別是基層自然村的公共產(chǎn)品，農(nóng)民采取自愿合作的方式就成為了一種可能的出路。在某些地區(qū)，一些自然村范圍內(nèi)的公共物品能夠由村莊內(nèi)農(nóng)戶自發(fā)組織起來(lái)供給。這一點(diǎn)在那些相對(duì)封閉的農(nóng)村社區(qū)或規(guī)模較小的自然村組中更為明顯。為什么這些農(nóng)村公共物品可以由農(nóng)戶自發(fā)組織起來(lái)供給?

二、文獻(xiàn)回顧:集體行動(dòng)的困境與解決

行動(dòng)者們圍繞公共物品展開(kāi)的行動(dòng)作為一種集體行動(dòng)，不可避免地會(huì)遭遇搭便車問(wèn)題。尤其是行動(dòng)者的數(shù)量越多，他們集體行動(dòng)以增進(jìn)共同利益的可能性越?。?］。怎樣克服搭便車的困境?奧斯特羅姆認(rèn)為人們通過(guò)自籌資金與自主合約可以達(dá)至問(wèn)題的有效處理。某一類公共事務(wù)的占用者具有自主組織和自主治理公共事務(wù)的動(dòng)機(jī)和能力。自主組織和自主治理的理論的核心內(nèi)容包括自主組織和自主治理的八個(gè)具體原則［10］144－160，以及三個(gè)需要解決的問(wèn)題:新制度的供給問(wèn)題、可信承諾問(wèn)題和相互監(jiān)督問(wèn)題［10］69。在解決這些問(wèn)題的過(guò)程中，能夠解決集體行動(dòng)困境的并非只有正式制度，非正式的規(guī)則也可能是有效的規(guī)則。

帕特南則論述了社會(huì)資本對(duì)制度成功的影響。信任是社會(huì)資本必不可少的組成部分，而互惠規(guī)范、公民參與網(wǎng)絡(luò)能夠促進(jìn)社會(huì)信任，它們都是具有高度生產(chǎn)性的社會(huì)資本。正是這樣的社會(huì)資本使得遵守規(guī)范的公民共同體能夠解決集體行動(dòng)問(wèn)題。社會(huì)信任、互惠規(guī)范以及公民參與網(wǎng)絡(luò)是相互加強(qiáng)的，這對(duì)于自愿合作的形成以及集體行動(dòng)困境的解決都是必不可少的［11］。

蔡曉莉通過(guò)大樣本的定量研究發(fā)現(xiàn)并論證了一個(gè)新的解釋變量:連帶團(tuán)體。在缺乏民主制度和官僚制度等正式問(wèn)責(zé)機(jī)制的村莊內(nèi)，只要當(dāng)?shù)卮嬖谀撤N“連帶團(tuán)體”——例如宗族組織、社區(qū)協(xié)會(huì)、寺廟和教堂等——那么公共產(chǎn)品的自發(fā)提供就有可能。這種連帶團(tuán)體必須同時(shí)具備兩個(gè)要素:其一是包容性，即對(duì)當(dāng)?shù)厝魏稳硕际情_(kāi)放的;其二是嵌入性，即它的成員要包括當(dāng)?shù)毓賳T。當(dāng)滿足這兩個(gè)要素時(shí)，就可以對(duì)村干部形成非正式的責(zé)任機(jī)制，村干部的行為會(huì)受到道德義務(wù)的約束，更多地為村民謀福利［12］。

羅仁福及其同事通過(guò)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，村主任由直接選舉產(chǎn)生，對(duì)農(nóng)村道路、灌溉和學(xué)校公共投資項(xiàng)目有顯著的積極影響。直接選舉產(chǎn)生的村主任在任期內(nèi)，對(duì)農(nóng)村道路、灌溉和學(xué)校等項(xiàng)目進(jìn)行投資的概率，比非直接選舉的村主任多約4個(gè)百分點(diǎn)。這表明通過(guò)直接選舉形成的約束，已經(jīng)對(duì)選舉產(chǎn)生的村干部產(chǎn)生了一定的監(jiān)督作用，從而提高了他們的責(zé)任心，促使他們將更多的資金和精力投入到與提高當(dāng)?shù)鼐用袂猩砝嫦嚓P(guān)的公共項(xiàng)目中去［6］。

以上的研究呈現(xiàn)出一種明顯的共性，即都強(qiáng)調(diào)非正式制度在解決集體行動(dòng)困境中的作用。不論是奧斯特羅姆與帕特南對(duì)社會(huì)信任的強(qiáng)調(diào)，還是蔡曉莉?qū)θ穗H關(guān)系構(gòu)成非正式問(wèn)責(zé)制的剖析，都通過(guò)將非正式制度納入分析框架拓展了研究的視野。而羅仁福及其同事的研究則提醒我們要關(guān)注正式制度的效應(yīng)。

如何將正式制度與非正式制度整合到同一種分析框架中?新制度主義或許有益于我們理解公共事務(wù)治理。對(duì)農(nóng)村社會(huì)采取新制度主義的分析路徑，既要關(guān)注制度背景的形成與變遷過(guò)程，也要厘清正式制度、非正式制度以及關(guān)鍵人物各自的影響及其相互關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)和行動(dòng)者在互動(dòng)中，形成了當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)的制度場(chǎng)域。下文將通過(guò)趙壩村組“農(nóng)民議會(huì)”(4)這一案例，嘗試分析村民共同體中的民主選舉如何促成公共物品的自主供給。

三、案例分析:趙壩“農(nóng)民議會(huì)”與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給

在趙壩村組的案例中，非排他性的公共產(chǎn)品特質(zhì)促成了社區(qū)內(nèi)的自發(fā)供給，趙壩村組熟人社會(huì)的行為邏輯則提供了合作機(jī)制的基礎(chǔ)，這些都為基層自組織的出現(xiàn)準(zhǔn)備了條件。

(一)2007年前:公共產(chǎn)品的需求與供給

趙壩是南京市六合區(qū)八百橋鎮(zhèn)新光社區(qū)一個(gè)已有300多年歷史的自然莊，屬于新光社區(qū)(行政村)。新光社區(qū)原來(lái)只有9個(gè)村民小組1300多人，經(jīng)過(guò)兩輪大規(guī)模的合村并組后，2007年全村擴(kuò)展到26個(gè)組5000多人。趙壩地勢(shì)低洼，三面環(huán)水，交通相對(duì)閉塞，過(guò)去僅有一條寬約2．5米的泥砂路與金江公路相連。2007前全村組有農(nóng)戶36戶，總?cè)丝?62人，農(nóng)田400多畝，其中水面近60畝。趙壩自身并無(wú)集體經(jīng)濟(jì)，也缺乏發(fā)展經(jīng)濟(jì)的組織載體，所以是當(dāng)時(shí)全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展比較落后的村組之一。

在趙壩當(dāng)了18年村組干部的村民趙YQ說(shuō)，這些年來(lái)鄉(xiāng)親們一直希望有人組織他們挑塘泥、平整田塊、興修水利。但集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有了，集體資產(chǎn)也分光了。趙壩村組中有村民去找村委會(huì)，希望行政村里能管管趙壩的事。村干部手一攤只能說(shuō):全村26個(gè)自然村，5000多人口，村里就六七個(gè)干部，怎么管得過(guò)來(lái)?此外，趙壩村組內(nèi)只有7名黨員，沒(méi)有人在行政村任職。

在農(nóng)村公共產(chǎn)品提供這一問(wèn)題上，趙壩多年來(lái)面臨著這一困境:上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村無(wú)法深入影響基層社會(huì)，也無(wú)法有效地對(duì)自然村的公共產(chǎn)品進(jìn)行投資［8］。合村并組更加劇了這一問(wèn)題。但從另一個(gè)方面來(lái)看，公共產(chǎn)品的缺乏、制度外供給的缺失，以及潛在的通過(guò)開(kāi)發(fā)資源獲利的機(jī)會(huì)，這些也成為農(nóng)村自組織出現(xiàn)、農(nóng)民自發(fā)提供公共產(chǎn)品的誘因。

(二)2007年3月:農(nóng)民議會(huì)的成立

2007年春節(jié)前，村民趙YQ召集趙JY、卞YC等幾個(gè)黨員商議，如何以黨員、村民代表為骨干，發(fā)動(dòng)和組織村民來(lái)實(shí)施自己想做的事?；乩霞疫^(guò)年的六合區(qū)區(qū)委組織部干部趙JF聽(tīng)到這一想法后建議:你們能否成立個(gè)正式的組織，把想法落到實(shí)處?于是，趙YQ召集趙JY、卞YC等幾個(gè)黨員趁大年初一挨家挨戶給鄉(xiāng)親拜年廣泛征求意見(jiàn)。大年初三晚上，12名本組黨員和村民代表聚在趙YQ家，商議決定成立個(gè)正式的組織，有人提議就叫“農(nóng)民議會(huì)”。

趙、卞等人通過(guò)拜年來(lái)征求村民意見(jiàn)實(shí)際上運(yùn)用了農(nóng)村的熟人社會(huì)網(wǎng)。在農(nóng)村社會(huì)中廣泛存在著由個(gè)人關(guān)系結(jié)成的社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)，這些關(guān)系網(wǎng)將大量同村人囊括其中，打破了單純的血緣和親緣體系，形成了以人情、業(yè)緣、友誼等眾多關(guān)系構(gòu)成的關(guān)系網(wǎng)。這種關(guān)系網(wǎng)大大減少了村民之間交往的成本，并且為協(xié)商的達(dá)成提供了重要的信任基礎(chǔ)。

2007年3月6日晚上，趙壩自然村的36戶村民，每家派出一位代表聚到趙YQ家的院子里，民主選舉自己的“農(nóng)民議會(huì)”成員。在村委會(huì)的監(jiān)督下，經(jīng)過(guò)40多分鐘的發(fā)票、填票、投票、唱票，最終卞YC等8位村民當(dāng)選“議員”，趙YQ當(dāng)選“議長(zhǎng)”，并且成立了由4人組成的農(nóng)民“理財(cái)監(jiān)督小組”來(lái)對(duì)“農(nóng)民議會(huì)”的財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。為規(guī)范職責(zé)，制定并通過(guò)了《趙壩農(nóng)民議會(huì)議事規(guī)則》，對(duì)議會(huì)的選舉、例會(huì)、財(cái)務(wù)等方面的管理制度作出明確規(guī)定。農(nóng)民議會(huì)把每月的6日規(guī)定為例會(huì)議事日。

農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)既是一種非工具性的交往網(wǎng)絡(luò)，也能夠變成具有功能的工具性網(wǎng)絡(luò)。非正式的慣例、道德和風(fēng)俗對(duì)正式制度的形成具有重要影響。在非正式制度中，重復(fù)發(fā)生的日常性和突發(fā)性事件，使相關(guān)行為者之間的關(guān)系具有重復(fù)博弈性質(zhì)。重復(fù)博弈形成了人與人之間的一種隱形的、模糊的“約定”，約定各方可以對(duì)對(duì)方的行為有較為明確的預(yù)期，各方共享一種“承諾”或認(rèn)同一種“游戲規(guī)則”。這種“承諾”或“游戲規(guī)則”構(gòu)成了村莊的“社會(huì)關(guān)聯(lián)”，村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)越強(qiáng)，產(chǎn)生集體行動(dòng)與合作的可能性就越強(qiáng)。

(三)2007年及之后:農(nóng)民議會(huì)、集體行動(dòng)與公共產(chǎn)品的提供

清理村頭的爛泥塘是趙壩“農(nóng)民議會(huì)”成立后做的第一件大事?！白h員”們分頭上門征求村民們的意見(jiàn)。結(jié)果大家都愿意籌資籌勞。2007年3月8日，趙壩的清淤工程正式開(kāi)始，大塘清泥很快完成。不過(guò)，村民們發(fā)覺(jué)大塘得做一個(gè)護(hù)坡，但是做護(hù)坡造價(jià)太高。在“議員”們一籌莫展的時(shí)候，幾個(gè)村民已經(jīng)琢磨出了好辦法:用拱形混凝土支護(hù)坡面，在拱形上面砌0．5米寬的護(hù)坡，水面就保持在護(hù)坡的高度。這樣不僅大大降低成本，而且還維持了池塘的水生態(tài)環(huán)境。

清理泥塘的過(guò)程體現(xiàn)了分散的農(nóng)民個(gè)體組織起來(lái)，進(jìn)入同一利益框架內(nèi)，自發(fā)組織社區(qū)內(nèi)所有農(nóng)民都來(lái)為公共事務(wù)出力的嘗試。在這一過(guò)程中，村民一方面能夠通過(guò)籌資籌勞、提供好的建議等方式獲得參與效能感，提升共同體意識(shí);另一方面也通過(guò)“農(nóng)民議會(huì)”得到了有利于個(gè)體表達(dá)意見(jiàn)的公共輿論平臺(tái)。一旦團(tuán)體成員成功地提升了自我效能感，這將有效地強(qiáng)化成員共同制定和維護(hù)規(guī)范的可能性［14］。這些均有利于整合社區(qū)內(nèi)部的意見(jiàn)資源，解決農(nóng)村社區(qū)中公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題。

成功改造了爛泥塘后，“農(nóng)民議會(huì)”想借這個(gè)機(jī)會(huì)用挖掘機(jī)清理一下村子西南面500多米長(zhǎng)的內(nèi)河溝，不僅改善環(huán)境，還可以擴(kuò)展養(yǎng)魚面積。但清出的大量淤泥要堆放在十幾戶村民的莊稼地里，會(huì)壓壞長(zhǎng)了大半年的小麥、油菜等作物。而如果不立即清淤，大型挖掘機(jī)等一天要損失上千元。為此，“農(nóng)民議會(huì)”先是在全村貼告示，然后召開(kāi)戶代表會(huì)議。對(duì)那些因內(nèi)河溝清淤可能利益受損的部分農(nóng)戶，大伙兒一道給他們做思想工作:河塘清了，可以發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖，比種油菜賺錢;現(xiàn)在看，是吃點(diǎn)小虧，以后可是“近水樓臺(tái)先得利”……經(jīng)過(guò)討論，大家同意了“議會(huì)”的決定。

事件的高度利益相關(guān)性能夠促成集體成員的廣泛合作。趙壩“農(nóng)民議會(huì)”成立后所做的各項(xiàng)工作都引起全體村民的關(guān)注和參與，原因在于這些事情直接影響村民們的日常生活。這種利益高度相關(guān)性也正是一些村民能夠犧牲私利來(lái)支持“議會(huì)”工作的重要原因，他們最終享受到了公共利益，例如更整潔的村莊環(huán)境。

以往趙壩僅有一條兩米多寬的砂子路通到外面，村莊里面連砂子路也沒(méi)有。當(dāng)“議會(huì)”宣布要修路時(shí)，大家紛紛表示出錢出力。但修路方案計(jì)劃拆掉一些人家的占道建筑物，遭到了一些村民的反對(duì)。因此“農(nóng)民議會(huì)”挨家挨戶走訪，仔細(xì)聽(tīng)取意見(jiàn)，隨后對(duì)道路的寬度、走向等作了調(diào)整，最后修路方案在會(huì)上討論通過(guò)并得到施行。議會(huì)還制定了修路施工值班分工表，保證每天都有1名“議員”和2位村民在施工現(xiàn)場(chǎng)，保證施工的進(jìn)度和質(zhì)量。最終，村里兩米多寬的砂石路被改建成了1．6公里長(zhǎng)、4米寬的水泥路，趙壩路還被評(píng)為六合區(qū)2007年灰色化道路優(yōu)質(zhì)工程。

縱觀村民修路的整個(gè)過(guò)程，村民在某種程度上也是理性的“經(jīng)濟(jì)人”。他們?cè)跊Q定是否介入該公共物品的提供時(shí)，會(huì)首先權(quán)衡從該物品中獲得的收益與支付的成本。利益既是促成村民合作的最大動(dòng)因，也是造成村民不參與甚至反對(duì)合作的重要因素。在這種情況下，獨(dú)特的中國(guó)鄉(xiāng)村熟人社會(huì)邏輯往往會(huì)起到降低協(xié)商成本，達(dá)成村民自發(fā)組織提供公共產(chǎn)品的作用:以前的血緣社會(huì)變成了現(xiàn)在的血緣、地緣、業(yè)緣關(guān)系等混為一體的社會(huì)［15］;以前按照父系血緣來(lái)決定自己與他人關(guān)系遠(yuǎn)近親疏的差序格局，變成了現(xiàn)在以親緣、業(yè)緣和人情等關(guān)系來(lái)決定的社交網(wǎng)絡(luò);以前血緣社會(huì)中奉行的“人情”原則，摻進(jìn)了現(xiàn)代社會(huì)的“理性”因素……利益原則與差序格局中混融在一起，形成緊湊的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，而行為者及其決策也內(nèi)嵌于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中。村民如果不能做到禮尚往來(lái)，或者不能將心比心、違反人情，就要被人看作不得體，甚至是不道德的。

修路之前，村里請(qǐng)了供電局、電信部門和有線電視局的幾十個(gè)人來(lái)看路基、移電線和電桿，中午的時(shí)候請(qǐng)工人們吃飯花掉了3000塊錢，在公示欄公布賬目的時(shí)候只寫了招待費(fèi)3000元，沒(méi)有具體的花銷清單。于是一些村民有了疑問(wèn)，去找農(nóng)民議會(huì)。面對(duì)質(zhì)疑，議員們坐下來(lái)商量辦法，最終寫了一個(gè)詳細(xì)的清單張榜公布，這才平息了眾人的議論。趙壩“農(nóng)民議會(huì)”由此得出經(jīng)驗(yàn)，做事情不光是要人情上的信任，還要細(xì)化制度;規(guī)范程序，大伙才能心服口服。2007年末，趙壩的“農(nóng)民議員”向全體村民作了述職，村民以戶為單位對(duì)9名議員和4名理財(cái)監(jiān)督小組成員進(jìn)行了民意測(cè)驗(yàn)，并規(guī)定如果民意測(cè)驗(yàn)票數(shù)不過(guò)半，就要另選他人。2008年3月14日，趙壩“農(nóng)民議會(huì)”召開(kāi)村民大會(huì)，公布一年來(lái)36名村民對(duì)“議員”的評(píng)議。

行為者本身是“嵌入”在制度背景中的，成文制度與不成文的慣例之間也可能互相影響。自上世紀(jì)90年代初開(kāi)始在農(nóng)村推行的基層選舉制度，盡管其實(shí)際作用一直以來(lái)都受到各界質(zhì)疑，但在十幾年間的重復(fù)中，民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督這些行為的本身，已經(jīng)使農(nóng)民進(jìn)行了大量的“民主訓(xùn)練”，甚至內(nèi)化成村民們的行為習(xí)慣。趙壩“農(nóng)民議會(huì)”財(cái)務(wù)狀況受到村民的質(zhì)疑，最終以成文的制度形式確定下來(lái)?！稗r(nóng)民議會(huì)”通過(guò)制定各種規(guī)章建設(shè)，選舉產(chǎn)生組織者，并且在委托人與被委托人之間建立了相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。這些行為正顯示出一種積極的傾向，即村民在長(zhǎng)期的基層自治訓(xùn)練中漸漸培養(yǎng)起了自治的意識(shí)和習(xí)慣。

四、合作模型與機(jī)制

在趙壩的案例中，我們發(fā)現(xiàn)新的農(nóng)村公共產(chǎn)品社區(qū)供給的組織資源正在發(fā)育之中?，F(xiàn)在問(wèn)題的關(guān)鍵是，趙壩“農(nóng)民議會(huì)”何以促成了合作的產(chǎn)生?自然村趙壩由于歷史和地緣因素，形成了緊密的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)又對(duì)公路、環(huán)保和資源開(kāi)發(fā)這一系列公共產(chǎn)品存在著極大的需求，因而能夠利用社群中內(nèi)嵌的非正式制度有效地防止村民的搭便車行為。本部分嘗試從新制度主義視角出發(fā)進(jìn)行解釋(見(jiàn)圖3)。

圖3 促成合作的諸因素及其關(guān)系

在小型集體中，面對(duì)面的交流很容易達(dá)成，對(duì)“搭便車”的制裁也容易實(shí)現(xiàn)［16］。如果集體的規(guī)模過(guò)大或其內(nèi)部聯(lián)系過(guò)于松散，就會(huì)在一定程度上削弱合作機(jī)制。因此，社群組織供給公共產(chǎn)品的交易成本和集體規(guī)模有關(guān)。在趙壩村組中，160多口人可以稱得上是一個(gè)比較大的集體，如果全村村民進(jìn)行協(xié)商則成本必然較高。但是在引入“農(nóng)民議會(huì)”后，通過(guò)“一戶一代表”的安排，原先比較大的集體減少為只有36個(gè)行動(dòng)者組成的小型群體，降低了協(xié)商成本。

趙壩“農(nóng)民議會(huì)”成立后所做的各項(xiàng)工作都引起全體村民的關(guān)注和參與，根本原因在于這些事情直接影響村民們的日常生活。這種利益高度相關(guān)性也正是一些村民能夠犧牲私利來(lái)支持議會(huì)工作的重要原因。首先，道路等公共產(chǎn)品長(zhǎng)期供給不足，使得村民具有對(duì)此類公共產(chǎn)品的強(qiáng)烈需求;其次，“農(nóng)民議會(huì)”通過(guò)“動(dòng)員+選舉”的方式，創(chuàng)造了廣泛的“利益輸入”的渠道，將分散的利益訴求整合起來(lái)，改變了村民以往的保守態(tài)度，形成對(duì)公共物品的“利益輸入”;第三，在修路、清理水塘和綠化等一系列集體行動(dòng)的過(guò)程中，許多村民的參與不僅僅是由于其利益卷入該公共產(chǎn)品的供給，更是由于長(zhǎng)期以來(lái)鄉(xiāng)村“人情”等非正式規(guī)范，造成了與集體行動(dòng)保持一致的“慣性”，“搭便車”的行為將被視為“異類”而在村子中遭到排斥。

農(nóng)民之間彼此熟悉，并且其社會(huì)關(guān)系以血緣關(guān)系和地緣關(guān)系為主，這決定了農(nóng)戶之間的關(guān)系是一種“熟人關(guān)系”，農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)“熟人社會(huì)”。在“熟人社會(huì)”里，社會(huì)關(guān)系作為一種情感紐帶，將農(nóng)戶的情感連接在一起，使其具有共同的行為規(guī)則，并且通過(guò)長(zhǎng)期的共同生活獲得了豐富的行為者信息。村民不僅關(guān)注自己的個(gè)人福利，同時(shí)為了維持與社區(qū)其他成員的社會(huì)關(guān)系，還要關(guān)心他人的福利。按照行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，一旦在個(gè)體的效用函數(shù)中引入他人或者集體的狀態(tài)——即“利他”狀態(tài)［17］——就有可能克服個(gè)體在公共產(chǎn)品消費(fèi)中的“搭便車”心理。

與現(xiàn)代社會(huì)的高度不確定性不同，鄉(xiāng)村人口長(zhǎng)期以來(lái)一直保持著低程度的流動(dòng)性，這使得村民的行為需要有“長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光”，只有這樣才能維護(hù)在社群中的聲譽(yù)。在這樣的社區(qū)中，人們采用了大量非正式制度來(lái)限定合宜的行為。這些規(guī)范能使行動(dòng)者長(zhǎng)期在一個(gè)互相依存的環(huán)境中生存，同時(shí)較少發(fā)生沖突。在這樣的社區(qū)中，信守承諾是一種內(nèi)化的習(xí)慣，審慎地以長(zhǎng)期自利行為作為導(dǎo)向會(huì)進(jìn)一步促使人們接受合宜的行為規(guī)范。在趙壩的案例中，由于自然村范圍不大，村民居住比較集中，互相比較熟悉。因而農(nóng)民社會(huì)之間的容易形成共同信任的規(guī)范，形成互惠的和持久的合作。

趙壩“農(nóng)村議會(huì)”這種初步的制度創(chuàng)新，既創(chuàng)造了自治的平臺(tái)，同時(shí)又通過(guò)民主選舉為領(lǐng)導(dǎo)者施加了更多的壓力［18］。恰當(dāng)?shù)闹贫纫?guī)范有助于人們之間建立信任，并使基于這種信任的公共管理活動(dòng)變得更加容易。在正式制度無(wú)法滿足鄉(xiāng)村公共生活需要的情況下，非正式制度可以并且能夠起到彌補(bǔ)作用。而通過(guò)農(nóng)民自組織的平臺(tái)，農(nóng)村社區(qū)創(chuàng)造了一個(gè)針對(duì)“公益”的公共領(lǐng)域，村民可以在其中表達(dá)個(gè)體意見(jiàn)。此外，“農(nóng)民議會(huì)”通過(guò)制定各種規(guī)則，創(chuàng)造了相應(yīng)的選擇性激勵(lì)機(jī)制，選舉產(chǎn)生組織者，并且在委托人與被委托人之間建立了相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。例如對(duì)“農(nóng)民議員”而言，制定了“如果民意測(cè)驗(yàn)票數(shù)不過(guò)半，就要另選他人”的規(guī)定;對(duì)普通村民來(lái)說(shuō)，通過(guò)“綠化任務(wù)分解到各家各戶”、“修路施工值班分工表”等一系列措施將村民間的信任制度化，創(chuàng)造了持久自治的必要條件。

當(dāng)群體中的所有成員都可以從遵守規(guī)范中獲益時(shí)，群體成員之間能夠形成一定程度的互惠。大量證據(jù)表明，在不同的社會(huì)里，人群中都有相當(dāng)比例的人是強(qiáng)互惠者，而許多實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)和科學(xué)研究也支持關(guān)于強(qiáng)互惠行為的假定，認(rèn)為強(qiáng)互惠模型可以解決公共產(chǎn)品供給中的集體行動(dòng)困境［19］。在趙壩“農(nóng)民議會(huì)”對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的自主提供模式中，不難發(fā)現(xiàn)趙壩村組中黨員和其他有威望的村民在公共產(chǎn)品自主供給的集體行動(dòng)中充當(dāng)了“互惠者”的角色。不僅如此，他們還起到了“內(nèi)引外聯(lián)”的作用，發(fā)動(dòng)和依靠社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來(lái)為項(xiàng)目籌集資金，降低了村民參與的成本，為項(xiàng)目的順利實(shí)施提供了組織保證。當(dāng)然，少數(shù)幾個(gè)人的行為本身并不能帶來(lái)合作自組織的產(chǎn)生，更大范圍的合作與自治才是可發(fā)展自治的基礎(chǔ)。在這里，通過(guò)“農(nóng)民議會(huì)”將最廣泛的村民集體卷入制定決策、制度實(shí)施、監(jiān)督問(wèn)責(zé)、享受收益這一系列合作過(guò)程中，恰好在村民們之間的互動(dòng)和重復(fù)博弈中強(qiáng)化了互惠與合作，增強(qiáng)了互惠規(guī)范并增加了對(duì)個(gè)人品行等信息的交流。概言之，通過(guò)農(nóng)民自組織的平臺(tái)，農(nóng)村社區(qū)創(chuàng)造了一個(gè)針對(duì)“公益”的公共領(lǐng)域，這促使村民行為者并參與到這個(gè)領(lǐng)域內(nèi):村民既能提出自己意見(jiàn)獲得參與效能感，又能扮演監(jiān)督者的角色;既能通過(guò)交往與溝通增強(qiáng)互惠，又能在公共產(chǎn)品的提供中獲得合作的收益。

當(dāng)然，除了趙壩“農(nóng)民議會(huì)”案例中的農(nóng)村自組織外，在農(nóng)村中出現(xiàn)的其他合作組織，例如農(nóng)業(yè)合作社、村民俱樂(lè)部等組織也有助于解決小范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品供給問(wèn)題，盡管這些案例在本文的討論范圍之內(nèi)，但探究其合作機(jī)制也有益于農(nóng)村公共產(chǎn)品難題的解決。

五、結(jié)論與討論

正如Lawrenceh和Lorsch指出的，并不存在一個(gè)通用的組織形式，可以最優(yōu)地適應(yīng)于所有的制度環(huán)境［20］。在當(dāng)代中國(guó)，在推行稅費(fèi)改革與合村并組之后，僅僅通過(guò)由政府財(cái)政來(lái)承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的自上而下模式已經(jīng)不合時(shí)宜，實(shí)際情況要求農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給方式更加靈活和多樣?？疾燹r(nóng)民自發(fā)組織起來(lái)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品這一過(guò)程能夠發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村的熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)可以規(guī)范和約束村民合作行為;民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督的長(zhǎng)期訓(xùn)練塑造了農(nóng)民的行為習(xí)慣，由此可以解釋農(nóng)民自發(fā)提供公共產(chǎn)品為何是可能的。在正式制度無(wú)法滿足鄉(xiāng)村公共生活需要的情況下，趙壩“農(nóng)村議會(huì)”作為一種制度外的創(chuàng)設(shè)，既創(chuàng)造了自治的平臺(tái)，又通過(guò)民主選舉的機(jī)制為領(lǐng)導(dǎo)者創(chuàng)造了非正式的問(wèn)責(zé)。

更重要的是，自組織形式本身能夠使農(nóng)民個(gè)體通過(guò)制度化的渠道創(chuàng)設(shè)合作制度。而如果村民內(nèi)部能通過(guò)溝通協(xié)商與民主選舉等方式形成制度產(chǎn)出，并在制度運(yùn)作中形成信任，那么，村民自發(fā)合作提供小規(guī)模公共物品的行為過(guò)程，其意義就不僅僅在于能有效解決農(nóng)村公共物品供給短缺問(wèn)題，還在于能夠培養(yǎng)農(nóng)民“自主、參與、平等”的精神。

注釋:

(1)趙壩村組通過(guò)“農(nóng)民議會(huì)”形式自發(fā)組織起來(lái)提供公共產(chǎn)品即是其中一例。

(2)關(guān)于公共產(chǎn)品的定義，薩繆爾森將公共產(chǎn)品概念界定為，“每個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)，都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少”。除薩繆爾森的經(jīng)典定義之外，奧爾森與布坎南對(duì)公共產(chǎn)品的理解也頗具代表性。奧爾森把公共產(chǎn)品定義為，“任何物品，如果一個(gè)集團(tuán) Xl，…，Xi，…，Xn中的任何個(gè)人Xi能夠消費(fèi)它，它就不能不被那一集團(tuán)中的其他人消費(fèi)”。布坎南則認(rèn)為，“任何集團(tuán)或社團(tuán)因?yàn)槿魏卧蛲ㄟ^(guò)集體組織提供的商品或服務(wù)，都將被定義為公共產(chǎn)品”。

(3)為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，中央自2000年開(kāi)始在安徽推行稅費(fèi)改革試點(diǎn)。根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》精神，安徽省制定了《安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案》，其中明確規(guī)定到2003年取消“兩工”;取消“兩工”后村內(nèi)興辦集體和公益事業(yè)，要通過(guò)村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)集體討論、研究，采取“一事一議”的辦法籌集部分資金，地方政府應(yīng)對(duì)村內(nèi)實(shí)行“一事一議”的生產(chǎn)公益事業(yè)的投勞數(shù)額實(shí)行上限控制。至此，“一事一議”成為我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供形式。

(4)文中關(guān)于趙壩村組的經(jīng)驗(yàn)材料取自:六合年鑒(2008);高新軍．趙壩“農(nóng)民議會(huì)”力促村民自治［J］．中國(guó)改革，2008(08);鄒宏儀，尤?。粋€(gè)村民小組的“草根民主”創(chuàng)舉——記趙壩“農(nóng)民議會(huì)”［J］．群眾，2008(06);沈建華，崔麗．現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的“趙壩探索”——江蘇省南京市六合區(qū)趙壩村農(nóng)民議會(huì)自治紀(jì)聞［J］．農(nóng)村工作通訊，2008(09)。作者在此表示真誠(chéng)感謝。

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