文/孫遠釗

同濟大學(xué)特聘講座教授、博士生導(dǎo)師 美國亞太法學(xué)研究院執(zhí)行長(Executive Director, Asia Pacific Legal Institute)

一、前言

就在2013年3月底兩會結(jié)束、政府改組完成之際，媒體報道了三個主要的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)通路運營商(Internet service providers, ISPs，亦即中國電信，中國移動，和中國聯(lián)通)想要對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)商所提供的加值性服務(wù)(例如，由騰訊集團所開發(fā)出的QQ和“微信”應(yīng)用軟件(WeChat App)等)收取額外的使用費用(亦即俗稱的“信令費”)。它們的理由是，網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)容或應(yīng)用提供商(content and applications providers, CAPs)往往會不定期地突然占用大量的網(wǎng)絡(luò)資源或信令通道(尤其當有突發(fā)事件發(fā)生時)，結(jié)果造成網(wǎng)絡(luò)的“大堵車”，嚴重影響到對流量的管理和其他網(wǎng)絡(luò)信令功能的執(zhí)行。因此想要采取“以價制量”的做法，對于內(nèi)容服務(wù)商所占用的“超額”使用也征收相應(yīng)的額外費用。

對于這樣的要求，主管網(wǎng)絡(luò)事務(wù)的工業(yè)和信息化部表示，微信有收費可能，但不會大幅度收費。工信部正在協(xié)調(diào)運營商微信收費一事，會考慮運營商的合理要求。工信部部長苗圩表示，“工信部嚴禁運營商利用壟斷地位遏制微信等增值服務(wù)。目前工信部已經(jīng)要求運營商提交相應(yīng)的解決方案?！彼⒈響B(tài)稱，監(jiān)管部門總體上會站在用戶的角度，微信有收費的可能，但不會大幅收費。苗部長明白要求運營商的收費必須有一定的合理性，“(通信運營商)說我維護這么大的一個網(wǎng)絡(luò)，還要投資還要運營，除了流量以外還應(yīng)該有這些方面的收費，這也是合情合理的。但是絕不能占有壟斷的這個地位，卡死像騰訊這樣一個非常好的企業(yè)。”1.工信部部長苗圩：微信有收費可能 正在協(xié)調(diào)，新浪科技/微博，2013年3月31日，載於http://tech.sina.com.cn/i/2013-03-31/15238197903.shtml。

果不其然，這樣的發(fā)展立即在廣大的網(wǎng)民之間引發(fā)了極為熱烈的討論。并不意外的是，絕大多數(shù)對于額外收費是采取了負面或反對的立場。連中國計算機學(xué)會也針對“微信收費”事件發(fā)表了一份特別聲明，反對三大電信基礎(chǔ)運營商對微信收費，認為這是一場壟斷企業(yè)和民營企業(yè)之間的利益之爭，三大國有基礎(chǔ)電信運營企業(yè)在未經(jīng)有關(guān)法律程序的情況下試圖增加收費名目是沒有依據(jù)的，涉嫌雙重收費，建議國家加強對電信領(lǐng)域壟斷行為的監(jiān)管。2.中國計算機學(xué)會，中國計算機學(xué)會就“微信收費”事件的聲明，2013年4月6日，載於http://www.ccf.org.cn/sites/ccf/xhdtnry.jsp?contentId=2730559748283；李新玲，三大電信運營商對微信收費涉嫌雙重收費，中國青年報，2013年4月7日，第2版，載於http://zqb.cyol.com/html/2013-04/07/nw.D110000zgqnb_20130407_4-02.htm。由于目前所發(fā)生的問題其實與歐美等地在近年來對于所謂“網(wǎng)絡(luò)中立”政策的辯論其實并沒有什么本質(zhì)上的不同，本文試圖從比較美、歐法規(guī)的角度來切入，拋磚引玉，討論中國對于這個問題應(yīng)該采取如何的立場。

二、爭點

由于網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)容或服務(wù)提供者已經(jīng)向網(wǎng)絡(luò)運營商支付了使用后者網(wǎng)絡(luò)的接入與通路費用，并通常以不同的商業(yè)模式將這部分的成本一次性的轉(zhuǎn)嫁和分攤到使用其服務(wù)的用戶上，此處所產(chǎn)生的問題并不是內(nèi)容服務(wù)商完全不支付任何的費用，而是至少包含了兩個層面：(1)當同一個使用者或訂戶是通過不同的運營商來接入網(wǎng)絡(luò)時(例如從家中和辦公室或其他場所多點接入)，如果這其中涉及到了原本不是內(nèi)容提供者在一開始所使用的其他運營商時，那些其他的運營商是否也可以對內(nèi)容提供者收取費用或采取其他的限制措施？以及(2)當不同的使用者或訂戶想要透過所屬或訂用的運營商連接到另一個由內(nèi)容提供者所使用的運營商通路時，前一個運營商是否可以對后者收取額外的費用或采取限制措施(也就是對自己的訂戶給予優(yōu)先或優(yōu)惠待遇)？

所謂“網(wǎng)絡(luò)中立”(network neutrality或net neutrality)并沒有一個明確的定義。一般對于這個名稱的基本認知是政府是否須要對于互聯(lián)網(wǎng)(Internet)采取怎樣的立法或行政措施來限制網(wǎng)絡(luò)軟、硬件系統(tǒng)所有者的行為，以確保網(wǎng)絡(luò)的所有使用者都可受到平等、非歧視性的對待，從而得以在不受不當約束的前提下自由接入并使用網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。3.Angele A. Gilroy, Access to Broadband Networks: The Net Neutrality Debate, CONGRESSIONAL RESEARCH SERVICE REPORT FOR CONGRESS R40616 (February 14, 2013), at 1.這個問題已經(jīng)成為當前國際電信政策的一個主要爭點，是關(guān)于網(wǎng)絡(luò)定價收費所必須處理

三、美國及歐盟發(fā)展

的先決問題。而在整個問題的發(fā)源地——美國，更成為兩大意識形態(tài)的沖撞點，激化了民主、共和兩黨或保守與自由兩派議員的激烈爭執(zhí)，迄今仍陷于膠著不明的狀態(tài)。

（一） 美國

這個意識形態(tài)的形成，是環(huán)繞在對于政府角色扮演的認知上。這可追溯到美國在通過1996年電信法(Communications Act of 1996)時，新增了一個第230條，表明美國的政策是要“維持目前由網(wǎng)絡(luò)和其他互動式計算機服務(wù)所形成、具備活力與競爭力的利伯維爾場，不受聯(lián)邦或州級法規(guī)的約束?！?.“It is the policy of the United States … (2) to preserve the vibrant and competitive free market that presently exists for the Internet and other interactive computer services, unfettered by Federal or State regulation.” 47 U.S.C. §230(b)(2006, Supp. V).因此，政府內(nèi)的任何單位或機構(gòu)是否可以有權(quán)來制定法規(guī)管理在網(wǎng)絡(luò)使用上所產(chǎn)生的種種問題便形成了兩個幾乎水火不容的立場。以共和黨為主的保守派議員和官員們基本上認為，無論背后的用意或動機是多么美善，只要一旦允許政府進場干預(yù)網(wǎng)絡(luò)活動，就不啻讓猛虎出柙或如同水壩開閘，一發(fā)不可收拾，最終必然然會對網(wǎng)絡(luò)的整體發(fā)展造成非常不利的干擾和影響。而以民主黨為主的自由派議員和官員則是認為，固然網(wǎng)絡(luò)是在自由放任的環(huán)境下蓬勃發(fā)展起來的，但政府仍然具有對其制定政策的權(quán)力和必要性。不可諱言的是，在這兩大意識形態(tài)陣營的背后其實也各自擁有不同的利益團體來分別給予支撐，形成了一定的政、商糾葛場面。

為了兼顧這兩者的利益，美國國會在制定電信法時做了妥協(xié)，將與電信事業(yè)有關(guān)的項目區(qū)分為“基本服務(wù)” (basic service，過去稱為“電信服務(wù)”)與“信息服務(wù)”(information service)。前者是指主要與信息傳輸容量和設(shè)施相關(guān)的服務(wù)，而后者則是指由訂戶或使用者傳輸信息，而后由計算機對于其中的格式、內(nèi)容、代碼、協(xié)議(protocol)、或近似部分所從事的應(yīng)用或“加強型”服務(wù)(enhanced service)。5.In the Matter of Regulatory & Policy Problems Presented by the Interdependence of Computer & Communication Services & Facilities (First Computer Inquiry), Final Decision, 28 FCC2d 267 (1971); Amendment of Section 64.702 of the Commission’s Rules and Regulations (Second Computer Inquiry), Final Decision, 77 FCC2d 384 (1980); Amendment of Section 64.702 of the Commission’s Rules and Regulations (Third Computer Inquiry), Final Decision, 104 FCC2d 958 (1986).凡是屬于基本服務(wù)就要受到電信法第二部份(Title II)關(guān)于共同或一般電信傳輸承載者(common carrier)規(guī)定的嚴格規(guī)范；而屬于“加強型”或信息服務(wù)的部分則是適用同法第一部份(Title I)的規(guī)定，也就是幾乎沒有任何的限制。到了本世紀初，聯(lián)邦通訊委員會(Federal Communications Commission, FCC)逐步確立了網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容與應(yīng)用服務(wù)提供者是屬于電信法第一部份規(guī)定的管轄范圍。6.In the Matter of Inquiry Concerning High-Speed Access to the Internet Over Cable and Other Facilities, GN Docket No. 00-185, Declaratory Ruling, FCC 02-77 (rel. March 15, 2002), available at http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-02-33A1.pdf.這樣的看法也得到了聯(lián)邦最高法院的確認。7.National Cable and Telecommunications Association v. Brand X Internet Service, 545 U.S. 967 (2005).

聯(lián)邦通訊委員會在2010年12月21日又自行出臺了一個通稱為《網(wǎng)絡(luò)開放令》(Open Internet Order)的部門規(guī)章，確立了下列的三大原則8.In the Matter of Preserving the Open Internet, Broadband Industry Practices, GN Docket No. 09-191; WC Docket No. 07-52, Report and Order,FCC 10-201 (rel. December 23, 2010), available at http://www.fcc.gov/document/preserving-open-internet-broadband-industry-practices-1.：

1.透明化 (transparency)：固定和移動式的寬帶網(wǎng)絡(luò)運營商必須披露對于網(wǎng)絡(luò)管理的措施、表現(xiàn)特征以及提供寬帶運營服務(wù)的合同條件與內(nèi)容；

2.無阻礙 (no blocking)：固定式的寬帶網(wǎng)絡(luò)運營商不得阻礙合法的內(nèi)容、應(yīng)用軟件程序、[加值性]服務(wù)或不具傷害性的裝置；移動式的寬帶網(wǎng)絡(luò)運營商不得阻礙合法的網(wǎng)站或阻擋與其本身音像電話線路服務(wù)具有競爭性的應(yīng)用或服務(wù)；

3.平等對待 (即無不合理的歧視no unreasonable discrimination)：固定式的寬帶網(wǎng)絡(luò)運營商不得對于通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)從事合法傳輸?shù)男畔⒘髁窟M行不合理的歧視。

不過這個舉措?yún)s立刻引發(fā)了幾個主要網(wǎng)絡(luò)運營商的強烈關(guān)注和反彈，并再度向聯(lián)邦法院起訴。9.Verizon, et al. v. FCC, et al., Docket No. 11-1355 (DC Cir. 2011).目前此案仍等待上訴法院厘清(1)究竟聯(lián)邦通訊委員會是否有權(quán)制定此一規(guī)則？而且(2)就算有此權(quán)力，2010年的《網(wǎng)絡(luò)開放令》是否對網(wǎng)絡(luò)運營商的言論自由權(quán)造成了不當?shù)呢摀?？雖然聯(lián)邦上訴法院目前還未對本案開庭辯論，但一般仍然認為法院可望在年內(nèi)做出判決，這也成為今年度全球電信領(lǐng)域最受關(guān)注的發(fā)展之一。

（二） 歐洲聯(lián)盟

歐洲聯(lián)盟在傳統(tǒng)上對于具有相當市場力量的廠商(包括電信通路業(yè)者或運營商)一向具有規(guī)范的權(quán)力，因此幾乎沒有如同美國般的意識形態(tài)爭議。而在寬帶網(wǎng)絡(luò)的使用方面，歐洲消費者或使用者的選擇也較美國為多，所以沒有產(chǎn)生雙頭寡占的市場局面。

歐盟議會在2009年時通過了關(guān)于電信的《普遍服務(wù)指令》(Universal Service Directive)，把2003年所通過出臺的《電子通訊服務(wù)規(guī)范框架指令》(Directive on Regulatory Framework for Electronic Communication Services，簡稱為《框架指令》(Framework Directive))做了大幅修改。10.Council Directive 1009/140, art. 3(3), 2009 O.J. (L 337) 37, 63 (EC)(Amendments to Directive 2002/19/EC (Access Directive)).在“網(wǎng)絡(luò)中立”方面的具體規(guī)定包括：

1.《框架指令》第8條(4)項(g)款——明文確認會員國的法規(guī)制定部門應(yīng)促進使用者得依其選擇接入和發(fā)布信息，或者從事應(yīng)用和服務(wù)。

2.《普遍服務(wù)指令》第20條(1)項(b)款——賦予網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者(ISPs)必須在與終端使用者的合同內(nèi)注明與網(wǎng)絡(luò)流量管理政策以及任何與限制服務(wù)或應(yīng)用有關(guān)的具體信息的義務(wù)。第21條(3)(c)并進一步授權(quán)各會員國得對于ISPs課以必須披露的各種信息。

3.《普遍服務(wù)指令》第22條(3)項——要求會員國的法規(guī)制定部門制定最低服務(wù)質(zhì)量的要求“以防止網(wǎng)絡(luò)服務(wù)下降或網(wǎng)絡(luò)流量的阻斷或遲緩”。

此外，主管制定歐盟所有電信法規(guī)事務(wù)的電子通訊規(guī)范部門(Body of European Regulators for Electronic Communications, BEREC)在經(jīng)過一系列的調(diào)研與論證后，認為已知的實例還不夠多，因此還很難對于“網(wǎng)絡(luò)中立”的規(guī)范框架究竟能取得怎樣的成效給予一個決定性的評價。也因此BEREC采取了“靜觀其變”的態(tài)度，認為對于此問題目前暫且不宜再做進一步的強制性規(guī)范。11.BEREC, A framework for Quality of Service in the scope of Net Neutrality (8 December 2011), BoR (11) 53, available at http://berec.europa.eu/eng/document_register/subject_matter/berec/reports/117-a-framework-for-quality-of-service-in-the-scope-of-net-neutrality; BEREC,BEREC Publishes Net Neutrality Findings and New Guidance for Consultation, PRESS RELEASE, May 29, 2012, available at http://berec.europa.eu/eng/document_register/subject_matter/berec/press_releases/24-berec-publishes-net-neutrality-findings-and-new-guidance-for-consultation.此外，BEREC也出臺了一份“說明紀要”(explanatory paper)，提出了下列的觀點：

1.在沒有任何法規(guī)的明顯介入下，互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議交叉聯(lián)通(Internet protocol interconnection)市場迄今仍然發(fā)展得相當健康蓬勃。

2.對于網(wǎng)絡(luò)(通路)與內(nèi)容應(yīng)用予以分層已經(jīng)成為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展上最佳的特質(zhì)，而且促進了創(chuàng)新與成長。

3.雖然網(wǎng)絡(luò)流量的管理和差別對待在本質(zhì)上并不當然是有害的，它們?nèi)宰阋员挥脕韽氖虏划數(shù)倪\用或達成可疑的目的。12.BEREC Explanatory Note, BEREC Public Consultations on Net Neutrality, BoR (12) 34, at 6 (2012), available at http://berec.europa.eu/files/news/bor_13_34_public_consultations.pdf.

雖然BEREC暫時沒有制定新的強制性規(guī)范的打算，但該部門仍試圖透過法律、技術(shù)和經(jīng)濟等幾個不同層面，把具體工作聚焦在四個面向：

1.制定透明度準則——既然有關(guān)的指令已強制要求網(wǎng)絡(luò)的流量管理必須透明化，而且有助于促進運營商之間的競爭與對于違規(guī)者的懲戒，此一準則可望加強其中的彼此競爭和使用者的選擇能力。

2.明確服務(wù)質(zhì)量框架和準則——是關(guān)于如何評估“服務(wù)下降”以及在何種的條件下以怎樣的方法來適用《普遍服務(wù)指令》第22條(3)項關(guān)于如何在認為必要時介入(how to intervene when deemed necessary)的規(guī)定。

3.界定差別待遇和相關(guān)的競爭問題——以經(jīng)濟分析來檢驗怎樣的市場常規(guī)或?qū)嵺`在何種情形下可能會對終端使用者造成傷害。

4.下一代互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議交叉聯(lián)通市場的問題 — 對于互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議交叉聯(lián)通市場從事整體性的觀察并且從相關(guān)的法規(guī)評估在“網(wǎng)絡(luò)中立”的內(nèi)涵中各操作者彼此間的經(jīng)濟關(guān)系。13.Id.

而在BEREC的一份調(diào)研報告中也明確認知運營商對于網(wǎng)絡(luò)流量的管理并非全然是負面或違反競爭秩序的，例如對垃圾郵件的管控、知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)物的阻斷以及使用高峰期與低潮期的資源配置等。因此，整個調(diào)研是聚焦在不具任何正當理由的攔截、減量以及對終端使用者的選擇能力所造成的影響，提出經(jīng)濟、統(tǒng)計上的實證數(shù)據(jù)，作為未來制定相關(guān)政策時的依據(jù)。14.BEREC, A View of Traffic Management and Other Practices Resulting in Restrictions to the Open Internet in Europe,BoR (12) 30, May 29, 2012,available athttp://berec.europa.eu/resources/file/document_register/2012/7/BoR12_30_tm-snapshot.pdf.

四、中國的政策導(dǎo)向

（一） 基本政策

在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳所印發(fā)的《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》中，提出了我國信息化發(fā)展的基本經(jīng)驗是，“堅持把開發(fā)利用信息資源放到重要位置，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進互聯(lián)互通和資源共享?！?5.中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳，《2006━2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》，中辦發(fā)〔2006〕11號，2006年5月8日，載於http://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_315999.htm。

在這個經(jīng)驗和基礎(chǔ)上，當國務(wù)院于2010年6月8日發(fā)布了《中國互聯(lián)網(wǎng)狀況》的白皮書時，便在其中進一步表明：

我國信息化發(fā)展的戰(zhàn)略方針是：統(tǒng)籌規(guī)劃、資源共享，深化應(yīng)用、務(wù)求實效，面向市場、立足創(chuàng)新，軍民結(jié)合、安全可靠。要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以改革開放為動力，努力實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)、應(yīng)用、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的良性互動，促進網(wǎng)絡(luò)融合，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和信息共享。16.中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室，《中國互聯(lián)網(wǎng)狀況》，2010年6月8日，載於http://www.gov.cn/zwgk/2010-06/08/content_1622866.htm。

在互聯(lián)網(wǎng)的管理措施方面，《白皮書》訂出了所需遵守的基本原則和所欲達成的基本目標：

中國堅持依法管理、科學(xué)管理和有效管理互聯(lián)網(wǎng)，努力完善法律規(guī)范、行政監(jiān)管、行業(yè)自律、技術(shù)保障、公眾監(jiān)督和社會教育相結(jié)合的互聯(lián)網(wǎng)管理體系。中國管理互聯(lián)網(wǎng)的基本目標是，促進互聯(lián)網(wǎng)的普遍、無障礙接入和持續(xù)健康發(fā)展，依法保障公民網(wǎng)上言論自由，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息傳播秩序，推動互聯(lián)網(wǎng)積極有效應(yīng)用，創(chuàng)造有利于公平競爭的市場環(huán)境，保障憲法和法律賦予的公民權(quán)益，保障網(wǎng)絡(luò)信息安全和國家安全。17.同上注。

而在具體的做法上，“中國堅持審慎立法、科學(xué)立法，為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展預(yù)留空間?！绷硗庖惨爸С纸⒁粋€在聯(lián)合國框架下的、全球范圍內(nèi)經(jīng)過民主程序產(chǎn)生的、權(quán)威的、公正的互聯(lián)網(wǎng)國際管理機構(gòu)?！?8.同上注。

（二） 分析建議

從表面看，中國的政策取向和對于如何對于互聯(lián)網(wǎng)從事有效管理的態(tài)度與美國似乎是大相逕庭，反而與歐盟較有相當近似之處，但從更深層來看，其中的基本原則和目標其實與歐美等地試圖通過“網(wǎng)絡(luò)中立”所追求的目標并無二致。因此，在“求同存異、互通有無”的精神和不違反中國國情的前提下，歐美等地的發(fā)展經(jīng)驗確有許多值得參考與借鑒之處。具體而言：

1.去除網(wǎng)絡(luò)閘口障礙：當前的關(guān)鍵舉措就是要加快推進電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)的三網(wǎng)融合，促進信息和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，在電信法規(guī)中開通這些網(wǎng)絡(luò)彼此間仍然存在的各種人為或不必要障礙，包括不同的運營商各自為政，在本身的網(wǎng)絡(luò)通路或接入閘口設(shè)下多重關(guān)卡征收費用等，就必須予以簡化、避免或排除，盡量朝向整體、單一付費的方向發(fā)展，才可能達到“更好、更快、更便宜”的整體網(wǎng)絡(luò)體驗?zāi)繕?。否則勢將導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)交易成本大幅提高、費用令出多門難以計算以及各種不同的相互歧視性對待等，反而對產(chǎn)業(yè)信息化、市場的公平合理競爭和經(jīng)濟高度發(fā)展的總體目標造成非常不利的影響。

2.維護網(wǎng)絡(luò)服務(wù)公平競爭：歐、美等地為了便于有效管理，把電信事業(yè)的“基本服務(wù)”和后端的“信息服務(wù)”做出了層次性的分別，然后分別根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)的特性，從有效管理互聯(lián)網(wǎng)的實際需要出發(fā)，制定對于透明化、服務(wù)質(zhì)量以及差別待遇披露的管理要求，事實上就是為了確保公平競爭、盡量讓當事人間的交易能透過自律性的機制(如合同、自愿和解與仲裁等非訟的手段來完成)來完成，從而可望大幅減少政府干預(yù)的必要性，也可連帶減少社會資源與成本的耗損。

3.與國際相關(guān)措施接軌：雖然中國有本身的國情，但網(wǎng)絡(luò)終究是跨越國界的一個環(huán)境，國際間的各種發(fā)展往往都是環(huán)環(huán)相扣，不可能完全閉門造車，還是須要與未來各種的國際規(guī)范接軌。因此諸如“網(wǎng)絡(luò)中立”的相關(guān)問題也必須嚴肅面對，而最終仍是期待中國的經(jīng)濟不但在實體上成為全球最重要的國家(硬實力)，更在虛擬的網(wǎng)絡(luò)電子商務(wù)及其中的基礎(chǔ)設(shè)施，如法制建設(shè)方面，能夠獨步全球，從而才能具備必要的國際競爭力，并開創(chuàng)出能不斷茁壯成長的發(fā)展空間。對此，工信部部長苗圩曾明確表示：“中國改革開放這30多年，是中國經(jīng)濟發(fā)展最快最好的這30多年，我們沒有理由在未來的發(fā)展當中關(guān)起門來搞封閉式的發(fā)展，我們?nèi)匀粫^續(xù)對外開放。只不過要順應(yīng)不同的發(fā)展階段，要找準市場的機會?！?9.工信部部長苗圩：沒有理由關(guān)起門來搞封閉式發(fā)展，人民網(wǎng)財經(jīng)頻道，2013年3月25日，載於http://finance.people.com.cn/n/2013/0325/c1004-20903162.html。

由于信令費的爭議已在美、歐等地先一步發(fā)生，今天在中國其實也同樣反映了市場經(jīng)濟發(fā)展當中一個無可避免的“成長痛苦”。所幸在中國發(fā)生的較遲，涉及其中的各個角色扮演者或可從先例中學(xué)到教訓(xùn)，從而可以尋求“多蠃”的策略，避免在美國所產(chǎn)生的“劍撥弩張”情景。

研究和經(jīng)驗法則都已表明，網(wǎng)絡(luò)的運營商、內(nèi)容和應(yīng)用服務(wù)商以及消費者是具有相輔相成與相互依存的關(guān)系，如果搭配得宜，不但可以互蒙其利，甚至可以產(chǎn)生強大的協(xié)同增效或“加乘效應(yīng)”(synergism)，也就是1加1不再僅僅是2，而是3甚至更多。20.Antonin Arlandis and Edmond Baranes, Interactions between Network Operators, Content Producers and Internet Intermediaries: Empirical Implications of Network Neutrality, 46 INTERECONOMICS 98-105 (2011), available athttp://www.isto.bwl.uni-muenchen.de/download/forschung/ictcm/arlandis_baranes.pdf.網(wǎng)絡(luò)商務(wù)原本就至少是雙面向(two-sided)甚至是多面向的市場環(huán)境(multi-sided marketplace)，做為平臺提供者的運營商收取合理的使用費原本是天經(jīng)地義，沒有什么爭論。但是當運營商本身(包括承包總攬的第一級廠商和參與轉(zhuǎn)包、分包的其他各級廠商)試圖以多頭方式來收取費用，甚至本身也跨足到提供內(nèi)容或加值服務(wù)的市場時，自然就會產(chǎn)生是否構(gòu)成不正當競爭或是抵觸壟斷法(如果運營商具有一定的市場支配力)的問題。就如同實體的高速公路收取一定的過路費本屬正常。但是鑒于高速公路具有極大的社會公益性質(zhì)與價值，如果參與修橋架路的各個方面都可隨意“占山為王”，層層設(shè)卡收費，甚或采取多頭管理的模式，甚至連自已就直接參與其中的物流運輸活動，并給本身的服務(wù)提供優(yōu)惠待遇，這勢將嚴重擾亂市場的競爭秩序。21.毛建國，“寬帶不寬”差一個公益訴訟，中國青年報，2012年10月9日，第2版，載於http://zqb.cyol.com/html/2012-10/09/nw.D110000zgqnb_20121009_3-02.htm。就如同過去許多城鄉(xiāng)地區(qū)各自為政，分別收取過橋、過路費用，結(jié)果“殺鵝取卵”，反而嚴重影響了本身的經(jīng)濟發(fā)展。在虛擬的環(huán)境下，這也正是“網(wǎng)絡(luò)中立”原則或政策所要處理的主要課題。

如果從內(nèi)容提供商或消費者的使用角度而言，這樣的收費對于透過所謂的單點接入(single-homing)，也就是只使用單一的互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議地址(IP address)來從事與網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)通，抑或使用多點接入(multi-homing)，也就是為了求取網(wǎng)絡(luò)連接的穩(wěn)定而采用多個不同的接點甚或網(wǎng)絡(luò)運營商，也會造成程度相當大的影響。

目前對于“網(wǎng)絡(luò)中立”的經(jīng)濟問題已有相當多的研究和分析，然而卻還沒有足夠的實證數(shù)據(jù)顯示運營商如果從多方開征費用究竟對未來網(wǎng)絡(luò)事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展、總體服務(wù)質(zhì)量、或是投資意愿等產(chǎn)生如何決定性的影響。22.Nicholas Economides and Benjamin E. Hermalin, The Economics of Network Neutrality, 43 RAND JOURNAL OF ECONOMICS 602-629(2012), available athttp://www.stern.nyu.edu/networks/Economides-Hermalin_Economics_of_Network_Neutrality.pdf.這其中的原因一方面是因為迄今全球還沒有運營商真正開始對各個內(nèi)容提供商采取多頭收費的實例，另一方面則是因為不同的經(jīng)濟模型都不可避免的必須在若干既定的假設(shè)框架下才能進行分析，因此在面對錯綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)供給鏈時，也自然難以避免以偏蓋全，難以產(chǎn)生完整、周全的結(jié)論。

即使如前曾提及的聯(lián)邦通訊委員會前主席邁可·鮑威爾(現(xiàn)為美國國家有線及電信協(xié)會會長)在最近也首次坦承：過去運營商常以“流量管理”來做為設(shè)定信息使用量上限措施的理由，并藉此進一步來對超量使用者征收高額費用合理化，這其實是錯誤的；這樣的措施其實與流量管理并無多大關(guān)系，其背后的真正思路其實純粹是想從“使用者付費”與“合理化”的角度把網(wǎng)絡(luò)運營商的高額固定成本回收予以最大化。23.John Eggerton, NCTA's Powell: Usage-Based Pricing About Fairness, Not Capacity: Says Principal Purpose Is to Monetize High Fixed Costs,BROADCASTING & CABLE, January 17, 2013, available at http://www.broadcastingcable.com/article/491396-NCTA_s_Powell_Usage_Based_Pricing_About_Fairness_Not_Capacity.php.

也就是在塵埃還未完全落定的狀況下，美、歐等國家和地區(qū)目前在政策上選擇了以“維持現(xiàn)狀”來讓市場逐步自行演化，只對于“網(wǎng)絡(luò)中立”做出基本性的要求，而同時盡量避免讓政府對網(wǎng)絡(luò)的交易市場從事不必要的干預(yù)(包括同意讓運營商征收額外的費用)，以免不當擾亂了其中的秩序，對未來的創(chuàng)新和投資等造成不良影響。中國政府也自然沒有必要在此時身先士卒，刻意去撼動整個網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中已發(fā)展出的一個復(fù)雜而微妙的生態(tài)平衡，而只需要確立基本的框架和游戲(賽局)規(guī)則即可。否則牽一發(fā)而動全身，非常容易產(chǎn)生許多難以預(yù)期的各種后遺癥，并導(dǎo)致覆水難收，難以重新回到原來的平衡點。

五、結(jié)論

“網(wǎng)絡(luò)中立”已成為全球性的共通問題，中國必須要正視，并從政策和國際統(tǒng)合的高點上來思考如何面對并進行全盤戰(zhàn)略部署。而從政府的角度而言，尤其需要依照自身所定的原則和指針來審慎處理，謹小慎微，如履薄冰。因為這其中不但影響到幾億網(wǎng)民們的長遠權(quán)益，更關(guān)系著中國的經(jīng)濟體質(zhì)是否果真能脫胎換骨，在未來通過網(wǎng)絡(luò)電子商務(wù)實現(xiàn)千百年來都無法達成的一個真正國富民強而且整個社會也是均富好禮的“中國夢”，因此尤其不能忘卻必須造福偏遠地區(qū)的廣大人民，對他們必須降低網(wǎng)絡(luò)的接入門檻，從而得以重新拉近當前日益懸殊的貧富差距與文化、知識隔閡。