閆治鵬 何紹畢 李占有 韋珊

摘要：在當(dāng)今政治、經(jīng)濟(jì)、文化高速發(fā)展的中國(guó)社會(huì)，受內(nèi)外環(huán)境的影響，各類社會(huì)矛盾不斷凸現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇瓶頸，社會(huì)穩(wěn)定同樣面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這在一定程度上也增加了人民調(diào)解制度的完善需求?，F(xiàn)階段，阻礙構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要因素之一是民間糾紛，而在農(nóng)村中土地糾紛問(wèn)題顯得更為突出。在此背景下，我們課題組于2012年3月到2012年8月期間先后對(duì)甘肅省酒泉市肅州區(qū)和云南省保山市騰沖縣人民調(diào)解組織在調(diào)解土地糾紛時(shí)的作用發(fā)揮問(wèn)題進(jìn)行了量化問(wèn)卷調(diào)查和深度訪談。在實(shí)證調(diào)查和深入訪談的基礎(chǔ)上，課題組對(duì)新時(shí)期農(nóng)村土地糾紛中人民調(diào)解作用發(fā)揮的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策進(jìn)行研究分析，并力求提出了可行的對(duì)策和改革思路。

關(guān)鍵詞：土地糾紛；人民調(diào)解；鄉(xiāng)村法庭

一、研究緣起

人民調(diào)解是在依法設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)主持下，在雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，以國(guó)家的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會(huì)主義道德規(guī)范為依據(jù)，對(duì)民間糾紛當(dāng)事人進(jìn)行說(shuō)服教育、規(guī)勸疏導(dǎo)，促使糾紛當(dāng)事人平等協(xié)商、互諒互讓，自愿達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的群眾自治活動(dòng)。人民調(diào)解作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的民主自治形式，是社會(huì)主義和諧的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)穩(wěn)定、民主團(tuán)結(jié)的重要途徑。在解決農(nóng)村土地糾紛中，由于農(nóng)村土地糾紛問(wèn)題的復(fù)雜性、特殊性，使行政調(diào)解、法院調(diào)解并不能成為農(nóng)民的首選，然而人民調(diào)解自身的群眾自治性使得它成為了解決農(nóng)村土地糾紛的最佳途徑。但是，由于農(nóng)村人民調(diào)解組織自身調(diào)解素質(zhì)不高、主體意識(shí)不強(qiáng)、機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后、工作條件受限等諸多方面的因素導(dǎo)致了人民調(diào)解在土地糾紛調(diào)解中未能充分發(fā)揮其作用，進(jìn)一步誘發(fā)土地糾紛的惡化，增加了行政調(diào)解、法院調(diào)解的調(diào)解負(fù)擔(dān)，未能合理的整合應(yīng)用社會(huì)資源，造成了新的社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定，人民調(diào)解也就失去了它在社會(huì)矛盾第一線的“預(yù)警窗”作用。為了更好地發(fā)揮人民調(diào)解離人民矛盾近、自治性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，更好地整合社會(huì)資源解決土地糾紛，課題組深入農(nóng)村基層，走家串戶，以實(shí)事求是的科學(xué)精神，了解農(nóng)村土地糾紛中人民調(diào)解作用發(fā)揮的現(xiàn)狀，整合我國(guó)現(xiàn)有政策、激活鄉(xiāng)村自治模式，以人民調(diào)解制度為向?qū)ЫY(jié)合鄉(xiāng)村自治的視野，探索科學(xué)性、服務(wù)性、目的性更強(qiáng)的農(nóng)村土地糾紛解調(diào)模式。

二、調(diào)查過(guò)程

由課題組負(fù)責(zé)的這項(xiàng)調(diào)查于2012年3月至8月在甘肅省酒泉市肅州區(qū)和云南省保山市騰沖縣先后進(jìn)行。課題組主要采取進(jìn)村入戶、走家串巷的調(diào)查方式，針對(duì)土地糾紛被調(diào)解人和參與調(diào)解的人民調(diào)解基層組織進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查累計(jì)發(fā)放問(wèn)卷200份，實(shí)際發(fā)放200份，有效回收問(wèn)卷150份（其中甘肅省酒泉市肅州區(qū)實(shí)際發(fā)放120份，有效回收份數(shù)為100份；云南省保山市騰沖縣實(shí)際發(fā)放80份，有效回收份數(shù)為50份）。此項(xiàng)調(diào)查以問(wèn)卷調(diào)查為主，調(diào)查所收集的數(shù)據(jù)采用spss17.0軟件進(jìn)行處理，盡可能做到用數(shù)據(jù)說(shuō)明問(wèn)題，事實(shí)產(chǎn)生結(jié)論。受人力、時(shí)間、和資金等因素限制，問(wèn)卷調(diào)查沒(méi)有采取嚴(yán)格的抽樣方法，屬于隨機(jī)式調(diào)查。為彌補(bǔ)問(wèn)卷調(diào)查之不足，課題組輔之必要的深度訪談，通過(guò)收集大量的第一手材料和原始數(shù)據(jù)，從而確保該項(xiàng)研究具有一定的代表性和科學(xué)性，文中所采用的數(shù)據(jù)除專門說(shuō)明出處外，均來(lái)自這項(xiàng)調(diào)查。

三、調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)概述及問(wèn)題分析

以填問(wèn)卷和訪談結(jié)合的方式針對(duì)人民調(diào)解員的基本情況進(jìn)行的調(diào)查：

（一）被調(diào)查對(duì)象人民調(diào)解員的基本情況

表- 1被調(diào)查對(duì)象人民調(diào)解員的基本現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)（N=150）

1.調(diào)解員性別比例要科學(xué)合理

從表—1被調(diào)查對(duì)象人民調(diào)解員的基本現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)可知，從事人民調(diào)解工作的女性性別比例較低，僅占有效調(diào)查總量的25.33%；調(diào)解員年齡多偏向于35至55歲之間，這個(gè)年齡段占到了有效調(diào)查總量的65.33%；而在學(xué)歷方面，小學(xué)初中卻占到了近85%的較高比例，從這些數(shù)據(jù)我們可以很清楚的看出，調(diào)解工作對(duì)于年齡的指向性。人民調(diào)解法規(guī)定：人民調(diào)解委員會(huì)應(yīng)當(dāng)有婦女成員，多民族居住的地區(qū)應(yīng)當(dāng)由人數(shù)較少的民族的成員。課題組在做深度訪談時(shí)發(fā)現(xiàn)，土地糾紛當(dāng)事人對(duì)于女性調(diào)解員的規(guī)勸引導(dǎo)往往能得到采納，而且從人際交流的層面上來(lái)說(shuō)女性在與人交流時(shí)的親和力遠(yuǎn)高于男性，這就說(shuō)明人民調(diào)解工作對(duì)于女性的需求是正向遞增的。但是，由于女性在生產(chǎn)勞作中處于從屬地位，其威信相比男性就會(huì)低一些。因而，在安排調(diào)解工作時(shí)，男女調(diào)解員性別比例不合理就會(huì)造成對(duì)于調(diào)解效率的降低，從這個(gè)角度來(lái)看，調(diào)解員男女性別比率必須做出一個(gè)合理的規(guī)劃。

2.年齡階段與性別搭配要合理有效

年齡對(duì)于一個(gè)工作機(jī)構(gòu)或是團(tuán)體單位的工作能力來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。由于人民調(diào)解組織其自身的群眾自治性使得組織自身與基層民眾更為接近，這也是農(nóng)村發(fā)生土地糾紛時(shí)，當(dāng)事人為什么首選人民調(diào)解形式的一個(gè)重要原因。在問(wèn)卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)過(guò)程中課題組發(fā)現(xiàn)，在遇到土地糾紛時(shí)，當(dāng)事人總是優(yōu)先選擇在自己村或是單位中“有威望的人”來(lái)參與調(diào)解，通過(guò)了解，“這些有威望的人”多數(shù)是男性，而且是在35到55歲之間的人居多，不難看出，以年齡長(zhǎng)者居多。這就說(shuō)明在這個(gè)年齡階段的男性相對(duì)于自己所在集體而言，是有著較高威信的，而且這些人在解決村組內(nèi)矛盾時(shí)發(fā)揮著很大的作用。

3.調(diào)解組織以及調(diào)解人員素質(zhì)對(duì)于糾紛調(diào)解的重要影響

美國(guó)曾對(duì)參與人民調(diào)解性質(zhì)相同的工作人員的學(xué)歷做過(guò)一項(xiàng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)學(xué)歷對(duì)于調(diào)解的影響也是很大的，發(fā)展服務(wù)性強(qiáng)的調(diào)解組織必須要給予被調(diào)解人很大的信任，由于調(diào)解人與糾紛當(dāng)事人自身社會(huì)環(huán)境、受教育程度的存在差距，過(guò)高的學(xué)歷會(huì)造成調(diào)解人與被調(diào)解人之間的差距。從這一點(diǎn)出發(fā)，調(diào)查組在通過(guò)對(duì)學(xué)歷的問(wèn)卷數(shù)據(jù)分析以及深度訪談材料發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村土地糾紛解調(diào)過(guò)程中，學(xué)歷的要求應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)氐氖芙逃潭?。在?duì)“您覺得人民調(diào)解委員會(huì)的成員可以由誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)任”這一問(wèn)題統(tǒng)計(jì)中我們得到“村干部、村委會(huì)成員”、“法律專家、律師法官”的意見居高，這既體現(xiàn)了人民調(diào)解組織的自治性，又反映了糾紛當(dāng)事人對(duì)于人民調(diào)解員的素質(zhì)、人民調(diào)解組織的組織建設(shè)要求。

（二）被調(diào)查對(duì)象關(guān)于人民調(diào)解在土地糾紛中作用發(fā)揮受制原因的反映調(diào)查

1.法律理論不足、缺乏法律指導(dǎo)

在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，有67%的調(diào)解員認(rèn)為在從事調(diào)解土地糾紛這一繁瑣復(fù)雜的糾紛時(shí)，法律理論不足、缺乏對(duì)土地糾紛調(diào)解的法律指導(dǎo)。處于政策過(guò)渡階段的糾紛一直以來(lái)是調(diào)解員調(diào)解時(shí)最為棘手的，建國(guó)以來(lái)的不同土地政策時(shí)期，由于缺乏與之配套的法律法規(guī)政策，不能給予處理機(jī)制建立、處理糾紛過(guò)程中及時(shí)的法律指導(dǎo)，造成了人民調(diào)解員對(duì)于調(diào)解糾紛的主動(dòng)性降低，沒(méi)有合理的法治調(diào)解后盾，不利于調(diào)解工作的開展。同時(shí)，由于不同地區(qū)土地糾紛的差異與不同，國(guó)家臨時(shí)制定的規(guī)章制度過(guò)于模糊，不能很好的被調(diào)解員所應(yīng)用，造成基層糾紛調(diào)解成功率大大折扣，甚至對(duì)于社會(huì)資源的利用率也不高，不能達(dá)到高效優(yōu)質(zhì)的工作績(jī)效，行政機(jī)關(guān)對(duì)于糾紛當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，雖然在政策和規(guī)章方面更具調(diào)解優(yōu)勢(shì)，但是由于它本身不是人民自治組織，離人民糾紛實(shí)際的距離相對(duì)于人民調(diào)解組織更遠(yuǎn)，而人民調(diào)解組織是人民自治組織，但對(duì)于行政規(guī)章制度卻又缺乏；相對(duì)于法院來(lái)說(shuō)，法律在糾紛調(diào)解中的作用發(fā)揮就更明顯，而人民調(diào)解組織對(duì)于相關(guān)法律比之法律專業(yè)人士來(lái)說(shuō)又缺乏得多。

2.政策、經(jīng)費(fèi)投入不足，工作機(jī)制滯后

對(duì)于調(diào)解員工作條件方面的訪談結(jié)果反映出對(duì)于人民調(diào)解組織的經(jīng)費(fèi)投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，工作機(jī)制的建設(shè)也很滯后。比如說(shuō)，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所在接受訪談時(shí)就提到了“單位負(fù)責(zé)的區(qū)域過(guò)大，但是交通工具的配備卻很成問(wèn)題”，如果同一時(shí)間發(fā)生了多起糾紛，人員與交通就成了阻礙糾紛解調(diào)成功的重要制約因素。對(duì)于村組內(nèi)參與調(diào)解土地糾紛的村組成員來(lái)說(shuō)，由于獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的不健全，獎(jiǎng)勵(lì)長(zhǎng)時(shí)間不能兌現(xiàn)，也在不同程度上降低了人民調(diào)解組織自身的主動(dòng)性與積極性，進(jìn)而影響到整個(gè)社會(huì)的和諧進(jìn)程。在基層的人民調(diào)解組織當(dāng)中，由于基層工作的復(fù)雜性和反復(fù)性，對(duì)于機(jī)構(gòu)的要求也是很高的，工作人員過(guò)少，辦公條件不能保障，這些都是由于政策、經(jīng)費(fèi)投入不足而導(dǎo)致的。我國(guó)傳統(tǒng)的調(diào)解制度與“德治”、“教化”等國(guó)家治理方式密切相關(guān)，雖然在新中國(guó)，人民調(diào)解被賦予了新的內(nèi)容，但仍主要被視為是一種政治行為，“判斷其是否成功的標(biāo)準(zhǔn)在于個(gè)人的意識(shí)形態(tài)立場(chǎng)與黨的政治目標(biāo)契合的程度，調(diào)解是黨的意識(shí)形態(tài)在實(shí)踐中的表現(xiàn)，調(diào)解被發(fā)展成為動(dòng)員的工具，它將糾紛的解決與共產(chǎn)主義者重構(gòu)社會(huì)的嘗試聯(lián)結(jié)在一起，并使糾紛解決的政策適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)的需要。這種功能遮蔽了人民調(diào)解解決糾紛的功能”。所以，人民調(diào)解與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)家治理方式存在某種同構(gòu)性①。但是，隨著改革開放、農(nóng)村土地制度的變革、國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)變，人民調(diào)解的組織形式、工作方式并沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，這是導(dǎo)致糾紛解決機(jī)制滯后的重要原因。

（三）農(nóng)民個(gè)人土地糾紛解決方式及結(jié)果滿意度調(diào)查

以填問(wèn)卷和訪談結(jié)合的方式針對(duì)農(nóng)戶遇到土地糾紛時(shí)所選擇的糾紛解調(diào)途徑以及對(duì)于解調(diào)結(jié)果的滿意度進(jìn)行的調(diào)查：

1.人民調(diào)解組織的調(diào)解機(jī)能的不健全、不發(fā)達(dá)

從表-2的數(shù)據(jù)和實(shí)地調(diào)查我們認(rèn)識(shí)到農(nóng)戶遇到土地糾紛時(shí)多數(shù)是通過(guò)先私下協(xié)商解決，協(xié)商不能解決的再尋求村組內(nèi)有威望的人幫助調(diào)解，然而此種情況由于參與人員都是同村人，既怕?lián)p害一方利益又怕影響自己村內(nèi)的人際關(guān)系，再加上雙方都各持己見，即使調(diào)解成功也沒(méi)法律效力，然而目前來(lái)看這卻是一條最有效、離糾紛解決當(dāng)事人最近的解決途徑。如果村里人都解決不成功，那么只得靠村干部出面解決，然而村干部多數(shù)調(diào)解都是“和稀泥”的方式，不能從根本上解決問(wèn)題。村干部也調(diào)解不成功，由雙方寫申請(qǐng)請(qǐng)求政府調(diào)解，然而，現(xiàn)階段政府調(diào)解機(jī)能的不健全、不發(fā)達(dá)也并不能給問(wèn)題以合理有效的解決結(jié)果。

2.人民調(diào)解組織的效力發(fā)揮不到位

中國(guó)民間調(diào)解自古就是通過(guò)“曉之以理，動(dòng)之以情”以達(dá)到“和之以是非”的目的。歷史發(fā)展到今天，人民調(diào)解工作最有力的工具仍是“情理”、“威望”還有一個(gè)“利”，這些都是實(shí)踐工作中總結(jié)出的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也是人民調(diào)解工作所具有的自身特色。但是對(duì)于糾紛解決滿意程度的數(shù)據(jù)反映出了人民調(diào)解組織在解決土地糾紛時(shí)的解調(diào)結(jié)果不滿意的比例較高，我們通過(guò)訪談了解到，被調(diào)解人對(duì)于調(diào)解組織或調(diào)解員的信任不夠，接受訪談的部分人認(rèn)為由于處理不好在“情理”“威望”之間的“利”，導(dǎo)致出現(xiàn)了雖然存在這種機(jī)制，但是不能獲得當(dāng)事人的信任，機(jī)制失去了存在意義的情況。也有一部分意見反映人民調(diào)解組織的效力不能得到發(fā)揮，調(diào)解員反映說(shuō)，由于調(diào)解員在整個(gè)糾紛調(diào)解過(guò)程中只是以一個(gè)規(guī)勸、引導(dǎo)的角色存在，所以對(duì)于調(diào)解結(jié)果的強(qiáng)制力就會(huì)出現(xiàn)折扣，影響調(diào)解成功率，激發(fā)更大的矛盾。

四、研究結(jié)論及政策建議

（一）關(guān)于“鄉(xiāng)村法庭”基層糾紛處理機(jī)制建立理念及其可行性分析的思考

鄉(xiāng)村法庭是一個(gè)虛擬機(jī)構(gòu)，是在政府涉糾紛解決機(jī)構(gòu)及司法權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、整合國(guó)家現(xiàn)有力量的基礎(chǔ)上共同擬建，是貫徹黨的為人民服務(wù)宗旨和社會(huì)主義人民群眾路線的指導(dǎo)思想、轉(zhuǎn)變政府職能向服務(wù)型社會(huì)發(fā)展的有效途徑；是人民調(diào)解在基層農(nóng)村糾紛解決中探索出的新的基層糾紛處理機(jī)制。旨在促進(jìn)司法入村，既能節(jié)約社會(huì)資源、降低法院、行政機(jī)關(guān)的調(diào)解壓力、提高社會(huì)機(jī)構(gòu)效能，又能促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

鄉(xiāng)村法庭是在司法所層面人民調(diào)解組織調(diào)解不成功后根據(jù)糾紛事件性質(zhì)、相關(guān)組織原則請(qǐng)求行政組織（仲裁機(jī)構(gòu)、社區(qū)民警、當(dāng)?shù)卣龋┖退痉α浚ǚü佟⒙蓭煟┘吧鐣?huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)力量和當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c調(diào)解而形成的臨時(shí)性組織；是一個(gè)改善當(dāng)前政府低效能、機(jī)構(gòu)冗余、國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不明、相互推諉責(zé)任、司法遠(yuǎn)離群眾現(xiàn)狀、是將分散的行政權(quán)力集中行使和保證復(fù)雜的農(nóng)村糾紛能得到更高效率解決的機(jī)制。在對(duì)農(nóng)村土地糾紛逐步解決的過(guò)程中，處在行政調(diào)解和法院仲裁前一線的是人民調(diào)解，而鄉(xiāng)村法庭是人民調(diào)解的延伸和擴(kuò)展，在保留行政調(diào)解和法院仲裁機(jī)構(gòu)的大前提下，以鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)，運(yùn)用司法系統(tǒng)的權(quán)力去解決實(shí)際問(wèn)題，整合當(dāng)?shù)氐牧α颗c鄉(xiāng)村單位、政府機(jī)關(guān)、社會(huì)服務(wù)提供者建立合作的關(guān)系。這一機(jī)制由于它本身處在人民調(diào)解和行政、法律手段之間，既吸納了原有各級(jí)人民調(diào)解組織的優(yōu)勢(shì)又保留了行政調(diào)解與法律仲裁的權(quán)威上訴途徑，但是它的價(jià)值不僅僅只是提升原有社會(huì)資源的利用率，而且增加了糾紛調(diào)解的效率，進(jìn)一步減輕法院、行政機(jī)關(guān)的壓力，實(shí)現(xiàn)了司法權(quán)力的優(yōu)化。在這個(gè)虛擬機(jī)構(gòu)中要以人民調(diào)解組織為主導(dǎo)，解調(diào)結(jié)果按照解調(diào)協(xié)議的形式出具當(dāng)事人，（該調(diào)解協(xié)議在近幾年的人民調(diào)解立法中已經(jīng)被賦予了法律效力），并在司法所備案，保證這一新型組織在自治組織基礎(chǔ)上人民司法權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)村法庭吸收當(dāng)?shù)卮迕竦膮⑴c，具體參與人員可以由法官、律師、政府人員、社會(huì)服務(wù)提供者、當(dāng)?shù)赜型娜撕碗p方證人。在鄉(xiāng)村公共場(chǎng)合以公正、公開、透明的方式解決糾紛案件，以形成一致的結(jié)論。鄉(xiāng)村法庭的重要意義在于靠近群眾，能吸取當(dāng)?shù)卮迕竦膮⑴c和投入。司法與鄉(xiāng)村雙向交流，提供快速審判，鄉(xiāng)村發(fā)生的糾紛可以在鄉(xiāng)村得到審判結(jié)果，加大普法效果，促進(jìn)對(duì)鄉(xiāng)村矛盾糾紛的解調(diào)與管理。

（二）從土地糾紛的解調(diào)展望人民調(diào)解組織的發(fā)展

第一、提高基層人民調(diào)解組織對(duì)于糾紛調(diào)解的思想意識(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化新農(nóng)村建設(shè)新形勢(shì)下構(gòu)建“鄉(xiāng)村法庭”解決農(nóng)村糾紛的重要性，增加政策、資金支持力度，促進(jìn)人民調(diào)解工作機(jī)制發(fā)展。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)矛盾糾紛增長(zhǎng)迅速，情況日趨復(fù)雜，新型糾紛不斷涌現(xiàn)，農(nóng)村糾紛呈現(xiàn)出化解周期長(zhǎng)、處理難度大、易激化的特點(diǎn)，這些矛盾糾紛的處理，僅靠單個(gè)部門或組織力量已變成了難以應(yīng)對(duì)的荊棘。因此，新時(shí)期要在發(fā)展和革新人民調(diào)解各項(xiàng)功能的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)資源整合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，優(yōu)化調(diào)解人員組成結(jié)構(gòu)、合理配置社會(huì)資源，從而構(gòu)筑維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的防線。

要高度重視人民調(diào)解組織的建設(shè)，合理規(guī)劃政策支持，增加資金支持，努力做好對(duì)于人民調(diào)解的后盾支持工作，切實(shí)保障人民調(diào)解組織在基層的作用發(fā)揮，謀劃并做好與之相關(guān)的工作，推動(dòng)調(diào)解作為化解矛盾糾紛的主渠道作用，真正實(shí)現(xiàn)工作理念大轉(zhuǎn)變，擯棄“調(diào)解工作可有可無(wú)，作用不大”的錯(cuò)誤思想，樹立起“節(jié)約社會(huì)資源、提高社會(huì)機(jī)構(gòu)效能”的理念，各個(gè)負(fù)有糾紛解決職能的部門要堅(jiān)持貫徹“調(diào)解優(yōu)先”的原則，共同營(yíng)造“鄉(xiāng)村法庭”糾紛調(diào)解機(jī)制的氛圍和環(huán)境?！班l(xiāng)村法庭”在發(fā)展了原有人民調(diào)解優(yōu)勢(shì)的同時(shí)還整合了各種糾紛解調(diào)組織的資源，這就要求在新型調(diào)解組織投入巨大的人力、物力，因而，轉(zhuǎn)變觀念、增加政策、資金支持力度，對(duì)于促進(jìn)人民調(diào)解工作機(jī)制發(fā)展是具有重要意義的。

第二、開拓思路，積極探索建立社會(huì)矛盾新型解決機(jī)制“鄉(xiāng)村法庭”的工作格局，努力改善人民調(diào)解組織機(jī)能不全、組織效率發(fā)揮不充分的現(xiàn)狀。建立“鄉(xiāng)村法庭”調(diào)解機(jī)制是當(dāng)前解決新型復(fù)雜社會(huì)矛盾糾紛的有效途徑之一，也是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，需要全社會(huì)的共同關(guān)注、各職能部門的積極參與和緊密配合。處在行政和法律解調(diào)途徑之前的“鄉(xiāng)村法庭”糾紛調(diào)解機(jī)制是以司法行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，特別是人民調(diào)解的指導(dǎo)下建設(shè)運(yùn)行的，司法行政機(jī)關(guān)作為人民調(diào)解的主管機(jī)關(guān)，要對(duì)人民調(diào)解工作的組織、隊(duì)伍、硬件設(shè)施、工作制度和業(yè)務(wù)開展等各方面提出詳細(xì)具體的要求。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民調(diào)解組織要在人民法院、基層法庭設(shè)置調(diào)解工作室（人民調(diào)解窗口），派駐人民調(diào)解員，協(xié)助構(gòu)建這一機(jī)制，完善職能流程建設(shè)，促進(jìn)開展調(diào)解工作；法院要成立相關(guān)機(jī)構(gòu)，建立相關(guān)制度，支持、指導(dǎo)相關(guān)調(diào)解工作。要在訴前或立案、審判、執(zhí)行等諸環(huán)節(jié)之前充分發(fā)揮這一新型組織的效能，盡量使更多的糾紛消融于“鄉(xiāng)村法庭”之前的環(huán)節(jié)，一定把握對(duì)于這一機(jī)制在行政、法律解決途徑之前的重要意義，并非是直接整合人民調(diào)解組織、法律、行政三家的權(quán)力，而是要集三者的優(yōu)勢(shì)提高法律、行政調(diào)解、人民調(diào)解的效率、完善人民調(diào)解組織的機(jī)能。

第三，加強(qiáng)指導(dǎo)，努力提高基層糾紛解調(diào)組織的調(diào)解能力和實(shí)踐水平?！班l(xiāng)村法庭”調(diào)解機(jī)制的建立和完善，有賴于調(diào)解組織、調(diào)解員素質(zhì)的提高。調(diào)解組織、調(diào)解員的調(diào)解能力和水平提高了，調(diào)解糾紛的種類和范圍擴(kuò)大了，預(yù)防和化解社會(huì)矛盾糾紛的關(guān)口才能得以真正前移，做到層層過(guò)濾，層層化解，增加社會(huì)和諧因素，多元糾紛解決機(jī)制分流案件、疏導(dǎo)矛盾的作用才能真正實(shí)現(xiàn)。人民法院要積極會(huì)同司法行政部門加大對(duì)調(diào)解組織的指導(dǎo)、培訓(xùn)力度，采取旁聽庭審、案例講解等靈活多樣的方式，不斷優(yōu)化調(diào)解員隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)。要把調(diào)解員的培訓(xùn)納入司法行政隊(duì)伍培訓(xùn)計(jì)劃，堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)實(shí)施、注重實(shí)效。要選派有經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)任法官、優(yōu)秀調(diào)解員擔(dān)任調(diào)解工作指導(dǎo)員。對(duì)符合規(guī)定條件的，人民法院可依法提請(qǐng)任命為人民陪審員，使其有機(jī)會(huì)參加審判，通過(guò)司法實(shí)踐不斷提高政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，從而提高調(diào)解組織和調(diào)解員在群眾中的威望和公信力。

第四，實(shí)事求是，運(yùn)用職能，依法增強(qiáng)對(duì)基層糾紛處理的解決力度，提高糾紛解決協(xié)議執(zhí)行的效果。糾紛協(xié)議效力的司法確認(rèn)問(wèn)題，是當(dāng)前調(diào)解機(jī)制中的關(guān)鍵一環(huán)。新型調(diào)解組織在擬建過(guò)程中對(duì)于糾紛協(xié)議的效力問(wèn)題也得到了解決，按照調(diào)解協(xié)議在人民調(diào)解立法當(dāng)中的規(guī)定，該協(xié)議具有法律效力。針對(duì)糾紛解決后協(xié)議執(zhí)行的效果偏低的現(xiàn)狀，后續(xù)糾紛解決機(jī)制，行政機(jī)關(guān)、法院要積極配合，對(duì)于協(xié)議的執(zhí)行給與支持。比如說(shuō)當(dāng)事人持已經(jīng)生效的人民調(diào)解協(xié)議向人民法院申請(qǐng)支付令的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查，符合法定條件的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)出支付令。對(duì)具有債權(quán)內(nèi)容且經(jīng)公證機(jī)關(guān)公證賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的人民調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，法院應(yīng)及時(shí)受理并予以審查和執(zhí)行。

各涉糾紛調(diào)處機(jī)關(guān)對(duì)于發(fā)生在本領(lǐng)域、本行業(yè)以及不同行業(yè)、不同部門之間的利益沖突和矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)，是“鄉(xiāng)村法庭”實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理職能、社會(huì)服務(wù)職能的重要手段，也是處理矛盾糾紛的首選方式。探索以“鄉(xiāng)村法庭”模式來(lái)解決人民調(diào)解的效力問(wèn)題，對(duì)于不同程度的糾紛問(wèn)題要按照鄉(xiāng)村法庭的模式逐級(jí)進(jìn)行調(diào)解，包括群團(tuán)組織受理的調(diào)解案件，也可以采取上述模式來(lái)運(yùn)作，要激勵(lì)健全完善對(duì)于協(xié)議回訪的執(zhí)行機(jī)制?！班l(xiāng)村法庭”對(duì)于現(xiàn)有糾紛調(diào)解機(jī)制不斷探索與革新，切實(shí)實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解組織的功能和效力具有深遠(yuǎn)意義。

基金項(xiàng)目：中央司法警官學(xué)院2011年度學(xué)生科研創(chuàng)新能力培養(yǎng)專項(xiàng)項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)XYX201138。項(xiàng)目主持人：閆治鵬，課題主成員：何紹畢，李占有，韋珊，指導(dǎo)老師：王憲國(guó)。

注釋：

①?gòu)?qiáng)世功.調(diào)解、法治與現(xiàn)代化：中國(guó)調(diào)解制度研究[M].北京：中國(guó)法制出版社，2001.P125

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