張建設(shè) 張玉

摘要：本文首先就河南省長(zhǎng)垣縣前大郭村村民不接受首次規(guī)劃的原因進(jìn)行調(diào)查，然后就村民對(duì)規(guī)劃工作的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究，最后提出在充分尊重民愿的基礎(chǔ)上新農(nóng)村規(guī)劃工作可以采取的措施。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃實(shí)施調(diào)查；規(guī)劃問(wèn)題調(diào)查；尊重民愿；

一、引言

隨著新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的不斷推行，不少村莊成功實(shí)施規(guī)劃，取得了良好效果，但也有的村莊規(guī)劃因缺乏科學(xué)有效的引導(dǎo)措施和相應(yīng)的體制保障、地方政府與基層官員過(guò)于注重政績(jī)、農(nóng)民收入低和文化素質(zhì)低等問(wèn)題受阻。在我國(guó)總體上進(jìn)入“以工帶農(nóng)”、“以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展新階段，解決好新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的問(wèn)題對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義。目前，不少專(zhuān)家學(xué)者針對(duì)農(nóng)村規(guī)劃工作開(kāi)展了大量研究。傅德仁和黃耀志提出了基于公平理念的規(guī)劃建設(shè)途徑；林華和俞進(jìn)就新農(nóng)村規(guī)劃與城市規(guī)劃思維方法差異進(jìn)行辨析；李孟波從新農(nóng)村規(guī)劃產(chǎn)生的背景入手，深入分析新農(nóng)村規(guī)劃的實(shí)質(zhì)和作用，提出做好新農(nóng)村規(guī)劃應(yīng)遵循的原則和措施。本文則主要從農(nóng)民的角度出發(fā)，首先對(duì)前大郭村村民不接受首次規(guī)劃的原因進(jìn)行調(diào)查分析，然后就目前規(guī)劃工作對(duì)村民開(kāi)展調(diào)查，最后提出了規(guī)劃在充分考慮民愿的基礎(chǔ)可采取的措施。

二、河南省長(zhǎng)垣縣前大郭村規(guī)劃概況

（一）前大郭村概況

前大郭村地處豫北平原，隸屬河南省新鄉(xiāng)市長(zhǎng)垣縣常村鎮(zhèn)，位于長(zhǎng)垣縣城的西北方向，距縣城15km，距鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心8km，如圖1所示。村莊附近有大廣高速公路、長(zhǎng)濟(jì)高速公路，交通便利。村莊是獨(dú)立的行政村，占地150000m2。截至2012年5月，全村共有387戶(hù)人家，403處宅基地，戶(hù)籍人口1357人。全村設(shè)有一個(gè)村委會(huì)，4個(gè)村組。各村組規(guī)模有較大差別，4組的戶(hù)數(shù)占全村總戶(hù)數(shù)的55%。村莊戶(hù)均宅基地面積342.17m2，嚴(yán)重超出國(guó)家規(guī)定的宅基地面積限值，而且近年來(lái)，隨著外出就業(yè)人員的增加，大量農(nóng)村住房和宅基地處于閑置狀態(tài)，致使32030.10m2的土地資源和4578.75m2建筑面積沒(méi)有得到合理利用。

（二）2011年規(guī)劃實(shí)施情況

在新農(nóng)村建設(shè)的號(hào)召下，2011年常村鎮(zhèn)政府提出將前大郭村合并到鄰村——韋莊的規(guī)劃方案。韋莊地處交通要道，擁有小學(xué)、初中等教育設(shè)施，是服裝店、家電超市、理發(fā)店等的聚集地，其位置如圖1所示。規(guī)劃用地屬于韋莊村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的農(nóng)用耕地。

實(shí)施方法：在新村莊每戶(hù)宅基地面積劃定為199.5m2，住房由政府委托施工單位進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)，主房為10.5m×10.5m的二層樓房，配房為8.5m×3.7m的單層平房。村莊建成以后統(tǒng)一給排水，垃圾統(tǒng)一回收處理。但是，規(guī)劃對(duì)原有住房的補(bǔ)償和社會(huì)保障等方面并沒(méi)有具體說(shuō)明，而且要求每戶(hù)在房屋建造前一次性繳納13萬(wàn)元購(gòu)買(mǎi)房屋。

上述規(guī)劃方案確定后，政府將其下達(dá)至村，村委召開(kāi)全體村民會(huì)議將方案通知大家，最后同意規(guī)劃并交錢(qián)的僅有十戶(hù)人家，所以規(guī)劃暫且被擱置。根據(jù)村民反映，當(dāng)時(shí)不同意規(guī)劃的原因如下。

1.政府自行決策規(guī)劃方案，村民未參與其中。此次規(guī)劃方案完全由鎮(zhèn)政府主持編制，政府編制完成后，只是通過(guò)下達(dá)政策的方式通知村莊實(shí)施，未組織村民積極參與村莊選址、房屋建造方式、土地利益分配等重要問(wèn)題的決策，未積極聽(tīng)取廣大村民的建議。

2.建房費(fèi)用較高，未建房先收錢(qián)。近年來(lái)，絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)都在不同程度上對(duì)自家的住房進(jìn)行了改造，目前并不需要建新房，而且13萬(wàn)元的房款對(duì)于農(nóng)村家庭來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)大數(shù)目的支出，是村民辛苦多年的積蓄。另外，政府就13萬(wàn)元房款的合理性未做出說(shuō)明，所以不是急需新建住房的農(nóng)戶(hù)是不會(huì)同意的。

3.搬到新村后，大家需要融入一個(gè)新的大環(huán)境，對(duì)于韋莊村村民來(lái)說(shuō)，前大郭村村民屬于外來(lái)人，從心理因素考慮，韋莊村在本村肯定會(huì)有許多優(yōu)勢(shì)，規(guī)劃完成后隨之而來(lái)的村內(nèi)公共資源、利益分配、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等問(wèn)題是否可以做到公正、公平、公開(kāi)，前大郭村村民心中無(wú)底。

4.新村與原村址的距離較遠(yuǎn)。韋莊是位于前大郭村南邊與之相距3.5公里的村莊，兩村莊之間有鐵路隔開(kāi)，雖然嚴(yán)格來(lái)說(shuō)距離不算遠(yuǎn)，但是村民都習(xí)慣了那種步行幾分鐘就可以去田地里干活的生活，搬到新村后這種距離上的改變使他們難以接受。

5.村莊規(guī)劃觸及部分農(nóng)戶(hù)的利益。村莊規(guī)劃對(duì)于村莊來(lái)說(shuō)是一次大整頓。如果實(shí)行規(guī)劃，對(duì)于在外務(wù)工、經(jīng)商的本地農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，他們?cè)诔抢镆呀?jīng)買(mǎi)了房子，但是由于目前農(nóng)民保障制度的缺乏，對(duì)于村里的住房即使不使用也不敢輕易放棄，所以陷入買(mǎi)與不買(mǎi)的矛盾中；而對(duì)那些戶(hù)口已不在本地但還在本村擁有住宅的農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，一旦實(shí)行規(guī)劃就意味著農(nóng)村住宅資格的喪失，所以也不同意規(guī)劃；另外，目前農(nóng)戶(hù)宅基地面積普遍超標(biāo)，尤其對(duì)于擁有多處住宅的農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，如果實(shí)行規(guī)劃，他們的利益必定受損，所以更不會(huì)同意規(guī)劃。

6.戀土情結(jié)。一些老人在本村住了將近一輩子，對(duì)于村莊的一草一木已經(jīng)結(jié)下了很深的感情，現(xiàn)在讓他們離開(kāi)這個(gè)熟悉的地方到另一個(gè)陌生的環(huán)境中生活，心理上難以接受。

7.韋莊村民不同意外村占用其土地。農(nóng)村土地歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，村與村之間甚至一個(gè)村內(nèi)部都會(huì)存在不同的經(jīng)濟(jì)組織，致使土地分屬不同權(quán)益主體。前大郭村村民要占用韋莊土地，許多補(bǔ)償協(xié)調(diào)問(wèn)題比較困難。

三、關(guān)于新農(nóng)村規(guī)劃工作的調(diào)查

2013年2月17日至22日期間，本人對(duì)前大郭村村民就村莊規(guī)劃有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)查。本村387戶(hù)農(nóng)戶(hù)中參與調(diào)查的共有317戶(hù)，剩余60戶(hù)因?yàn)檎{(diào)查時(shí)家中無(wú)人或在外定居等原因沒(méi)有參與，總體調(diào)查覆蓋率為81.91%。調(diào)查結(jié)果總結(jié)如下。

（一）村民對(duì)規(guī)劃工作的意愿調(diào)查

在“您是否愿意接受村莊進(jìn)行規(guī)劃”的調(diào)查中，64.29%的農(nóng)戶(hù)愿意接受村莊規(guī)劃，23.81%是無(wú)所謂的態(tài)度，只有11.9%的農(nóng)戶(hù)不愿意接受。從中我們可以看出，村民對(duì)新農(nóng)村規(guī)劃抱以積極和期待的態(tài)度，究其原因主要有三個(gè)：①在新農(nóng)村建設(shè)的高潮下，村民感覺(jué)到實(shí)行規(guī)劃是政策所向、大勢(shì)所趨；②對(duì)于許多目前急需新建住房的農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，一方面村莊不允許再建新房，另一方面規(guī)劃方案又遲遲不下達(dá)，這使他們希望盡快實(shí)施規(guī)劃；③規(guī)劃成功村莊的美好生活面貌使村民充滿(mǎn)向往。

雖然新農(nóng)村規(guī)劃的編制和實(shí)施監(jiān)督離不開(kāi)政府的有序組織，但是新農(nóng)村規(guī)劃編制和實(shí)施的對(duì)象是農(nóng)民，其目的是改善農(nóng)村生活環(huán)境、提高農(nóng)民生活質(zhì)量、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以為了確保規(guī)劃的順利進(jìn)行，我們要彌補(bǔ)首次規(guī)劃的缺陷，充分利用廣大村民愿意規(guī)劃的積極性和創(chuàng)造性，在政府組織的前提下，讓村民積極參與整個(gè)規(guī)劃過(guò)程，從規(guī)劃項(xiàng)目的立項(xiàng)、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研到規(guī)劃方案的編制都應(yīng)該做到“尊民意，順民心”。要充分依靠農(nóng)民這個(gè)充滿(mǎn)智慧與想法的團(tuán)體，確保新農(nóng)村規(guī)劃達(dá)到惠民、利民的目的。

（二）村民接受規(guī)劃的理由調(diào)查

根據(jù)對(duì)“村民接受規(guī)劃的理由”的問(wèn)題調(diào)查可知，出于方便生活考慮的農(nóng)戶(hù)占了85.19%，出于改善村容村貌考慮的占了14.81%，出于可節(jié)約土地考慮的為0%。這就給我們規(guī)劃編制提出了一個(gè)很明顯的要求，那就是規(guī)劃方案的編制一定要方便村民的生活，所以政府部門(mén)在確定規(guī)劃方案時(shí)要切實(shí)考慮農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求、農(nóng)村土地制度、農(nóng)村生活習(xí)慣等因素編制科學(xué)合理的規(guī)劃方案，如新村規(guī)劃的選址問(wèn)題。新村是在原有村莊進(jìn)行新建還是另辟新址？如果原址新建，就要合理考慮公共設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施配套等的規(guī)模、代價(jià)和成本問(wèn)題；如果是另辟新址，就要考慮土地利益的再分配、新址與農(nóng)民耕地之間的距離等問(wèn)題。前大郭村前次規(guī)劃失敗的原因之一就是新村選擇另辟新址導(dǎo)致新址村民的土地權(quán)益受到影響。土地是廣大農(nóng)民生活的重要保障，是農(nóng)民安身立命之本，所以進(jìn)行新村規(guī)劃時(shí)一定要在維護(hù)廣大農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行，偏離了這個(gè)基礎(chǔ)是不可能成功的。另外，為了讓村民放心地接受規(guī)劃，我們要制定科學(xué)的制度、采取合理的方式。

（三）村民對(duì)規(guī)劃法規(guī)的了解程度調(diào)查

開(kāi)展農(nóng)村工作的一個(gè)難題就是農(nóng)民的教育文化水平低，法律知識(shí)欠缺。通過(guò)對(duì)“您有沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)《土地管理法》或者《河南省〈土地管理法〉實(shí)施辦法》”問(wèn)題的調(diào)查可知，“聽(tīng)說(shuō)過(guò)，也了解一點(diǎn)”的占有23.81%，“聽(tīng)說(shuō)過(guò)但不了解”的占到26.19%，而“沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)”的占到了50%的比例；通過(guò)對(duì)“您是否了解國(guó)家關(guān)于農(nóng)村宅基地和農(nóng)村建房管理的相關(guān)政策法規(guī)”問(wèn)題的調(diào)查知可知，“很了解”的占有4.76%，“比較了解的”占有38.1%，而“不了解”的高達(dá)57.14%。從中我們可以看出廣大農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村相關(guān)管理政策知識(shí)相當(dāng)欠缺，而我們?cè)陂_(kāi)展新農(nóng)村建設(shè)時(shí)，宅基地的劃分、土地的占用等都是依據(jù)法律開(kāi)展的，農(nóng)民法律知識(shí)的欠缺就會(huì)干擾規(guī)劃的實(shí)施。另外，不少村民的“戀土情結(jié)”、迷信風(fēng)水等因素都會(huì)影響規(guī)劃的順利進(jìn)行。所以，政府應(yīng)積極組織基層干部對(duì)村民進(jìn)行普法教育工作，促進(jìn)農(nóng)民思想觀(guān)念改變，將規(guī)劃后的美好生活畫(huà)面積極地展示給大家，以確保規(guī)劃工作保質(zhì)保量地完成。

雖然本次調(diào)查的結(jié)果可能受到被調(diào)查者的年齡、受教育程度及家庭地位等因素的影響，但就被調(diào)查人員的隨機(jī)性而言，這恰恰體現(xiàn)了調(diào)查結(jié)果的全面性和代表性，反映了廣大村民對(duì)規(guī)劃問(wèn)題的不同見(jiàn)解。從本質(zhì)上講，新農(nóng)村規(guī)劃的目的是實(shí)現(xiàn)廣大人民的根本利益，農(nóng)民既是新農(nóng)村建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)也是最終歸宿。所以，我們一定要在充分尊重和考慮廣大農(nóng)民真實(shí)意愿的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)民生產(chǎn)生活方式、農(nóng)村土地制度及可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)理念等開(kāi)展新農(nóng)村規(guī)劃工作，避免工作中脫離群眾、缺乏科學(xué)性及損害農(nóng)民利益等問(wèn)題的出現(xiàn)，要充分依靠廣大農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性。

四、結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)對(duì)前大郭村規(guī)劃失敗原因的分析及規(guī)劃問(wèn)題的調(diào)查分析，我們知道政府在編制新農(nóng)村規(guī)劃時(shí)，要切實(shí)考慮村民的意愿和態(tài)度，加大法規(guī)的宣傳和教育，促進(jìn)農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)工作的健康發(fā)展。本文認(rèn)為應(yīng)主要做好四個(gè)方面的工作。①建立完善的規(guī)劃決策系統(tǒng)。農(nóng)村實(shí)施規(guī)劃的目的是讓人民更好地生活，所以政府在編制規(guī)劃時(shí)，要廣泛聽(tīng)取人民的意愿和建議，將有效的溝通和反饋機(jī)制納入規(guī)劃決策系統(tǒng)。②不斷完善住房制度。通過(guò)新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃可以對(duì)農(nóng)村存在的諸如農(nóng)戶(hù)宅基地面積過(guò)大、住宅閑置量大、房屋建造質(zhì)量差、村莊布局不合理、生活環(huán)境差等問(wèn)題進(jìn)行徹底治理，政府部門(mén)應(yīng)該抓住此次機(jī)會(huì)就相關(guān)法律法規(guī)中不完善的地方進(jìn)行合理的修訂。③建立合理的補(bǔ)償機(jī)制。我們?cè)谶M(jìn)行規(guī)劃時(shí)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制應(yīng)科學(xué)合理并建立相關(guān)的資金扶持政策，不能因?yàn)樾罗r(nóng)村規(guī)劃的實(shí)施使農(nóng)民背負(fù)大量債務(wù)，導(dǎo)致“利民”舉措變?yōu)榱恕昂γ瘛迸e措。④加強(qiáng)農(nóng)民保障機(jī)制建設(shè)。廣大農(nóng)民是社會(huì)的弱勢(shì)群體，為了促進(jìn)農(nóng)村住房制度的完善，我們應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制，使農(nóng)民盡量享受與城鎮(zhèn)居民同等的保障權(quán)利，讓廣大農(nóng)民放下在城市生活的后顧之憂(yōu)，放心地交出農(nóng)村住房，促進(jìn)農(nóng)房合理利用。

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（作者單位：河南理工大學(xué)土木工程學(xué)院）