李媛媛

提出法律案，是法律制定程序的開始。法律案的提起程序，又稱立法提案程序，是指依法享有提案權的機關或個人依照法定程序向立法機關提出有關制定、修改或廢止某項法律的程序，是立法程序的起始階段，其表現(xiàn)形式是提出議案。議案是指要求全國人大會議討論并作出決定的議事原案，法律案屬于議案中的一種。我國《立法法》對提案人提出法律案的程序作了規(guī)定：

一、提出法律案的機關主體

根據(jù)本條的規(guī)定，向全國人大提出法律案的機關主體可以分為三類：

一是全國人大主席團。全國人大主席團是全國人大會議的主持者，主席團成員通常由常委會提出名單草案，由代表大會預備會議決定。其主要職責是決定大會副秘書長的人選、會議日程、議案表決辦法，向會議提出議案的截止日期以及其他有關事項?？紤]到在大會期間，有可能需要臨時提出法律案，交由全國人大審議討論，因而規(guī)定大會主席團可以提出法律案。并且全國人大主席團是大會會議的主持集體，人數(shù)有一百多人，成員來自于黨政軍和工人、農(nóng)民、知識分子等各方面的代表人士，具有廣泛的代表性，大會主席團有條件集中各方面的意見提出法律案。

二是全國人大常委會、全國人大各專門委員會。全國人大常委會是全國人大的常設機構，在全國人大閉會期間，行使國家權力。由于全國人大的會期較短，難以有很多時間來研究起草法律案。為了使全國人大審議的法律案有較好的基礎，對需要由全國人大制定的法律，由全國人大常委會先審議并提出法律案，有利于全國人大的立法工作。全國人大專門委員會是全國人大的常設性的專門機構，在全國人大及其常委會閉會期間，開展經(jīng)常性的工作，其工作職責之一就是研究、審議和擬定議案，向全國人大或其常委會提出。

三是國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院。國務院是最高國家行政機關，最高國家權力機關的執(zhí)行機關，中央軍事委員會領導全國武裝力量，最高人民法院和最高人民檢察院分別是最高審判和檢察機關，獨立行使審判權和檢察權。他們工作中的事項，需要由全國人大制定法律的，可以向全國人大提出法律案。

二、法律案的形式及內(nèi)容

法律案是指依法享有提案權的機關或個人向立法機關提出的關于制定、修改、廢止某項法律的議案。法律案與法律草案是兩個不同的概念。法律案是指有關法律的制定的建議，內(nèi)容一般比較原則、概括。提出法律案，應同時提出法律草案。法律草案內(nèi)容比較具體、系統(tǒng)、完整，以條文形式體現(xiàn)具體內(nèi)容，是法律未被通過以前的文本。提出法律案應當同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料。法律草案的說明應當包括制定該法律的必要性和主要內(nèi)容。

根據(jù)全國人大組織法的規(guī)定，提案人可以向全國人大提出屬于全國人大職權范圍內(nèi)的議案。憲法規(guī)定全國人大享有15項職權，其中涉及法律的有：修改憲法，制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。所謂“其他方面”的基本法律，是指除刑事、民事、國家機構之外的其他方面的重要法律，如兵役法、義務教育法、行政訴訟法等。提出的法律案應當在全國人大的職權范圍內(nèi)，并且應當與本機關的職權有關。

三、機關提出法律案的程序

不同的提案主體，提出法律案的程序不同。大會主席團提出法律案，要經(jīng)主席團會議審議討論并由主席團會議通過。全國人大常委會提出法律案，一般是由有關的提案主體向常委會提出，經(jīng)常委會審議討論，需要提請大會通過的，由常委會決定提請大會審議。如立法法就是由委員長會議委托法制工作委員會起草，向常委會提出，經(jīng)常委會審議后，提請大會審議的。常委會向大會提出的法律案，多采取這種形式。專門委員會提出法律案，要經(jīng)專門委員會全體會議審議通過。可以先向常委會提出，經(jīng)常委會審議修改后再向大會提出；也可以直接向大會提出。國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院提出法律案，由本機關首長簽署。可以先向全國人大常委會提出，經(jīng)常委會審議修改后再向大會提出；也可以直接向大會提出。有關國防建設方面的法律草案，一般由國務院和中央軍委聯(lián)合提出。

主席團向大會提出的法律案直接交由大會會議審議。全國人大常委會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會向大會提出的法律案，由主席團決定列入會議議程。向全國人大提出的法律案，在列入會議議程之前，提案機關有權撤回。

四、法律草案的起草

本法對法律草案由誰起草并沒有作出具體規(guī)定。但從我國多年立法實踐來看，通常是由法律案的提案人或提案人所屬部門或工作機關負責起草。具體情況是：

（一）由全國人大主席團、全國人大常委會、全國人大各專門委員會提出的法律案，其法律草案通常由下列機關起草：1.全國人大有關專門委員會。專門委員會是法律案的法定提案人，它可以自己組織法律草案的起草工作。2.全國人大常委會的工作機構。根據(jù)全國人大常委會議事規(guī)則的規(guī)定，法工委和辦公廳可根據(jù)委員長會議的委托，代常委會擬訂法律草案，并向常委會會議作說明。3.全國人大代表或全國人大常委會組成人員。由于我國的人大代表和常委會組成人員大多數(shù)不是專職的，并且沒有助手和工作人員，他們實際上很難承擔法律草案的起草工作，因而提出的法律案相對較少。4.成立專門的起草委員會。在起草某些重要或特殊法律時，由全國人大或全國人大常委會成立專門的起草委員會。如香港基本法起草委員會。

（二）由國務院提出的法律案，通常由國務院確定某一個部委負責起草。涉及到哪個主管部門的法律，就由哪個主管部門負責牽頭起草。一些重要的綜合性的法律草案，通常由綜合部門負責牽頭起草，如預算法，由財政部負責牽頭起草。法律草案起草出來之后，報國務院法制機構審查，經(jīng)國務院審議通過后提出。

（三）最高人民法院起草與司法審判以及審判組織有關的法律草案。

（四）最高人民檢察院起草與檢察工作和檢察院的組織有關的法律草案。

（五）中央軍委起草有關軍事方面的法律草案，主要由軍委各總部來承擔起草任務。

五、代表團或者代表聯(lián)名提出法律案

全國人大代表由各省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊選舉產(chǎn)生，按選舉單位組成代表團?，F(xiàn)共有35個選舉單位，組成35個代表團。雖然每個代表團的人數(shù)不等，但都享有同等的提案權，即每一個代表團都構成一個提案主體，代表團的提案由代表團全體代表的多數(shù)通過。代表聯(lián)合提出法律案，要求有三十名以上代表聯(lián)名。一般是一人領銜提出，其他代表簽名附議。代表聯(lián)名提出法律案不受代表團的限制，即使代表分處不同的代表團，都可以共同聯(lián)名提出法律案，只要符合三十名以上的人數(shù)要求。代表法第九條規(guī)定，代表有權依照法律規(guī)定的程序向本級人大提出屬于本級人大職權范圍內(nèi)的議案。議案應當有案由、案據(jù)和方案。代表聯(lián)名提出的法律案，應當提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料。