彭輝

摘 要： 浦東綜合配套改革試點在政府職能轉變方面的探索和創(chuàng)新可進行定量評價，構建1個一級指標，8個二級指標，33個三級指標組成的浦東綜合配套改革試點轉變政府職能評估指標體系，通過政府網站信息檢索方式收集浦東綜合配套改革試點轉變政府職能143項，研究發(fā)現(xiàn)改革試點注重將階段性工作和持續(xù)性工作相結合、各項指標幾乎都有相對應的措施保障、行政審批流程和培養(yǎng)社會組織是重點，對此應重視改革試點的法制保障，推進政府信息公開制度實施，加強改革成果的同步宣傳力度。

關鍵詞： 浦東新區(qū)； 綜合配套改革； 轉變政府職能； 實證研究

中圖分類號： D625 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.02.005

Abstract： This paper focuses on exploration and innovation in transformation of government functions in Pudong comprehensive reform. The comprehensive reform evaluation indicator system of transformation of government functions in Pudong consists of1 first class indexes， the second index of 8 and the third index of 33. Collecting 143 items data of transformation of government functions founds the government website. It was found out that reform focuses on combining stage work with persistent work， almost all the indicators have corresponding guarantee measures， and administrative approval process and fostering social organization are the keys. So the government shall emphasize legal protection of reform， promote the implementation of the government information openness system， and strengthen the synchronization propaganda of reform achievements.

Key words： Pudong New District； comprehensive reform； transformation of government functions； empirical research

一、引言

浦東綜合配套改革試點（以下簡稱“綜改”）是國務院批準的第一個全國綜合配套改革試驗區(qū)，是新時期國家深化改革的重大戰(zhàn)略部署，也是上海在更高起點、更大范圍、更高層次上進行制度創(chuàng)新、先行先試的重大機遇?！渡虾Ｊ腥舜蟪瘴瘑T會關于促進和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）自2007年實施以來，對落實國務院批準上海浦東新區(qū)進行綜改工作，支持、促進、引導和規(guī)范綜改，為綜改突破體制性障礙和先行先試提供法制保障具有重要意義。但與此同時，綜改也面臨諸多挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為三個方面：

（1）率先攻堅克難、先行先試面臨更大壓力。國家相繼批準設立了九個綜合配套改革試點區(qū)，形成了綜合配套改革試驗區(qū)、專項改革試點區(qū)以及省市級改革試驗區(qū)在內的多層次、多領域改革布局。隨著國內區(qū)域經濟板塊日益成熟，區(qū)域競爭將主要依靠資源、政策逐步轉為主要依靠制度創(chuàng)新。浦東要繼續(xù)爭取先行先試，必須緊緊圍繞“全國能借鑒、上海能推廣、浦東能突破”的要求，以更大的勇氣和力度，推進深層次改革創(chuàng)新。

（2）制度建設和法制保障的要求更加突出。隨著新形勢下改革任務日益艱巨與復雜，綜改更加注重制度建設和法制保障，堅持通過制度和法規(guī)形式鞏固和深化已有改革成果，同時對于一些涉及面廣、難度較大的改革事項，探索一條制度統(tǒng)領、法制保障的改革路徑。

（3）改革促轉型的要求更加明確、任務更加艱巨。結合上?！笆濉苯洕D型的要求以及浦東“二次創(chuàng)業(yè)”和“四個中心”核心功能區(qū)建設的需要，進一步體現(xiàn)轉型發(fā)展和創(chuàng)新驅動的需求，實現(xiàn)以改革促轉型，以改革促發(fā)展。通過深化行政管理體制改革促進政府轉型，通過探索完善與國際通行做法銜接的經濟運行規(guī)則促進經濟轉型，通過不斷理順政府社會關系、加快社會領域改革促進社會轉型。

目前，學界對浦東轉變政府職能展開了較為細致的研究，蘇寧[1]等重點闡述和分析了浦東政府機構改革的模式、特色、動因、經驗、啟示等內容。陳奇星[2]回顧浦東新區(qū)20年來行政管理體制改革的歷程，思考進一步轉變政府職能，深化行政管理體制改革的思路和對策。羅峰[3][4]通過解析浦東政府職能轉變過程中的動力與路徑，揭示出影響、推進浦東政府職能轉變的多重變量與策略。張波[5]分析研究了浦東“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理模式的制度成效、制度困境、制度反思。由此可見，目前學界對浦東綜改研究取得了巨大的進步，但這些研究多集中于從理論層面闡釋綜改的背景、價值、方式，但從交叉學科視角而言，這些研究往往缺乏科學性與系統(tǒng)性，甚至略顯教條，尤其是綜改的實證分析層面，相關學術成果鮮有涉及，研究深度和廣度非常薄弱。本文旨在評估《決定》的落實情況，聚焦“浦東能突破、上海能推廣、全國能借鑒”的重點改革事項，結合綜改推進情況，重點評估《決定》對于轉變政府職能的落實情況，通過本次評估，總結提煉改革成果，宣傳推廣改革經驗，積極營造改革氛圍，促進浦東新區(qū)為全面深化改革和擴大開發(fā)探索新思路、新途徑，從而形成可復制、可推廣的試點經驗。

二、綜改轉變政府職能評估指標體系

本研究以科學性、全面性、層次性、代表性、動態(tài)性、可操作性和可比性為原則，梳理《決定》對轉變政府職能的各項要求，按目標層、準則層和指標層的思路構建了由1個一級指標，8個二級指標，33個三級指標組成的綜改轉變政府職能評估指標體系。該指標體系的一級指標為綜改轉變政府職能水平，二級指標為大部門制改革、區(qū)域管理體制、簡政放權改革、行政審批流程、監(jiān)管體制優(yōu)化、權力公開透明、社會組織培養(yǎng)、基層治理機制等8個維度，具體內容如下：

（1）大部門制改革強調在政府機構設置上，把多種內容有聯(lián)系的事務交由一個部門管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。

（2）區(qū)域管理體制要求從整體上全面整合政府各機構職能分工，明確各自調控方向，具體包括規(guī)劃編制、關鍵領域的重大項目建設和工程建設、專項體制機制的改革創(chuàng)新等目標，形成以統(tǒng)一有效的管理為目標的區(qū)域管理體制改革。

（3）簡政放權改革是指理順政府與市場、政府與社會、上級政府與下級政府之間的關系，合理精簡政府機構及人員，凡是市場能有效調節(jié)的就交給市場，發(fā)揮市場機制作用；凡是社會能有效治理的就交給社會，真正形成市場、社會、與政府之間的良性互動。

（4）行政審批流程是指政府以滿足公眾需求為取向，以簡化審批層級環(huán)節(jié)為手段，以向社會公眾提供高效、優(yōu)質、快捷的行政審批服務，降低社會成本和行政成本為目標，加強政府部門間的有機聯(lián)系和互動，對政府部門原有審批行為、服務流程進行徹底全面整合、重新配置的改革行為。[6]

（5）監(jiān)管體制優(yōu)化是行政體制改革深化的需要，是建立服務型政府和完善社會主義市場體制的需要，為此應逐漸實現(xiàn)政府從市場的直接參與者向規(guī)則的制定者和行業(yè)的監(jiān)管者的角色轉變，為從根本上打破壟斷行業(yè)的行政壟斷奠定基礎。

（6）權力公開透明是指在全面清理規(guī)范行政權力的基礎上，把推進行政權力公開透明運行作為深化政務公開的重要內容，充分運用信息網絡技術推動行政權力網上公開透明運行。

（7）社會組織培養(yǎng)是指運行有序的社會組織能夠提升社會管理效率，保障社會公益目標的實現(xiàn)，整合社會成員和社會群體，實現(xiàn)社會需要的組織化，促進公平正義。

（8）基層治理機制是指構建有效的協(xié)調社會關系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩(wěn)定的新型基層治理機制。三級指標為相應二級指標的進一步細化和分解（見表1）。

三、綜改轉變政府職能實證評估

針對上述33項指標，我們通過政府網站信息檢索方式收集綜改轉變政府職能在大部門制改革、區(qū)域管理體制、簡政放權改革、行政審批流程、監(jiān)管體制優(yōu)化、權力公開透明、社會組織培養(yǎng)、基層治理機制等8個維度的基本信息。在網絡檢索中，為盡量窮盡檢索路徑，針對每一個檢索文件課題組均至少以三種途徑檢索綜改轉變政府職能信息：（1）市委市政府門戶網站；（2）浦東新區(qū)政府門戶網站；（3）職能部門的門戶網站；（4）通過百度搜索：部門+二級指標（三級指標）。如以上方法均無法獲得信息，課題組會在百度搜索中調整關鍵詞，擴大搜索范圍再進行嘗試。統(tǒng)計時間段為：2008年5月至2014年7月。經梳理，綜改轉變政府職能完成共計143項（見表2）。

四、綜改轉變政府職能特點和取得成績分析

（一）單一年度事項與跨年度事項比較：階段性工作和持續(xù)性工作相結合

經梳理，2007至2014年5月底，浦東新區(qū)已完成政府職能轉變138項，在轉變政府職能已實施事項中，單一年度完成的事項有110項，占總數的79.7%；跨年度事項有28項，占總數的20.3%。由于在政府轉變職能過程中所面臨的問題的難度和復雜程度日益突出，因而僅僅在單一年度即可完成的事項雖然占據多數，但與此同時，需要通過若干年行動計劃的政府職能轉變指標也屢見不鮮，如C28指標通過連續(xù)8年的行動計劃加以推進，C12、C13、C29指標通過連續(xù)7年的行動計劃加以推進，C1指標通過連續(xù)6年的行動計劃加以推進，C15指標通過連續(xù)4年的行動計劃加以推進，C31、C32、C26、C27指標通過連續(xù)3年的行動計劃加以推進，C3、C4、C6、C7、C9、C14、C16、C18、C24、C30指標通過連續(xù)2年的行動計劃加以推進。由此可見，浦東新區(qū)轉變政府職能并非畢其功于一役，而是需要通過持續(xù)不斷地漸進式改革加以推進。

（二）指標細化推進程度比較：各項指標幾乎都有相對應的措施保障

在33個指標中，有1項指標（C12）通過7項措施加以貫徹落實，占總數比為3.0%；有2項指標（C6和C10）通過5項措施加以貫徹落實，占總數比為6.1%；有1項指標（C13）通過4項措施加以貫徹落實，占總數比為3.0%；有4項指標（C7、C15、C22、C26）通過3項措施加以貫徹落實，占總數比為12.1%；有6項指標（C9、C14、C18、C23、C27、C28）通過2項措施加以貫徹落實，占總數比為18.2%；有17項指標，通過1項措施加以貫徹落實，占總數比為51.5%；有2項指標，沒有相對應的措施加以貫徹落實，占總數比為6.1%。由此可見，浦東新區(qū)轉變政府職能方面邁出了實實在在在的改革步伐，重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革突破令人印象深刻，較好地推動和完成了《辦法》中政府職能轉變的各項改革任務。

（三）改革領域推進程度橫向比較：行政審批流程和培養(yǎng)社會組織是重點

1. B1指標有10項推進措施，占總數7.2%，其中2008年1項，2009年2項，2010年1項，2011年1項，2012年1項，2013年2項，2014年2項。可見，大部門制改革是困惱浦東新區(qū)政府職能轉變的一個瓶頸，近年來推進大部門制改革的力度呈現(xiàn)逐步擴大態(tài)勢。其取得成績主要有：

（1）從特大型城區(qū)的客觀實際出發(fā)，堅持扁平化導向，探索建立“大部門制”、“大管委會”、“大市鎮(zhèn)”的行政管理架構；

（2）探索完善城市管理綜合執(zhí)法機制，促進執(zhí)法重心下移，同時建立城市網絡化管理監(jiān)督中心和指揮中心，形成城市管理的快速發(fā)現(xiàn)和處理機制；

（3）在開發(fā)區(qū)層面實行“大管委會”體制，將功能定位相近的國家級開發(fā)區(qū)與市級開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一行政管理；

（4）結合鎮(zhèn)域區(qū)調整，探索強鎮(zhèn)擴權、管鎮(zhèn)合一試點，創(chuàng)新“管鎮(zhèn)合一”管理體制，賦予鎮(zhèn)級政府更大管理權限。

2. B2指標有14項推進措施，占總數10.1%，2006年2項，2007年1項，2008年1項，2009年2項，2010年1項，2011年1項，2012年4項，2013年1項，2014年1項?？梢?，改革區(qū)域管理體制總體推進較為平穩(wěn)、有序，每年至少有1項事項加以推進和落實，其中2012年是改革區(qū)域管理體制的重要時間點，在世博會結束之后，世博地區(qū)、外高橋森蘭地區(qū)、臨港地區(qū)等區(qū)域的管理體制創(chuàng)新是改革關切的重中之重。其取得成績主要有：（1）“市、新區(qū)、功能區(qū)域、街鎮(zhèn)條塊互補、職能整合”的行政管理體制逐步形成，小政府、效能政府、服務型政府逐步顯現(xiàn)，開發(fā)區(qū)與周邊鎮(zhèn)關系進一步理順；（2）政事分開、管辦分離，政府職能全面界定和厘清，街道招商引資職能得以剝離，事業(yè)單位改革有序推進。

3. B3指標有8項推進措施，占總數5.8%，2007年1項，2008年3項，2010年2項，2013年1項，2014年1項?？梢?，簡政放權雖然是一項依靠長期改革才能化解的重點，但在2008年和2010年改革數量較為突出，其余時間較為平穩(wěn)。其取得成績主要有：（1）在新區(qū)層面，遵循“開發(fā)區(qū)事，開發(fā)區(qū)辦”原則，賦予新區(qū)充分的改革發(fā)展自主權，推進簡政放權和效能提升；（2）在市委辦局層面，加強市區(qū)聯(lián)動協(xié)調機制，積極推進行政審批事項下放試點工作；（3）在國家部委層面，上下聯(lián)動，形成合力，協(xié)同推動改革試點。

4. B4指標有48項推進措施，占總數34.8%，2007年4項，2008年7項，2009年6項，2010年6項，2011年6項，2012年7項，2013年7項，2014年5項?？梢姡瑲v年來優(yōu)化行政審批流程是轉變政府職能的重中之重，而且每年優(yōu)化行政流程都有新亮點、新突破，這一持續(xù)性的努力已經成為推動本市轉變政府職能的強大動力之源。其取得成績主要有：（1）不斷壓縮審批時限以提升辦事效率，經過6輪改革，浦東的社會類行政審批事項從724項精簡到203項，行政事業(yè)性收費減少232項，平均審批環(huán)節(jié)從3.4個精簡到2.8個，平均承諾審批時限從法定22個工作日壓縮到8.4個工作日，減少了60%；（2）不斷深化創(chuàng)設告知承諾制度、內資企業(yè)“三聯(lián)動”登記模式、外商投資企業(yè)設立并聯(lián)審批模式等企業(yè)準入制度改革以降低市場準入門檻； （3）不斷優(yōu)化技術審批與行政審批相分離、“四個集裝箱”并聯(lián)審批、建設項目專項評估評審改革等建設項目審批程序以提高產業(yè)項目落地效率； （4）不斷細化行政審批標準化建設、建設項目網上聯(lián)合審批系統(tǒng)、市場主體準入和信用監(jiān)管制度改革等審批標準化建設以增強審批服務規(guī)范透明。

5. B5指標有5項推進措施，占總數3.6%，2007年1項，2008年2項，2013年1項，2014年1項?？梢?，監(jiān)管體制優(yōu)化有待進一步推進。其取得成績主要有：（1）按照“寬進嚴管”思路，積極開展分類監(jiān)管、信息化監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管，進一步創(chuàng)新市場準入制度、優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境；（2）率先試點市場監(jiān)管體制改革，探索“集約化”監(jiān)管模式，逐步形成貫穿生產、流通、消費的全過程監(jiān)管；（3）率先啟動市場監(jiān)管體制“三合一”改革，創(chuàng)新政府事中事后監(jiān)管制度，市場監(jiān)管體制改革逐步深入。

6. B6指標有10項推進措施，占總數7.2%，2006年1項，2007年2項，2008年2項，2009年1項，2010年2項，2011年1項，2012年1項。權力公開透明的本質是按照機構改革“三定”方案，全面清理和規(guī)范單位以及崗位權力事項，編制職權目錄，制作權力運行流程圖，并向社會公布，接受社會監(jiān)督。其取得成績主要有：（1）建立體制內監(jiān)察、體制外投訴、社會化評估、自上而下問責的制度，有效提高了行政行為的規(guī)范性；（2）按照“內容分級分類、時間分期分批”原則，加大政府信息公開力度，推進政府部門的權力公開透明運行。

7. B7指標有34項推進措施，占總數24.6%，2006年1項，2007年2項，2008年4項，2009年4項，2010年4項，2011年6項，2012年5項，2013年5項，2014年3項。社會組織的存在和發(fā)展，既能在一定程度上彌補政府失靈，又能在一定范圍內彌補市場失靈；既能減少政府成為社會矛盾焦點的概率，又能較好處理市場不能或無力處理的問題和矛盾?？梢?，社會組織培養(yǎng)是改革的重要環(huán)節(jié)。其取得成績主要有：（1）穩(wěn)妥把握改革中“放”與“管”的關系，拓展社會組織成長空間，加大培育發(fā)展力度，推進政社合作互動，引導和支持社會組織參與社會治理； （2）出臺政社合作規(guī)范性文件，推進政府與社會組織在主體、機構、職能、資產、住所、人員的“六分開”，從簡化登記程序、公益園孵化培育、加強黨建和監(jiān)管等方面加大對社會組織的培育支持； （3）突破“一業(yè)一會”限制，率先探索區(qū)級行業(yè)協(xié)會登記制度改革，已發(fā)展現(xiàn)代物流、生物產業(yè)、石油制品等行業(yè)協(xié)會23家，全區(qū)已有157家社會組織獲得3A以上評估等級。

8. B8指標有9項推進措施，占總數6.5%，其中2007年2項，2008年2項，2009年2項，2010年1項，2011年1項，2012年1項?；鶎泳C合治理工作機制是有效化解社會矛盾的迫切需要，是破解基層綜治工作薄弱的有效舉措，也是加強和創(chuàng)新社會管理的應有之義。其取得成績主要有：（1）推動機關“瘦身”與基層“強身”，按照“重心下移、力量下沉、保障下傾”的要求，引導一批機關后備干部、青年干部到社區(qū)一線，增強開發(fā)區(qū)和街鎮(zhèn)管理力量； （2）著力理順街鎮(zhèn)、社區(qū)與居村關系，全區(qū)已有7個鎮(zhèn)開展“鎮(zhèn)管社區(qū)”實踐，將地區(qū)性、公益性、群眾性、社會性事項轉移到社區(qū)，完善社區(qū)民主決策機制，起到了較好的示范引領作用。

五、綜改轉變政府職能問題與建議

（一）重視改革試點的法制保障

浦東綜改是全國第一個綜合配套改革試驗，依法改革是基本原則，一切改革工作都要在法律的框架下開展和推進；但是另一方面，改革創(chuàng)新就意味著有所突破，浦東綜改探索在很多方面都已經突破了地方立法權的范圍，許多有益的探索和實踐需要上位法予以確認，各項工作的進一步開展也亟需上位法的批準或授權，在當前我國法律制度基本健全的背景下，如何理解和處理先行先試與依法行政之間的關系，成為進一步推進改革工作所面臨的重要難題。對此，需要處理好以下幾個方面的關系：

（1）特殊性與普適性。中國立法機構都是自上而下的，從中央到地方，從全局到局部的路徑，而從立法體制來看，綜改的立法路徑應該是自下往上的，從地方推廣到全中國，從局部到全局的路徑。面對這樣的一種自下往上的改革路徑和自上而下的法制框架要處理好法律制度的特殊性與普適性的矛盾。

（2）穩(wěn)定性與前瞻性。改革是一項革新除舊的偉大事業(yè)，只有進行時沒有完成時，這就要求改革者大膽試驗、大膽創(chuàng)新、在不斷探索中奮勇前行，而法律作為上層建筑是特定歷史時期的產物，帶有鮮明的歷史烙印和時代特征，滯后性是其固有屬性。

（3）制度性與創(chuàng)新性。從法律發(fā)展的自身規(guī)律看，法律是實踐經驗的總結，實踐沒有止境，法律制度需要與時俱進，對此相關立法應該有一些更超前的制度創(chuàng)新規(guī)定，墨守成規(guī)、不敢跨越現(xiàn)行法律雷池，這樣的制度創(chuàng)新試驗難以對經濟與社會發(fā)展起到引領和推動作用。

（二）推進政府信息公開制度實施

權力公開透明是政府依法行政的根本要求，也是外界監(jiān)督和了解政府工作的重要保障，探索加大政府信息公開力度，積極推進政府部門的權力公開透明運行理應成為浦東綜改的重要組成部分。在實施中，盡管每年都將加大政府信息公開力度寫入工作計劃中，但是推行效果仍不太理想。一些政府部門對信心公開重要性認識不足，將政府信息公開視為額外附加給政府的負擔，信息公開動力不足，政府信息公開常態(tài)化、長效化的運行機制不健全，公開信息的碎片化，短期性和滯后性現(xiàn)象嚴重，對此，政府需要進一步強化主動公開信息的運行機制：

（1）構建政府信息公開一站式入口的服務平臺，該平臺以部門為單位，逐項編制信息公開目錄，方便公眾快捷迅速地完成信息的網上查詢，公眾通過該平臺入口瀏覽到所有政府部門主動公開的政府信息，從而最大限度滿足公眾對政府信息的知情權；

（2）注重利用微博、微信等新媒體技術，在提升公眾參與水平的前提下加強政府信息公開，便利社會公眾就所公開的政府信息予以評價；

（3）形成被動公開向主動公開政府信息轉化的科學機制。一般來說，對于那些被不同申請人申請超過三次的政府信息，就完全可以轉為主動公開政府信息，使其惠及大眾。[7]

（三）加強改革成果的同步宣傳力度

改革經驗成果的推廣是推進浦東綜改所要考慮的重要問題。然而外界對浦東綜改的“試點”性質認識不清，對浦東綜改工作不理解。另一方面，目前不少部門和企業(yè)對綜改相關政策的知曉度不高、知曉面較窄。造成上述原因之一是浦東在開展各種綜合配套改革工作的同時并沒能很好地將宣傳工作也同步跟進，對于自身所開展的工作沒有及時與各方溝通協(xié)調，在相關媒體層面推廣和宣傳。這就需要浦東在積極推進改革工作的同時，加大溝通和宣傳力度，鞏固和推廣改革成果。建議開展區(qū)域性與部門性相結合，階段性與全局性相交錯的宣傳工作，有組織、有計劃的梳理總結并及時發(fā)布浦東綜改工作中的重要舉措與所取得的經驗成果，積極宣傳推廣浦東綜改的試點成效，努力擴大示范帶動效應。

參考文獻：

[1]蘇寧，等.浦東之路：政府制度創(chuàng)新經驗與展望[M].上海：上海人民出版社，2010.

[2]陳奇星.浦東行政管理體制改革20年的回顧與思考[J].上海行政學院學報，2010，（3）：30-36.

[3]羅峰.進一步推進浦東綜合配套改革中的政府職能轉變[J].上海行政學院學報，2011，（2）：60-64.

[4]羅峰.浦東綜改中政府職能轉變的動力、路徑與啟示[J].理論與改革，2011，（4）：93-98.

[5]張波.“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理模式的制度成效、困境與反思[J].嶺南學刊，2013，（5）：32-37.

[6]王涇波.地方政府行政審批流程再造的探索與思考[J].安徽行政學院學報，2013，（1）：20-24.

[7]肖衛(wèi)兵.信息流通視野下的政府信息公開制度實施：以上海市A區(qū)為例[J].中國行政管理，2014，（7）：34-38.

[責任編輯、校對：葉慧娟]