■劉瑋琍 (上海市浦東新區(qū)司法局法律援助指導(dǎo)處)

法律援助代理受理機(jī)制是指法律援助中心授權(quán)部分律師事務(wù)所或者法律援助工作站對(duì)當(dāng)事人提出的法律援助申請(qǐng)進(jìn)行初審，經(jīng)過(guò)初審認(rèn)為符合法律援助條件的，作出審核意見(jiàn)并將材料轉(zhuǎn)交法律援助中心，由法律援助中心作出是否給予法律援助的決定。實(shí)行代理受理制的目的是對(duì)處于緊急情況下的法律援助案件，律師事務(wù)所或工作站可以先行代理受理申請(qǐng)，經(jīng)法律援助中心審核認(rèn)為確實(shí)符合條件的，可以補(bǔ)辦手續(xù)。經(jīng)審核認(rèn)為不符合條件的，不予辦理援助手續(xù)。

當(dāng)前，法律援助工作重點(diǎn)之一就是降低門檻、擴(kuò)大援助范圍，便民利民、為更多需要法律服務(wù)的當(dāng)事人提供法律援助，為健全和完善中國(guó)法治社會(huì)建設(shè)創(chuàng)造條件。實(shí)行法律援助代理受理制有利于暢通援助渠道，方便當(dāng)事人申請(qǐng)法律援助，更好地服務(wù)于社會(huì)弱勢(shì)群體。

一、浦東新區(qū)的區(qū)域特點(diǎn)及實(shí)踐模式

上海市浦東新區(qū)是上海地域最廣、人口最多的一個(gè)轄區(qū)。其特點(diǎn)為外來(lái)務(wù)工人員多、流動(dòng)性大，刑事民事案件多發(fā)，法律援助服務(wù)對(duì)象居全市之首。盡管浦東新區(qū)律師資源豐富、法律服務(wù)市場(chǎng)比較健全，但群眾申請(qǐng)法律援助的渠道比較單一。主要渠道一是直接向浦東新區(qū)法律援中心申請(qǐng)，二是由基層法律援助工作站移送申請(qǐng)。因此，為了適應(yīng)區(qū)域調(diào)整的新變化，進(jìn)一步便利困難群眾就近獲得申請(qǐng)法律援助，我們重新梳理、完善法律援助網(wǎng)絡(luò)，延伸法律援助觸角，有條件、有步驟地試行法律援助代理受理制度。我們?cè)诔闪⒏魃鐖F(tuán)組織法律援助分中心的基礎(chǔ)上，設(shè)立了專項(xiàng)法律援助工作站、優(yōu)選一批骨干律師事務(wù)所作為法律援助代理受理點(diǎn)，形成了以區(qū)法律援助中心、6個(gè)社團(tuán)法律援助分中心和37個(gè)法律援助工作站、5個(gè)農(nóng)民工法律援助工作站、2個(gè)勞動(dòng)仲裁法律援助工作站、1個(gè)新區(qū)看守所法律援助工作站等組成的立體網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，加之工會(huì)結(jié)對(duì)援助模式和老干部結(jié)對(duì)援助模式等，使法律援助的觸角延伸到新區(qū)每一個(gè)角落。法律援助代理受理點(diǎn)是在健全網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，根據(jù)法律援助工作需要設(shè)立的受理法律援助申請(qǐng)的便民服務(wù)點(diǎn)，其工作職責(zé)是根據(jù)新區(qū)法律援助中心的授權(quán)，代為審查、受理法律援助申請(qǐng)，辦理法律援助相關(guān)業(yè)務(wù)。

近年來(lái)，為進(jìn)一步履行法律援助職責(zé)，浦東新區(qū)把法律援助代理受理制進(jìn)一步擴(kuò)展到新區(qū)律師事務(wù)所。充分發(fā)揮了浦東律師資源豐富 (共有218家律師事務(wù)所、3000多名注冊(cè)律師)、分布面廣等優(yōu)勢(shì)，牽線讓更多的律師與困難群眾結(jié)對(duì)，極大地方便了群眾，調(diào)動(dòng)了律師事務(wù)所積極性和主觀能動(dòng)性，彌補(bǔ)了浦東法律援助服務(wù)面廣、人手不足的缺陷，使浦東法律援助插上飛速發(fā)展的翅膀，各項(xiàng)援助業(yè)務(wù)成倍增長(zhǎng)。

二、法律援助代理受理機(jī)制的特點(diǎn)分析

(一)多點(diǎn)并舉，便民利民

近年來(lái)，浦東法律援助中心一直將便民利民作為法援重點(diǎn)工作，先后在新區(qū)法院、勞動(dòng)仲裁院、公安看守所、老干局、新區(qū)醫(yī)調(diào)辦、7大功能開(kāi)發(fā)區(qū)工會(huì)等設(shè)立了法律援助工作站。結(jié)合不同的行業(yè)特點(diǎn)采取不同形式、靈活多變的結(jié)對(duì)模式，代理法律援助受理服務(wù)，使法律援助咨詢量和案件受理量得到提升。如在新法院設(shè)專職工作人員，實(shí)現(xiàn)司法救助和法律援助的無(wú)縫對(duì)接。在新區(qū)勞動(dòng)仲裁院，新區(qū)法律援助中心指定13家律師事務(wù)所分別在2個(gè)勞動(dòng)仲裁受理點(diǎn)提供義務(wù)法律咨詢，引導(dǎo)勞動(dòng)者依法維權(quán)，同時(shí)協(xié)助申請(qǐng)法律援助，使許多文化水平不高、法律知識(shí)缺乏的外來(lái)務(wù)工人員受益。

2011年，按照2010年司法部關(guān)于開(kāi)展值班律師試點(diǎn)工作的意見(jiàn)，浦東新區(qū)法律援助中心在新區(qū)看守所設(shè)立了值班律師工作室，主要為犯罪嫌疑人和被告及其家屬提供法律咨詢、代為申訴控告、申請(qǐng)取保候?qū)?、開(kāi)展法制教育、申請(qǐng)法律援助等服務(wù)。2011年，應(yīng)新區(qū)老干部局的要求，新區(qū)法律援助中心安排5家律師事務(wù)所與新區(qū)老干部局本部和4個(gè)老干部活動(dòng)中心結(jié)對(duì)，開(kāi)展結(jié)對(duì)法律援助工作。為了更好地做好擴(kuò)大法律援助事項(xiàng)范圍的工作，2012年上半年，浦東新區(qū)法律援助中心又與新區(qū)辦、醫(yī)調(diào)委合作，成立了醫(yī)調(diào)委法律援助工作站，安排有從醫(yī)背景的律師坐堂接待咨詢，協(xié)助化解相關(guān)疑難醫(yī)患糾紛，受到醫(yī)調(diào)委和廣大醫(yī)患糾紛當(dāng)事人的歡迎。同時(shí)新區(qū)法律援助中心還與新區(qū)總工會(huì)合作，在總工會(huì)和7個(gè)功能開(kāi)發(fā)區(qū)聯(lián)合工會(huì)開(kāi)展結(jié)對(duì)援助工作，工作采取1+7模式，在新區(qū)總工會(huì)層面成立由10名律師組成的勞動(dòng)者維權(quán)專家志愿團(tuán)，并組織7家律師事務(wù)所與7個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)工會(huì)結(jié)對(duì)，及時(shí)、靈活地為工會(huì)、勞動(dòng)者提供法律幫助;律師還可應(yīng)工會(huì)要求、參與勞資雙方工資談判、協(xié)商、職代會(huì)方案審定等多項(xiàng)法律服務(wù)。這些結(jié)對(duì)的律師事務(wù)所均有代理受理法律援助的權(quán)限，可以為申請(qǐng)人提供更為便捷的法律服務(wù)。

(二)延伸網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)法援

按照司法部關(guān)于開(kāi)展法律援助便民服務(wù)和創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)活動(dòng)的要求，浦東新區(qū)法律援助中心因地制宜、創(chuàng)新機(jī)制、不斷拓展法律援助便民服務(wù)新領(lǐng)域、新舉措。除了建成橫向到邊、縱向到底的法律援助工作網(wǎng)絡(luò)，還建立了系列專項(xiàng)法律援助工作站，逐漸形成和完善了律師代理受理、工作站轉(zhuǎn)交申請(qǐng)、聯(lián)絡(luò)點(diǎn)聯(lián)系申請(qǐng)三項(xiàng)工作機(jī)制，較好地發(fā)揮法律援助在司法救助、扶貧助弱和維護(hù)社會(huì)和諧中的作用。特別是2011年，浦東新區(qū)對(duì)代理受理工作進(jìn)行了重點(diǎn)研究、重點(diǎn)落實(shí)并按步驟推進(jìn)。一是設(shè)計(jì)了相關(guān)的工作制度，使浦東的代理受理工作運(yùn)行規(guī)范。二是遴選一批政治合格、業(yè)務(wù)過(guò)硬的律師事務(wù)所作為代理受理點(diǎn)，首批20家律師事務(wù)所由此獲得受理代理資格。自2011年7月18日授牌運(yùn)行以來(lái)，取得了卓越的成效。特別是2012年，由律師事務(wù)所代理受理和街鎮(zhèn)法律援助工作站移送的案件達(dá)2574件，占年度民事案件總數(shù) (3291件)的78.23%，由新區(qū)看守所工作站 (值班律師工作室)代理受理刑事案件262件，約占刑事案件總數(shù)(1658件)的15.80%，法律援助代理受理已然成為浦東法律援助的主要受案渠道和增長(zhǎng)方式。

(三)及時(shí)有效，服務(wù)社會(huì)

代理受理機(jī)制的實(shí)施，使法律援助機(jī)構(gòu)能在第一時(shí)間受理需要援助的各類民、刑事案件和民事糾紛，能在第一時(shí)間為當(dāng)事人提供有益的指導(dǎo)和幫助，正確引導(dǎo)當(dāng)事人依法、合理維權(quán)。特別是一些疑難、復(fù)雜、群體性案件，法律援助工作者從法律的角度，分析糾紛產(chǎn)生的原因和背景，從兼顧糾紛雙方的利益出發(fā)，從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的大局出發(fā)，依法合情合理、有序地引導(dǎo)當(dāng)事雙方進(jìn)行調(diào)解。代理受理的案件采用援助調(diào)解的方式解決，結(jié)合必要的調(diào)查取證，使案件的處理時(shí)間明顯縮短、效率顯著提高。2012年，浦東新區(qū)法律援助中心共受理民事法律援助案件3291件，其中，以勞動(dòng)仲裁和非訴調(diào)解方式解決有2680件，占已結(jié)案件總數(shù)的81.46%;通過(guò)訴訟方式解決的有611件，占18.54%，對(duì)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定起到了積極的作用，同時(shí)節(jié)約了大量的社會(huì)資源和司法資源。

對(duì)社會(huì)危害性較大的刑事案件，浦東新區(qū)法律援助中心按照司法部試點(diǎn)工作的要求，2010年在新區(qū)看守所設(shè)立值班律師工作室以來(lái)，對(duì)刑事案件的援助力度大大增強(qiáng)，特別是對(duì)公安偵察階段的犯罪嫌疑人和被告，法律援助案件量由2011年的40件，增加到2012年的224件，同比援助率提高了460%，基本覆蓋了所有公安偵察階段未成年人，部分成年人也在此階段得到免費(fèi)的法律援助服務(wù)。從實(shí)體和程序上確保了當(dāng)事人獲得辯護(hù)的權(quán)利，對(duì)促進(jìn)訴辨平衡、司法公正、定罪量刑的規(guī)范化起到積極的推動(dòng)作用。

2006-2012年浦東新區(qū)刑事法律援助案件一覽表

三、關(guān)于法律援助代理受理實(shí)踐的幾點(diǎn)思考

從上述法律援助受理代理機(jī)制的特點(diǎn)分析可以看出，在現(xiàn)階段代理受理機(jī)制的優(yōu)越性顯而易見(jiàn)，但如何把握律師代理受理的條件范圍?如何確保援助代理受理的程序規(guī)范?如何確保援助律師遵守相關(guān)的執(zhí)業(yè)規(guī)定?如何確保當(dāng)事人的合法權(quán)益?如何提高群眾滿意度?如何體現(xiàn)法律援助的政府責(zé)任?是各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)在開(kāi)展法律援助代理受理工作時(shí)應(yīng)該認(rèn)真思考的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，要做好這項(xiàng)工作首先要處理好兩個(gè)問(wèn)題，即如何確保法律援助代理受理的程序規(guī)范，如何確保法律援助案件質(zhì)量，維護(hù)法律援助的良好信譽(yù)。為此從總結(jié)上海市浦東新區(qū)的實(shí)踐分析，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)。

(一)規(guī)范先行和培訓(xùn)在先，嚴(yán)格程序

浦東新區(qū)法律援助中心在開(kāi)展代理受理之前，進(jìn)行了大量的調(diào)研，走訪了相關(guān)律師事務(wù)所、基層法律援助工作站、新區(qū)勞動(dòng)仲裁院、法院、檢察院、公安看守所等部門，聽(tīng)取各部門對(duì)法律援助代理受理工作開(kāi)展的意見(jiàn)，同時(shí)結(jié)合司法部2012年頒布的《辦理法律援助案件程序規(guī)定》中對(duì)法律援助辦理的程序要求，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)有關(guān)制度進(jìn)行規(guī)范。如，《律師事務(wù)所代理受理法律援助基本條件和工作要求》、《浦東新區(qū)法律援助代理受理點(diǎn)工作規(guī)定》、《浦東新區(qū)律師事務(wù)所代理受理法律援助案件工作流程》、《浦東新區(qū)法律援助中心代理受理法律援助申請(qǐng)工作制度》等，將代理受理的職責(zé)、范圍、條件、經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)、辦事依據(jù)、基本工作制度、代理受理流程、格式文書(shū)等作了明確規(guī)定，并制作專用的文件夾下發(fā)，使各律師事務(wù)所和代理受理點(diǎn)操作有規(guī)可依、有據(jù)可查，法律援助代理受理申請(qǐng)工作推進(jìn)有力，規(guī)范有序。

(二)雙重審查和嚴(yán)格審批，提高質(zhì)量

為加強(qiáng)對(duì)案件質(zhì)量的監(jiān)管，進(jìn)一步規(guī)范律師、基層法律工作者辦理法律援助事項(xiàng)，我們做到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格審查、限時(shí)審批。一是嚴(yán)格按照法律援助的相關(guān)規(guī)定，對(duì)申請(qǐng)人的身份信息、申請(qǐng)資格、訴訟請(qǐng)求、事實(shí)依據(jù)、是否經(jīng)濟(jì)困難、材料是否齊全等進(jìn)行嚴(yán)格審核，一旦發(fā)現(xiàn)不全或有其他問(wèn)題，即要求律師加以補(bǔ)正或拒批。二是對(duì)于律師事務(wù)所代理受理的法律援助申請(qǐng)，要求由律師事務(wù)所主任簽署意見(jiàn)后在48小時(shí)內(nèi)轉(zhuǎn)交法律援助中心，實(shí)行雙重審核把關(guān)。三是對(duì)于法律援助案件，承辦律師不得擅自轉(zhuǎn)委托。四是定期召開(kāi)代理受理工作會(huì)議，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查找工作中的問(wèn)題，并聯(lián)合相關(guān)部門加以改進(jìn)，確保代理受理各環(huán)節(jié)暢通、規(guī)范、有序。如制作法律援助代理受理工作牌、專用工作證、公開(kāi)法律援助律師信息、依法維權(quán)引導(dǎo)、監(jiān)督途徑電話等，使站點(diǎn)工作更趨規(guī)范高效，便民利民更具實(shí)效。

(三)強(qiáng)調(diào)程序和實(shí)體審查，全面考核

為了全面了解和掌握法律援助代理受理工作情況，提高法律援助質(zhì)量，自2011年8月，浦東新區(qū)法律援助中心加強(qiáng)了對(duì)律師申報(bào)結(jié)案的法律援助案件結(jié)案材料的審查，由原先的程序性審查變更為程序性審查和實(shí)體審查相結(jié)合。對(duì)受援人的回訪由此前的隨機(jī)抽訪改為能訪則訪 (民事案件要求每案必訪)。即通過(guò)對(duì)結(jié)案材料的實(shí)體審查來(lái)了解律師法律援助工作情況及效果，通過(guò)電話對(duì)可訪對(duì)象進(jìn)行回訪來(lái)了解律師法律援助服務(wù)質(zhì)量，并將上述兩項(xiàng)內(nèi)容作為核定律師辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)。同時(shí)定期、主動(dòng)聽(tīng)取辦案機(jī)關(guān)對(duì)律師辦理法律援助案件質(zhì)量的意見(jiàn)和建議，結(jié)合日常的受援人意見(jiàn)反饋、群眾滿意度測(cè)評(píng)、年度案件質(zhì)量檢查、受援人座談會(huì)和法律援助工作座談會(huì)等，對(duì)律師辦理法律援助案件的服務(wù)態(tài)度、業(yè)務(wù)水平、執(zhí)業(yè)紀(jì)律等情況進(jìn)行綜合考評(píng)，遇有一次投訴，口頭警告，兩次投訴，經(jīng)查實(shí)有據(jù)的，輕者取消法律援助律師資格，重者提交律師行業(yè)協(xié)會(huì)，按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。

在全面考評(píng)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格把握案件補(bǔ)貼的發(fā)放。結(jié)合上海市三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，法律援助中心及時(shí)制定了《浦東新區(qū)法律援助辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)》及《實(shí)施細(xì)則》下發(fā)實(shí)施。該《標(biāo)準(zhǔn)》及《實(shí)施細(xì)則》針對(duì)刑事案件和民事案件以案件處理程序的不同，規(guī)定了不同的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)針對(duì)服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣和結(jié)案歸檔時(shí)間的長(zhǎng)短確定了不同的獎(jiǎng)懲措施，努力實(shí)現(xiàn)辦案補(bǔ)貼計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化，形成了浦東法律援助律師代理受理嚴(yán)把入口、重在審核、規(guī)范實(shí)施、質(zhì)量上乘的運(yùn)行模式。