高嘉篷

刑事立案監(jiān)督，是指人民檢察院對刑事偵查機關(guān)的立案活動是否合法所進行的法律監(jiān)督。1996年、2012年對刑事訴訟法的兩次修改，均明確規(guī)定了刑事立案監(jiān)督制度。應(yīng)當說，這是我國刑事訴訟法律監(jiān)督制度進一步完善的標志。1996年修改刑事訴訟法修改以來，人民檢察院根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，依法對公安機關(guān)等單位應(yīng)當立案而不立案開展了刑事立案監(jiān)督工作，這對于依法解決有案不立，以罰代刑，依法保障當事人合法權(quán)益，起到了重要作用。但是隨著司法實踐的深入，1996年確立的刑事立案監(jiān)督制度存在的一些問題逐步被人們認識和重視，其中有的問題已經(jīng)影響到了立案監(jiān)督工作的開展，影響了當事人合法權(quán)益的保障。為此，有關(guān)部門通過聯(lián)合會簽文件或者司法解釋等方式以解決司法實踐中存在的問題。同時，為了增強法律效力，司法實踐部門和學界普遍呼吁通過立法修改予以完善。遺憾的是，2012年刑事訴訟的修改，關(guān)于立案監(jiān)督制度并沒有予以修改。這就必然會造成新的刑事訴訟法在2013年1月1日實施后，修改前的司法解釋或者司法改革文件是否繼續(xù)實施，如何貫徹實施的問題。這即是修改后刑訴法實施中立案監(jiān)督工作必須面臨和解決的問題。

一、修改后刑訴法立案監(jiān)督制度的主要內(nèi)容及其實施中可能出現(xiàn)的問題

修改后刑訴法第111條規(guī)定：“人民檢察院認為公安機關(guān)對應(yīng)當立案偵查的案件而不立案偵查，或者被害人認為公安機關(guān)對應(yīng)當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當要求公安機關(guān)說明不立案理由。人民檢察院認為公安機關(guān)說明的不立案理由不能成立的，應(yīng)當通知公安機關(guān)立案，公安機關(guān)接到通知后應(yīng)當立案?！边@是人民檢察院對刑事立案活動行使法律監(jiān)督權(quán)的基本依據(jù)。從以上規(guī)定可以看出，這與1996年刑事訴訟法相比，除條文順序變化外，內(nèi)容沒有任何變化。其主要特點是：人民檢察院開展立案監(jiān)督工作，僅限于公安機關(guān)決定不立案案件。案件的來源是人民檢察院發(fā)現(xiàn)的或者被害人提出的案件。被害人提出公安機關(guān)對應(yīng)當立案偵查的案件不立案偵查的，人民檢察院應(yīng)當要求公安機關(guān)說明不立案理由。對于公安機關(guān)說明的理由不成立，人民檢察院依法通知公安機關(guān)立案。1996年以來的司法實踐證明，這一規(guī)定的確在解決被害人告狀無門，防止和糾正公安機關(guān)徇私舞弊，有案不立，保障被害人合法權(quán)益具有極為重要的意義。但是同這是這15年多的司法實踐，無論是1996年刑事訴訟法還是2012年新修改的刑事訴訟法，其主要問題以及將來可能出現(xiàn)的主要問題是：

一是人民檢察院對偵查機關(guān)刑事立案情況缺乏必要的知情權(quán)。檢察機關(guān)只能通過案件當事人的申訴或者辦理審查逮捕、審查起訴案件中發(fā)現(xiàn)等渠道了解公安機關(guān)應(yīng)當立案而不立案的問題，很難主動獲知刑事立案中的違法問題。有關(guān)報道也表明，刑事立案監(jiān)督工作的案源已經(jīng)成為制約立案監(jiān)督工作的瓶頸。當然，隨著依法治國的推進以及偵查機關(guān)法治意識的增強，老百姓告狀無門的問題得到了一定程度的解決，但是我們還應(yīng)當承認，有案不立問題并沒有的帶根本性解決。

二是監(jiān)督范圍不全面。無論是1996年刑事訴訟法還是新修改的刑事訴訟法，都是只明確規(guī)定檢察機關(guān)對公安機關(guān)應(yīng)當立案而不立案進行監(jiān)督，而未規(guī)定對不應(yīng)立案而立案的監(jiān)督。實踐中，存在著一些公安機關(guān)出于地方保護主義或者利益驅(qū)動，以刑事立案手段插手民事、經(jīng)濟糾紛，對此，不僅群眾反映強烈而且也嚴重影響了偵查機關(guān)的形象，影響了和諧社會的構(gòu)建。

三是缺乏偵查機關(guān)受理案件后審查立案的期限規(guī)定。比如公安機關(guān)在接到報案后在多長時間內(nèi)應(yīng)當做出立案或者不立案決定，刑事訴訟法沒有做出明確規(guī)定。司法實踐中有的公安機關(guān)長期不作出立案或者不立案決定，人民檢察院立案監(jiān)督又限于偵查機關(guān)作出不立案決定的案件。對于受案后偵查機關(guān)長期不作出立案或者不立案決定的，人民檢察院無法監(jiān)督，影響了當事人的合法權(quán)利，影響了設(shè)置立案監(jiān)督制度的目的。

四是人民檢察院立案監(jiān)督的效果難以得到保障。如有的案件，人民檢察院通知公安機關(guān)立案后，公安機關(guān)也做出了立案決定，但是個別地方偵查人員對這一類案件工作積極性不高，致使這些案件中有的案件長期不能偵查終結(jié)。這就是實踐中存在的立而不偵、久偵不結(jié)問題。據(jù)了解，近年來人民檢察院立案監(jiān)督的案件當年能夠進入批捕、起訴、審判環(huán)節(jié)的只有三分之一左右。此外影響力案件短見效果的還有立案后不應(yīng)當撤案而撤銷案件問題，人民檢察院對此也缺乏有效的監(jiān)督手段。這也是影響立案監(jiān)督效果的一個重要因素。

上述問題不僅在1996年刑事訴訟法實施中存在，在新修訂的刑事訴訟法的實施中，如果處理不好新修改的刑事訴訟法與相關(guān)司法解釋、文件的關(guān)系，這些問題會依然存在，并進而影響刑事立案監(jiān)督制度的完善，影響公平正義。

二、正確處理修改后刑訴法和修訂前司法解釋的關(guān)系，全面貫徹落實修改后刑訴法立案監(jiān)督制度

1996年修改的刑事訴訟法實施以來，最高人民檢察院、公安部根據(jù)刑事訴訟法關(guān)于加強人民檢察院對刑事訴訟監(jiān)督的基本原則和中央關(guān)于司法體制和工作機制改革的意見，為了更好地解決刑事立案活動中存在的問題，更全面、更準確地設(shè)立刑事訴訟法關(guān)于刑事立案監(jiān)督制度的立法原意，相繼頒布了人民檢察院刑事訴訟規(guī)則，公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定以及最高人民檢察院和公安部聯(lián)合頒布的關(guān)于刑事立案監(jiān)督問題的規(guī)定等。應(yīng)當說，近年來人民檢察院、公安機關(guān)根據(jù)刑事訴訟法和上述規(guī)定，在刑事立案監(jiān)督方面做出了很大成績，進行了很多有益的探索，為完善刑事立案監(jiān)督制度積累了很多好的經(jīng)驗和做法。特別值得稱道的事，很多地方人民檢察院、公安機關(guān)在刑事立案監(jiān)督司法實踐中形成的有效的配合與監(jiān)督關(guān)系，為進一步完善刑事立案監(jiān)督制度打下了很好的實踐基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。這些經(jīng)驗和做法無論是對這次刑事訴訟法的修改抑或是對于將來刑事立案監(jiān)督制度再完善，都必將產(chǎn)生應(yīng)有的影響。盡管這次刑事訴訟法的修改鑒于各方面的原因，沒能將相關(guān)司法解釋和司法改革文件的內(nèi)容明確規(guī)定到刑事訴訟法中去，但是這并不應(yīng)當影響相關(guān)規(guī)定的繼續(xù)執(zhí)行。因為這些規(guī)定和司法解釋不僅經(jīng)過多年的司法實踐證明是必要的，而且是可行的，有效的，符合刑事訴訟法的基本原則，符合加強對司法權(quán)的監(jiān)督和制約這一司法體制和工作機制改革的要求，符合司法改革的方向，符合刑事訴訟的基本規(guī)律。之所以在這次刑事訴訟法修改中沒有明確規(guī)定到刑事訴訟法之中，并不是這些規(guī)定或者司法解釋有什么問題，只是有些條件暫時還不夠成熟，一些具體的做法還需要進一步的磨合，進一步的探索，進一步的總結(jié)。因此，我們在貫徹執(zhí)行新的刑事訴訟法中，就需要明確，在刑事立案監(jiān)督制度中，上述文件和司法解釋中的規(guī)定不僅可以繼續(xù)執(zhí)行，而且要進一步探索總結(jié)，為今后刑事立案監(jiān)督制度的進一步完善積累經(jīng)驗。這不僅是貫徹修改后刑訴法和中央關(guān)于司法改革精神的需要，也是破解刑事立案監(jiān)督工作難題，做好刑事立案監(jiān)督工作的根本出路。

（一）關(guān)于刑事立案監(jiān)督的范圍

即人民檢察院對于偵查機關(guān)不應(yīng)當立案而立案偵查的案件，1997年最高人民檢察院第八屆檢察委員會第69次會議通過，1998年12月16日修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第378條規(guī)定：“對于公安機關(guān)不應(yīng)當立案而立案偵查的，人民檢察院應(yīng)當向公安機關(guān)提出糾正違法意見。”2010年7月16日最高人民檢察院、公安部為了落實中央關(guān)于深化司法體制和工作機制改革的部署，加強和規(guī)范行使立案監(jiān)督工作，聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》。該“規(guī)定”要求，人民檢察院對于不服公安機關(guān)立案決定的投訴，經(jīng)過審查，有證據(jù)證明公安機關(guān)可能存在違法動用刑事手段插手民事、經(jīng)濟糾紛，或者辦案人員利用立案實施報復(fù)陷害、敲詐勒索以及牟取其他非法利益等違法立案情形，且已采取刑事拘留等強制措施或者搜查、扣押、東街等強制性偵查措施，尚未提請批準逮捕或者移送審查起訴的，經(jīng)檢察長批準，應(yīng)當要求公安機關(guān)書面說明立案理由。公安機關(guān)立案理由不成立的，經(jīng)檢察長或者檢察委員會決定，應(yīng)當通知公安機關(guān)撤銷案件。因此，在貫徹落實新的刑事訴訟法，開展刑事立案監(jiān)督工作中，就應(yīng)當繼續(xù)按照2010年7月16日最高人民檢察院、公安部聯(lián)合頒布的《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》執(zhí)行。對于公安機關(guān)不應(yīng)當立案而立案偵查的，不再僅提出糾正違法意見，而是要求其說明立案理由，立案理由不成立的，依法通知公安機關(guān)撤銷案件。

（二）關(guān)于人民檢察院刑事立案監(jiān)督案件信息來源

案件來源一直是困擾人民檢察院在刑事立案監(jiān)督工作的重要因素之一。根據(jù)新修訂的刑事訴訟法和有關(guān)行政執(zhí)法和刑事司法銜接的意見，人民檢察院刑事立案監(jiān)督的案件來源除被害人控告、舉報或者人民檢察院在辦理案件中發(fā)現(xiàn)的案件外，還應(yīng)當包括以下三個方面的內(nèi)容：

一是被害人法定代理人、近親屬等控告的案件。對于被害人已經(jīng)死亡的案件，如果公安機關(guān)應(yīng)當立案而不立案，就應(yīng)當允許被害人的法定代理人或者近親屬向檢察機關(guān)控報或者舉報。因此，被害人法定代理人、近親屬控告或者舉報的公安機關(guān)應(yīng)當立案而不立案偵查的案件，人民檢察院應(yīng)當依法受理，要求公安機關(guān)說明不立案理由或者通知公安機關(guān)立案。

二是有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)。行政執(zhí)法與刑事司法銜接，不僅關(guān)系到依法行政和公正司法，而且經(jīng)濟社會秩序維護和人民群眾切身利益保障。近年來，特別是國務(wù)院《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》施行以來，行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件工作得到了加強。但在一些行政執(zhí)法領(lǐng)域，有案不移、有案難移、以罰代刑的問題仍然比較突出。為此，2011年2月，有關(guān)部門再次明確了加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見。要求行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)要嚴格履行法定職責，對涉嫌犯罪的案件，切實做到及時移送、受理和立案，完善銜接工作機制，并要人民檢察院求加強對銜接工作的監(jiān)督。為此，有關(guān)規(guī)定提出，要針對行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接的薄弱環(huán)節(jié)，建立健全銜接工作機制。行政執(zhí)法機關(guān)在向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪材料時，同時將有關(guān)案件材料抄送人民檢察院。有的地方正在利用電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和信息共享平臺，將行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作信息共享平臺納入電子政務(wù)建設(shè)規(guī)劃。通過這些信息共享平臺，人民檢察院可以很好地發(fā)現(xiàn)有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)對于涉嫌犯罪的案件應(yīng)當移送公安機關(guān)立案偵查而不移送，公安機關(guān)應(yīng)當受理而不受理，受理后應(yīng)當立案而不立案案件信息。人民檢察院在調(diào)查是否應(yīng)當立案或者不立案，可以派人查閱復(fù)印有關(guān)案件材料。因此，人民檢察院刑事立案監(jiān)督案件的信息來源，還應(yīng)當包括有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)。

三是鑒于刑事立案監(jiān)督的范圍包括公安機關(guān)不應(yīng)當立案而立案偵查的案件，還應(yīng)當包括被立案的當事人及其法定代理人、辯護人等。

上述三個方面和被害人舉報、人民檢察院發(fā)現(xiàn)的案件一起，構(gòu)成了人民檢察院刑事立案監(jiān)督案件的主要案件來源。當然，此外還應(yīng)當包括人大代表、政協(xié)委員或者其他部門反映或者移送的案件。

（三）關(guān)于立而不偵，偵而不結(jié)的問題

為了解決這一問題，最高人民檢察院和公安部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于刑事立案監(jiān)督的問題的規(guī)定（試行）》中提出，公安機關(guān)對于人民檢察院監(jiān)督立案的案件，應(yīng)當及時偵查，及時提請檢察機關(guān)審查批準逮捕或者移送起訴。監(jiān)督立案后三個月公安機關(guān)仍然沒有偵查終結(jié)的，人民檢察院可以發(fā)出《立案監(jiān)督案件催辦函》，公安機關(guān)應(yīng)當及時向人民檢察院反饋偵查進展情況。這一規(guī)定在修改后刑訴法實施后仍應(yīng)貫徹執(zhí)行。

三、我國刑事立案監(jiān)督制度需要進一步完善的其他問題

要健全完善的刑事立案監(jiān)督制度，全面保障當事人的合法權(quán)益，切實保證刑事立案活動依法進行，在完善立案監(jiān)督范圍、強化監(jiān)督效果，完善行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機制的基礎(chǔ)上，在將來的司法體制改革和相關(guān)法律法規(guī)的完善中，還需要研究以下幾個方面的問題。

（一）明確偵查機關(guān)受案后的作出立案或者不立案決定的期限

無論是1996年刑事訴訟法還是新修改的刑事訴訟法，對公安機關(guān)接到控告人、報案人的材料后的審查期限都沒有作出規(guī)定。1996年刑事訴訟法的司法實踐表明，有的地方對于有的案件在公安機關(guān)接到報案、控告后，一個多月既不作出立案決定也不作出不立案決定，個別案件甚至長達半年時間。被害人向人民檢察院控告后，人民檢察院在對于此類案件監(jiān)督時，個別地方就以此類案件正在審查，還沒有作出不立案決定俄日由拒絕監(jiān)督，致使這部分案件在立案環(huán)節(jié)就陷入久拖不決。因此，為了進一步規(guī)范刑事立案及其監(jiān)督的程序，還需要通過有關(guān)司法改革文件或者司法解釋的方式，明確規(guī)定公安機關(guān)、人民檢察院對于報案、控告、舉報和自首的材料應(yīng)當按照管轄范圍進行審查，并在一定期限內(nèi)作出是否立案的決定。超過期限沒有作出決定的，應(yīng)當視為不立案，檢察機關(guān)可以進行監(jiān)督。關(guān)于具體的審查期限，我們建議明確為：公安機關(guān)對于接受的案件或者發(fā)現(xiàn)的犯罪線索，應(yīng)當在三日以內(nèi)決定是否立案；特殊情況下，經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負責人批準，可延長至七日；對于有組織犯罪、毒品犯罪和經(jīng)濟犯罪線索，應(yīng)當在七日以內(nèi)決定是否立案；重大、復(fù)雜的線索，經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負責人批準，審查期限可以延長至三十日；特別重大、復(fù)雜的線索，經(jīng)地（市）級以上公安機關(guān)負責人批準，立案審查的期限可以延長至六十日。超過該期限的，應(yīng)當視為不立案，人民檢察院應(yīng)當依法進行立案監(jiān)督。

（二）建立撤銷案件監(jiān)督制度

司法實踐中，有的地方公安對于人民檢察院通知公安機關(guān)立案的案件，在立案后又撤銷案件。從保障當事人權(quán)益的角度看，偵查機關(guān)立案偵查的案件，經(jīng)過偵查認為應(yīng)當撤銷案件的，可以直接做出撤銷案件的決定。這也是為了更好更及時保障當事人合法權(quán)益。從保障立案監(jiān)督的效果看，對于此類案件，我們認為，公安機關(guān)對于人民檢察院通知立案的案件，公安機關(guān)立案后又撤銷案件的，應(yīng)當在做出撤銷案件決定后及時通知人民檢察院。人民檢察院認為撤案不當?shù)?，?yīng)當通知公安機關(guān)予以糾正，公安機關(guān)應(yīng)當重新立案偵查。

（三）賦予人民檢察院一定的機動偵查權(quán)

司法實踐表明，對于人民檢察院通知公安機關(guān)立案的案件，公安機關(guān)立案后不履行偵查職責或不積極履行偵查職責，雖然在有關(guān)規(guī)定中提出檢察機關(guān)可以向偵查機關(guān)發(fā)出案件催辦函，但是對于經(jīng)催辦仍不偵查或者不積極偵查，或者通知偵查機關(guān)立案而偵查機關(guān)不予立案的，人民檢察院就缺乏進一步監(jiān)督的措施，致使一些案件長期滯留在立案環(huán)節(jié)或者偵查環(huán)節(jié)，造成久拖不決。這實質(zhì)上是把監(jiān)督效果完全建立在監(jiān)督對象接受監(jiān)督的自覺性之上，因此也必然會使刑事立案監(jiān)督缺乏應(yīng)有的剛性和實效，法律設(shè)置刑事立案監(jiān)督制度的目的也就難以實現(xiàn)。對此，有人提出，應(yīng)當負于人民間檢察院一定的機動偵查權(quán)。即在執(zhí)行刑事訴訟法規(guī)定的案件管轄的基礎(chǔ)上，人民檢察院為了履行監(jiān)督職責的需要，在經(jīng)過一定的程序后，可以對屬于其他機關(guān)管轄的案件立案偵查。對刑事案件直接立案偵查，是世界上許多國家檢察機關(guān)基本職責。如德國檢察官在開始偵查即處于主導(dǎo)地位[1]。既有指揮偵查權(quán)，又有自行偵查權(quán)[2]。在俄羅斯，檢察長有權(quán)親自受理案件并親自偵查行為或者委托偵查員、下級檢察長偵查。在日本，檢察機關(guān)一般情況下對偵查進行指揮和監(jiān)督，但是法律還規(guī)定檢察機關(guān)擁有單獨偵查犯罪的權(quán)力。對此我們應(yīng)該予以借鑒。當然，為了防止人民檢察院濫用偵查權(quán)，違背法律規(guī)定的管轄的基本原則，可以在賦予人民檢察院機動偵查權(quán)的同時，設(shè)置一定的程序限制。如案件范圍僅限于通知公安機關(guān)立案而公安機關(guān)不立案或者立案后長期不能偵查終結(jié)的案件。在程序上規(guī)定，對于此類案件，如果有人民檢察院立案偵查更為適宜的，應(yīng)當報請上一級人民檢察院或者省級以上人民檢察院批準。這樣既可以增強立案監(jiān)督的效果，又可以有效防止人民檢察院管轄權(quán)的濫用。

注釋：

[1]參見[德]托馬斯.魏根特著，岳禮玲、溫小潔譯，《德國刑事訴訟程序》，中國政法大學出版社2004年版第37頁。

[2]參見黃道秀譯，《俄羅斯聯(lián)邦刑事訴訟法典》，中國人民公安大學出版社2006年版，第34—36頁。