關保英

內容摘要：行政問責程序是行政問責制度運行規(guī)范化、實效化、常態(tài)化的關鍵環(huán)節(jié)，它使行政問責由行政性而法律性、由碎片化而體系化、由內部運作而社會化、由選擇化而普遍化。然而，目前我國真正或者完整意義上的行政問責程序還沒有建構起來。因此，完善相關行政問責的程序規(guī)則勢在必行。其中關鍵之點在于我們必須通過立法或者其他法律手段將行政問責程序建構起來。具體而言，行政問責主體應非行政化、行政問責罰則應法典化、行政問責方式應銜接化、行政問責過程應司法化、行政問責結果應效率化。

關鍵詞：行政問責 程序規(guī)則 規(guī)范化與實效化

行政問責是我國近年來在行政系統(tǒng)建立的一項重要的責任追究制度。該制度對于行政系統(tǒng)中的職務違法行為及其責任追究起到了非常好的作用，一些涉事的行政官員也通過該制度被追究了法律責任?！? 〕然而，由于行政問責在我國行政法治中是一項特別的制度，而且其建立的過程也相對較慢，因此該制度在行政法治中的運用還存在諸多問題，尤其該制度的相關理論問題還有待學界予以澄清。毫無疑問，行政問責作為一項重要的責任追究制度其必須有相應的程序支持，但我國目前對有關行政問責究竟應當適用什么樣的法律程序并非十分明確，甚至可以說在我國真正或者完整意義上的行政問責程序還沒有建構起來。正是基于這樣的考慮，筆者撰就本文，擬對我國行政問責程序作初步探討，并希望引起學界和實務部門對該問題的重視。

一、行政問責程序的價值

所謂行政問責的程序，是指有關的國家機關在對行政主體及其行政公職人員進行行政問責時所應當遵循的程序規(guī)則，這是筆者對行政問責程序所下的一個定義。該定義由下列若干內容構成：

其一，它是對行政權發(fā)生作用的程序。在行政法治中通常存在一個嚴格的行政程序規(guī)則，應當說，在法治發(fā)達國家的行政法治中這樣的程序規(guī)則都是必然存在的，〔2 〕它已經成為行政法治發(fā)達國家行政法制度的核心內容之一。那么，能不能夠說行政問責程序就是行政程序的構成部分呢？應當作出否定回答。行政程序在通常情況下是行政主體在對社會關系進行調整和對行政相對人發(fā)生作用時使用的程序，這個程序所發(fā)生的作用應當是針對行政權的客體，而不應當是行政權本身。例如，行政主體在進行行政處罰時所采用的程序是以行政主體對行政客體發(fā)生作用為基點的。與之相對，行政問責程序則是對行政權發(fā)生作用的程序，即是說，該程序是針對行政權起作用的，而不是對行政權的作用客體起作用的。這一點便決定了行政程序的適用主體與行政問責的主體在行政法治實踐中表現出了極大的不同，這是行政問責程序的第一個方面的特性。

其二，它是追究行政責任的程序。行政問責是由相關的國家機關對行政權行使者進行責任追究的制度。在行政法治實踐中行政主體可以對行政相對人發(fā)生作用，行政程序的基本功能就在于讓行政主體對行政相對人發(fā)生作用時有法律程序上的依據，可以說，行政程序所適用的是行政法關系。行政問責則是行使行政權的行政主體之外的國家機關對該主體所發(fā)生的作用及其發(fā)生作用的過程。〔3 〕如果用法律關系的原理來分析行政問責程序的話，那么，行政問責所發(fā)生的法律關系的范疇是監(jiān)督法律關系，就是監(jiān)督主體與被監(jiān)督行政主體在行政監(jiān)督過程中所發(fā)生的關系形式。近年來，我國的行政法學理論合理地區(qū)分了行政法關系和監(jiān)督行政法關系這兩個不同性質的關系形式?！? 〕行政問責程序作為追究行政責任的程序，通過用監(jiān)督行政法關系來框定其適用范圍和特性非常準確地表達了它與行政程序的區(qū)別，在這個程序中，其程序的基本功能和作用在于追究行政主體的法律責任?！? 〕

其三，它是具有復合屬性的程序。現代憲法原理中關于法律程序的相關原理有一個正當程序原理，該原理的基本含義是當政府機關要追究公眾的法律責任時必須由正當主體通過正當的程序、以正當的法律形式進行追究。也就是說，正當程序要求在責任追究中，主體必須是特定的，適用的程序必須是特定的，采用的方式方法也必須是特定的?！霸谖覀兲赜械膽椃ㄖ?，正當程序條款在減緩個人要求與公共福利要求之間的沖突方面，極其罕見地發(fā)揮著廣泛的作用。同平等保護條款一起，正當程序條款已經成為一個歷史遺留的保護傘，并在一定程度上取代了其他業(yè)已萎縮的憲法保障，如禁止授予立法權原理，對特權和豁免權的限制，以及契約自由條款。正當程序條款還為把最初的權利法案適用于州政府行為提供了一個手段?！?〔6 〕這個憲法原理在我國憲法中雖然沒有明文規(guī)定，但我國憲法中的相關制度肯定了這個憲法原理，而且在我國一些下位法中明確規(guī)定了該原理在我國的適用。對于行政權的行使來講，相關的法律典則規(guī)定了基本的程序準則，這個程序準則是保證行政權運行的基礎性準則，如果沒有這個范疇的程序準則，那么行政問責的程序也就無從存在。當然，由于我國沒有制定統(tǒng)一的行政程序法，所以我國行政主體行使行政權的程序規(guī)則常常反映在一些單一的行政法典中，更多的反映在部門行政法典中?！? 〕這些法律典則規(guī)定的程序是行政問責存在的基礎和前提。從這個角度講，行政問責的程序與行政程序是銜接在一起的，它的復合屬性也由此得到了證明。

上列三個方面是行政問責程序的基本科學內涵，這些科學內涵為我們揭示行政問責程序的價值提供了思路，如果我們將行政問責程序與現代行政法治結合起來考察的話，就可以發(fā)現行政問責程序具有下列價值：

第一，使行政問責由行政性而法律性的價值。上面已經指出正當程序是現代行政法治中的基本內容之一，這個內容具體到行政法治實踐中就要求行政主體的外部行政行為和內部行政行為都必須有法律程序來驅動，都必須依據法律程序而作出。與之相適應，行政權的內部運作或者相關主體促使行政權進行運作也應當受程序的驅動。毋需證明，只要這些東西被正當程序或者相應的法律程序予以驅動的話，那么這些行為方式都應當具有法律上的屬性。之所以這樣說，是因為程序一旦成為真正意義上的程序，它就必然應當是法律上的，這是由程序的規(guī)范性、穩(wěn)定性所決定的。有學者將程序的這些特性稱之為“程序理性” 〔8 〕，這應當說是一個最為基本的法學原理。運用這個法學原理來分析我國行政問責的運作過程，便能夠發(fā)現在我國近年來所進行的一些行政問責中，嚴格的程序屬性并不那么明顯。換句話說，諸多的行政問責或者是即時進行的、或者是在政策的指導下進行的、或者是在有關領導的授意下進行的，而整個問責過程和問責的實際后果都不能夠使廣大公眾有一個正當預期。前不久在多地出現的被問責官員職務不降反升的案例就很具有代表性?！? 〕說到底，通過純粹的行政手段所進行的問責必然是缺乏程序的，而反過來講，一旦問責具有了嚴格的程序，那這種問責也就具有了法律屬性。我們強調行政問責應當具有程序、強調要建構我國行政問責的程序制度，實質上就是希望我國行政問責由行政性而變?yōu)榉尚裕尚姓系膬炔窟\作而變成法律上的公開運作，這是行政問責程序的第一個價值。

第二，使行政問責由碎片化而體系化的價值。行政問責對于我國日益發(fā)展的行政法治而言是一個非常好的制度，因為通過行政問責能夠使行政主體和行政公職人員在行政管理和行政執(zhí)法中嚴格依法履行職責。因此，它應當成為行政法治中的一項基本制度。但從我國目前的情況來看，行政問責還沒有成為一個成體系的制度，它的分布領域及其在行政法治中的運用還具有明顯的碎片化的傾向。就分布領域而言，在我國的行政系統(tǒng)和行政執(zhí)法中，有些領域有行政問責的明文規(guī)定，有些領域并沒有這樣的明文規(guī)定，而且可以說在絕大多數行政管理領域和行政執(zhí)法領域并沒有明確的問責規(guī)定，只有個別行政法規(guī)范規(guī)定了行政問責的適用問題。〔10 〕這樣的規(guī)定顯然是不夠周嚴的。或者說，我們可以不在部門行政管理的法律典則中提到行政問責，而在行政組織法和相關的行政紀律準則中作出這樣的規(guī)定。目前的這種規(guī)定方式使相當一部分行政執(zhí)法領域并沒有建構起行政問責方式。就其在行政執(zhí)法中的運用而言，并不是所有的行政執(zhí)法領域都能夠進行有效的行政問責。事實上，我國絕大多數行政執(zhí)法領域并沒有推行嚴格的行政問責制度，這種碎片化的傾向對我國行政法治實現公平與公正有非常大的阻礙作用。而行政問責程序的形成便可以使行政問責在我國行政法治中真正建構起一種體系，一旦這樣的體系建構起來，它就能夠使行政問責在我國目前這種不均衡分布和不均衡適用發(fā)生根本性的變化。

第三，使行政問責由內部運作而社會化的價值。在行政法治中常常將行政過程的運行分為內部運行和外部運行兩種情況。所謂行政過程的外部運行是指行政主體在對社會及公眾發(fā)生作用時的運行范疇，行政法學界用外部行政行為的概念概括了這個運行的基本方式。在這個運行中，行政主體處于主導地位，而其他社會主體則常常被行政主體所支配。這種以行政主體為主導的特性在行政法關系理論中被稱之為“非對等性”：“行政法律關系的非對等性，是指行政法律關系主體雙方的權利義務不對等。事實上，只要是行政法律關系，其權利義務總是不對等的。行政實體法律關系和行政程序法律關系都具有非對等性，只不過在表現形式和作用上有所不同而已。非對等性是行政領域的法律關系區(qū)別于其他部門法律關系的重要特征?！?〔11 〕而行政過程的內部運行，則是指行政系統(tǒng)內部所進行的行政權的能量交換關系，例如上級行政主體對下級的命令、指示或下級行政主體對上級行政主體的請示、匯報等。在我國的行政傳統(tǒng)中，行政權的內部運行往往被人們視為是與社會沒有關聯的，或者說，這樣的內部運行是正當的。而行政問責其作用基點是行政主體，它要么是上級行政機關對下級行政機關及其公職人員的責任追究，要么是特定的國家機關對行政主體及其公職人員的責任追究，在這個責任追究中，整個的運作過程具有明顯的內部運行的屬性。因為在大多數這樣的運行中，相關的社會主體并沒有參與到這個過程中來，他們有時候甚至連問責的結果也無從知曉。這樣的內部運作是由運作過程的內部化所決定的，對于現代行政法治而言，無論這樣的內部運作效率有多高，無論這樣的內部運作多么合理，都可以肯定地講，它與現代行政法治的精神是相悖的。因為現代行政法治無論采用什么樣的運作模式都應當具有社會化的傾向，它都應當具有法律上的公開性。建構行政問責程序就是讓行政問責回歸到一國行政法治中來，使其與行政法治天然地聯系在一起，而它一旦成為行政法治中的基本構成，就是社會化的，就是向社會公眾予以公開的。此點表明行政問責程序化對現代行政法治而言有著不可取代的價值。

第四，使行政問責由選擇化而普遍化的價值。上面筆者指出了行政問責碎片化的問題，與這種碎片化相適應的另一個問題便是行政問責的選擇適用。所謂行政問責的選擇適用，是指相關的國家機關在對行政系統(tǒng)及其公職人員進行行政問責時，是在受到相關主觀因素的制約下人為地予以進行的，他們不是根據行政違法行為的具體情況和可否問責的程度而進行問責，常?？紤]了諸多非理性的東西。例如，被問責行為的敏感度，被問責行為的社會影響度，被問責行為對社會命令的對抗度，甚至其他方面的因素。這種在行政問責過程中有所選擇的問責方式，一方面使相當一部分應當問責的行政違法行為沒有被問責，而不應當問責的行為或者公職人員則被問責；另一方面，使行政問責的方式和結果過于隨意，正是這樣的隨意性，使諸多行政問責對行政法治所起到的是消極作用而非積極作用?；诖?，筆者認為，行政問責作為一項嚴格意義上的行政法制度應當在行政法治中被普遍適用，即是說，它作為一個制度對于相應的違法行為而言應當是非常周嚴的。凡是應當問責的行政主體和行政行為都應當予以問責；反之，凡是不應當問責的行政主體或者行政行為就應當不予以問責。這種普遍性既是法律制度的基本屬性，也是實現全面法治所必須的。我國的行政問責之所以沒有實現全覆蓋，之所以在問責過程中相關的主體具有那么大的選擇權，其根本原因還在于缺乏程序機制，這就表明行政問責程序化是使行政問責由選擇化而普遍化的必然結果。

二、行政問責程序欠缺的弊害

行政問責僅就其概念和稱謂而言，應當說在行政法學理論和行政法治實踐中是一個熱點問題，甚至可以說是現代行政法治中的一個新問題。之所以這樣說，是因為該制度在我國的運用和推廣并沒有太長的歷史，也正因為如此，它的基本制度構造在我國還處于起步階段。尤其就行政問責的程序而論，其在我國行政法制度中還沒有被構建起來。其一，我國的行政程序法不適用行政問責。我國雖然尚未制定出統(tǒng)一的行政程序法，但我國單一的行政程序法典還是存在的。例如，有針對行政處罰行為而制定的行政處罰法，有針對行政許可行為而制定的行政許可法，有針對行政強制行為而制定的行政強制法。這些單行的法律典則實質上都是有關行政程序的法律典則，〔12 〕這些法律典則所規(guī)定的程序主要是行政機關在作出行政行為時的程序而并不是行政問責的程序。從一定意義上講，這些法律典則為行政問責提供了一定的依據。在我國無論《行政處罰法》、《行政許可法》還是《行政強制法》都設置了“法律責任”一章，筆者注意到，在這些章節(jié)中規(guī)定了行政主體及其公職人員在該范疇內的法律責任承擔問題。然而，這些關于法律責任規(guī)定的內容通常情況下僅僅規(guī)定了行政主體和公職人員應當承擔法律責任，〔13 〕而沒有具體規(guī)定追究這些責任的程序，從這個角度講，目前我國的行政程序法并不能夠適用行政問責。其二，我國的公務員紀律處分規(guī)則不完全適用行政問責。我國在2005年制定了《中華人民共和國公務員法》，在該法中規(guī)定了公務員的懲戒制度，在后來的公務員紀律處分中還制定了相關的政府規(guī)章，用以追究公務員的違紀處分責任。這些關于紀律處分責任的規(guī)定是比較完整的，而且在程序的設置和設計中也是非常講究的。〔14 〕但必須強調，公務員法關于公務員紀律處分及其責任追究的程序規(guī)定與行政問責的程序設計應當是兩個范疇的東西。公務員的紀律處分屬于公務員管理范疇的問題，它的基本規(guī)則對象是公務員個體，即是說，公務員的紀律處分是針對公務員個人而言的。與之相比，行政問責則有所不同，它的作用基點是行政系統(tǒng)及其公職人員包括行政主體、行政領導者、行政主管和直接責任人四個方面，而且行政問責中的違法行為與公務員紀律處分中的違法行為也不是同一意義的概念?？偠灾?，目前我國有關公務員紀律處分的程序設計還不能夠與行政問責的程序設計完全對應。其三，行政監(jiān)察中的程序設計也不能完全適用行政問責?！吨腥A人民共和國行政監(jiān)察法》是與公務員法相配套的一個行政法典則，該法的調整對象是有關行政主體、企事業(yè)單位中的行政領導以及公務員的行政違法及其紀律處分問題，它有非常嚴格的調整對象，而且它的內容設計尤其程序上的設計是比較完整的。如果說我國有哪部法律中的程序設計與行政問責的程序設計比較接近的話，那非該法莫屬。然而，能不能夠說行政監(jiān)察法中所設計的程序規(guī)則就能夠完全適用行政問責呢？恐怕不能做出肯定的回答。因為行政監(jiān)察法基本的責任追究對象還是公務員作為個人的違法行為，這就表明它與行政問責中的責任主體和違法行為是有很大差異的。上列三個方面的程序設計，盡管都與行政職權的行使有關，盡管其發(fā)生作用的對象在行政系統(tǒng)，但它畢竟不是行政問責的程序設計。因此，在我國行政法體系中行政問責的程序設計還是比較欠缺的，而這樣的欠缺必然會給行政法治帶來下列弊害：

第一，影響法治統(tǒng)一。2004年國務院制定的《全面推進依法行政實施綱要》作為我國的一個基本的行政法典則 〔15 〕規(guī)定了行政法治中的法治統(tǒng)一原則：“法律、法規(guī)、規(guī)章得到全面、正確實施，法制統(tǒng)一，政令暢通，公民、法人和其他組織合法的權利和利益得到切實保護，違法行為得到及時糾正、制裁，經濟社會秩序得到有效維護?！庇纱丝梢?，法治統(tǒng)一已經成為我國行政法治中的一項基本原則，依該原則的要求，行政法作為一個典則體系應當有統(tǒng)一性。即是說，行政法的統(tǒng)一首先應當體現在行政立法方面，行政法在制度設計中應當有所統(tǒng)一，即一個行政法制度應當能夠統(tǒng)一地適用于所有行政管理領域，而不是依行政管理領域的不同而有所選擇；行政法的運行模式應當統(tǒng)一，它要求行政主體在作出行政行為時要講求前后的連貫性與一致性，它要求當我們對行政主體進行監(jiān)督和制約時也應當對它們相同對待，不能因行政主體和行政公職人員地位和身份的變化而有所變化。行政問責在缺少程序設計的情況下，它的適用便有可能呈現出多元化的傾向，即此一行政問責行為與彼一行政問責行為可能存在不一致，此一領域的行政問責與彼一領域的行政問責可能存在不一致，此一地區(qū)的行政問責與彼一地區(qū)的行政問責可能存在不一致，此一時期的行政問責與彼一時期的行政問責可能存在不一致，等等。上列不一致必然會對我國法治的統(tǒng)一造成損害。這里邊有這樣一個邏輯上的關系，那就是當行政問責沒有程序設計時相關的問責主體必然會選擇現有的行政法典則進行問責。上面已經指出，涉及行政問責的至少有三套法律機制，其分別是：行政程序法、公務員紀律處分規(guī)則、行政監(jiān)察及其相關法規(guī)。如果一個問責行為選擇的是行政程序法而另一個問責行為選擇的是公務員紀律處分規(guī)則，那么這兩個問責行為就存在法治上的不統(tǒng)一。應當說明的是，由于我國目前沒有行政問責的程序規(guī)則，還有一些行政問責過程可能僅僅根據行政系統(tǒng)中的一些內部規(guī)定而進行，這些內部規(guī)定常常是沒有法律上的依據的，這就必然導致行政問責過程中對法治統(tǒng)一原則的破壞。

第二，影響程序價值。程序對于行政法治而言有著強烈的特殊性。這在司法權的運行中程序是非常清楚和明晰的。例如，在刑事法律行為中，與之相適應的是有關的刑事訴訟法典，該法典將刑事司法權運作的程序作了非常嚴格的規(guī)定，而且這個程序中的程序屬性表現得也非常強烈。它的強烈性體現在這個程序背后所隱藏的是某種內在性的東西，或者說，在刑事司法中程序只是某種外在性的東西。在民事司法中也具有這樣的相似性，即民事司法中的程序同樣是以相應的實體為前提條件的，沒有了這樣的實體，程序也就失去了它的價值。然而，在行政法治中，程序則是相對復雜的，行政法中的程序應當說有兩套機制，一個是存在于行政權運作過程中的行政程序機制，各國行政程序法所規(guī)定的行政程序機制都屬于這個范疇的程序；另一套程序機制則是行政訴訟中的程序機制，就是當行政權進入司法審查程序以后，人民法院對行政行為進行審查的程序機制。若將問題予以簡化的話，就可以說行政權運作中的程序及其價值具有一定的復合性，該復合性表明行政權及其運作中的程序及其價值并不比司法權運作中的程序及其價值來得更小。令人遺憾的是，學界似乎忽視了行政程序的這一特性。行政問責的程序就相當于這兩個程序范疇中的第二個，而這第二個程序范疇對行政權的運作而言，顯得更加重要。筆者注意到我國學界和行政法治實踐部門多年來一直強調行政程序的重要性，強調行政程序在行政法治中的地位。但當作出這樣的強調時，是不是疏忽了對行政權發(fā)生作用的相關程序包括問責程序呢？應當說，筆者的這個擔憂并非沒有道理。事實證明，行政問責程序的欠缺實質上大大降低了程序在行政法治中的價值。一方面強調行政系統(tǒng)在行政執(zhí)法中要按照嚴格的程序規(guī)則履行行政職能，強調行政公職人員要依嚴格的行政程序作出行政行為，而另一方面則在沒有程序或者沒有完整程序的情況下對行政主體和行政公職人員追究責任，這必然會使我國已經形成的初步的行政程序意識有所淡化。

第三，影響行政監(jiān)控。行政法在其產生的那一天起就與行政權的監(jiān)控有著天然的聯系，這是一個不爭的事實。現代行政法是從資本主義國家首先發(fā)端的，而資本主義國家之所以會出現行政法，其理論前提是三權分立和權力制衡。對行政法的這個產生過程，英國行政法學家威廉·韋德作了非常好的闡釋 〔16 〕，著名的“控權理論”非?？茖W地表達了現代行政法治產生的背景及其價值。我國雖然沒有接受控權理論，但我國的行政法治在近年來的發(fā)展中有著強烈的控權格局，這從我國相關單行行政程序法的陸續(xù)誕生和相關行政救濟法的不斷完善可以得到佐證。〔17 〕從目前我國行政法治的格局看，對行政權的控制已經有了比較明確的規(guī)則：但是就我國行政權對社會所發(fā)生的作用來看，我國的行政權仍然是比較強勢的，行政問責概念和制度的產生就是人們對行政權這種強制性的一個制度呼喚。毫無疑問，當我們在設計行政問責的制度時，所希望的是對行政權控制不足的進一步彌補，而不是破壞行政權控制的已有格局。行政問責若在沒有完整程序的情況下進行，所表現出來的必然是控制過程中的不平衡和不規(guī)范，從而會使已經形成的行政權控制格局有所破壞或者降低行政法在控制行政權中的質量。上面筆者已經指出，行政問責一旦形成制度就應當具有周延性，換言之，其要把所有應當進行問責的主體和行為都包括進來，而不能夠有所疏漏。因此，在行政問責程序欠缺的情況下，必然會造成行政監(jiān)控過程中的疏漏，這是行政問責程序欠缺的又一個弊害。

第四，影響追責效果。行政問責的實質在于使相應的行政主體對其違法或者不當行政行為承擔相應的責任，使其為這些行為付出相應的代價。從這個意義上講，行政問責對行政違法而言具有報應的性質。當然，通過這樣的報應既使已經形成的違法行為以及該違法行為所造成的侵害得到挽救，又讓其他行政主體或者公職人員有所警戒。即是說，行政問責還具有一個非常重要的功能，就是教育功能。無論是報應功能還是教育功能都必須在行政問責的良性運行中得到體現，那么如何做到行政問責的良性運行呢？筆者認為，一方面承擔責任的主體必須明確，即究竟問誰的責，如果問責主體不準確，那就失去了問責的價值。例如，本該行政一把手承擔的責任，卻對二把手進行問責，那么這個問責的主體就是錯誤的，這個問責既不會使被問責者有所認同，也不會使其他社會成員有所認同。另一方面，問責必須做到過罰相當，就是說，問責中違法行為人承擔的責任的量要與其違法行為的量相一致。若讓小量的違法行為承擔了較大量的責任，或者讓較大量的違法行為承擔了較小量的法律責任，那么就必然會或者放縱違法行為，或者打擊行政主體履行行政責任的積極性。在行政問責缺少程序規(guī)范的情況下，行政問責的主體不一定非常到位，行政問責中的過罰相當不一定能夠得到兌現。在上列兩個方面都沒有做到的情況下，行政問責的追責效果就必然存在問題。因此，在行政問責程序欠缺時，必然會造成追責效果相對較差的弊害。

三、行政問責程序的內容構造

行政問責程序作為一個相對獨立的法律程序應當有自己的內涵。就行政法中的程序規(guī)則而論，在通常情況下應當涉及下列事項：一是追責主體。所謂追責主體是指由誰來主持進行問責，并向承擔責任的主體追究法律責任。從理論上講，我國的行政問責追責主體應當包括人民代表機關，就是對行政權行使進行監(jiān)督的立法機關。我國2006年制定的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》賦予了人民代表機關追責的權利，包括上級行政機關。我國行政系統(tǒng)有上下級關系的區(qū)分，例如，縣級人民政府相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府便屬于上級行政機關，省級人民政府相對于縣級人民政府便是上級行政機關。在行政問責中，上級行政機關對下級行政機關的問責也是一種形式，上級行政機關從而也是一個合法的問責主體；行政監(jiān)察機關或者其他行政法治監(jiān)督機關。我國的行政監(jiān)察機關專門負責對公務員進行法治監(jiān)督，而且享有行政處分權，他們作為行政問責的主體應當是沒有法律上的障礙的。除監(jiān)察機關之外，其他法治監(jiān)督機關是否享有行政問責權則是一個需要探討的問題?？偠灾姓栘煹闹黧w是行政問責程序中的基本內容，如何用法律制度構建我國行政問責的主體則是今后立法中應該解決的問題。二是責任形式。所謂責任形式就是指違法行為人承擔責任的方式。例如，《公務員法》中關于公務員承擔紀律處分的六種責任形式。在行政問責中，究竟讓責任人承擔什么樣的責任形式是一個非常關鍵的問題，因為它是能否對行政違法行為進行校正的具體體現?！?8 〕我國目前有關行政問責的形式并不十分明確，因此今后的立法應當重點解決這個問題。三是對象人。所謂對象人就是指承擔責任的主體，它可以是行政主體，也可以是行政公職人員，至于具體對象如何確定，同樣是需要以后的立法予以解決。在行政系統(tǒng)中，主要行政領導、行政主管人員、直接責任人等都應當承擔相應的問責責任。而就我國目前行政法制度中涉及的行政問責制度來看，承擔責任的似乎是主要領導。四是追責的運作環(huán)節(jié)。行政程序和其他法律程序除包括上列主要要素之外，還有方式、方法、期限、順序等具體內容，這些內容對于行政問責程序而言同樣是不可缺少的，而且有些非常關鍵。例如，行政問責應當有一個期限上的規(guī)定，如果沒有期限上的規(guī)定，可能某一個行政問責最終就會流產。此外，在筆者看來，由于行政問責程序在我國是一項新的程序制度，而作為一項新的程序制度其在內容構造上應當有相對新的內涵?；诖?，筆者試從行政法理的范疇對我國行政問責程序的內容作出下列進一步構想：

第一，行政問責范疇化的內容構造。上文已經指出，我國目前的行政問責呈現出碎片化傾向，這種碎片化導致了我國的行政問責往往是在問責主體進行選擇的前提下進行的。換言之，某一個違法行為、某一個需要問責的主體究竟是否能夠進入問責程序常常決定于問責主體的選擇權。即是說，問責主體可以選擇對某一主體及其違法行為進行問責，也可以不作出這樣的選擇，從我國現代行政法的規(guī)定來看，問責主體無論作出什么樣的選擇似乎都是有道理的。這便大大降低了行政問責的價值?；诖?，在對行政問責進行內容構造時，非常重要的一個問題就是對行政問責作范疇化的處理。一則，應當將行政問責作為一個獨立的法律程序來看待，將行政問責中的法律程序與其他法律程序予以有效區(qū)別，通過這樣的區(qū)別，行政問責程序就成了行政法中的一個獨立程序；二則，應當使行政問責成為一個獨立的體系，在這個體系中包括行政問責所有相關的內容，而且使行政問責的法律體系能夠對應行政問責的所有事項；三則，在行政問責的體系中，應當對行政問責行為作類型化的處理，即是說，可以根據行政執(zhí)法的領域確立行政問責的范圍和程序，可以根據違法行為的性質確立行政問責的范圍和程序，更應當根據行政問責的對象確立行政問責的范圍和程序。通過對行政問責作類型化的處理，使整個行政問責成為一個有機聯系的整體。在西方法治發(fā)達國家，有關行政責任追究的制度是相對比較健全的，可以吸收、借鑒發(fā)達國家好的立法經驗，結合我國的實際，對我國的行政問責范疇作出合理設計。行政問責范疇化的處理對于行政問責程序的內容建構是最為本質的東西。

第二，行政問責標準化的內容構造。在現代法律制度中，責任追究是一個非常嚴謹的法律問題，因此各國法律制度在有關責任追究的制度設計中都采取了非常嚴格的態(tài)度?！?9 〕筆者認為，我國在有關公務員的責任追究制度中向來就是非常嚴格的。1957年國務院制定了《國家行政機關及其工作人員獎懲暫行條例》，該條例在國家公務員法出臺之前一直發(fā)生著法律效力，可見我國有關公務員責任的追究并非朝令夕改、變化無常的。這個條例長期以來調整著公務員的責任追究，而該條例對違法行為人責任的追究作了嚴格的規(guī)定，例如，規(guī)定的處分形式有警告、記過、記大過、開除、留用、察看等八種紀律處分?！?0 〕這八種紀律處分都有非常準確的內涵。我國后來有關公務員的責任追究延續(xù)了這樣的傳統(tǒng)。但是就行政問責的制度設計和運行來看，則與傳統(tǒng)行政法典則中嚴格處理問責形式形成了非常大的反差。進而言之，目前的行政問責缺乏嚴格的標準化，這包括主體的標準化、問責對象的標準化、追責形式的標準化、追責運行過程中的標準化等等。這種不大標準的問責程序及其內容必然制約行政問責的程序屬性及其制度價值。因此，在行政問責程序的內容構造中，問責標準化是不可缺少的內容之一。

第三，行政問責規(guī)范化的內容構造。行政問責是以嚴格的行政責任制為前提的。所謂行政責任制，也叫崗位責任制，是指用法律手段明確規(guī)定每一個職位的工作性質、職責范圍，以便能夠在行政系統(tǒng)做到各司其位、人盡其能的一種責任制度。法治發(fā)達國家在建構行政責任制時，對有關崗位職責作了非常具體的規(guī)定，包括職稱、職號、工作項目、權利、責任、資格等。通過這些具體的內容，使每一個職位都有具體的行政管理事項?！?1 〕總而言之，行政系統(tǒng)的崗位職責應當明確和具體，這些明確的崗位職責是行政問責的邏輯前提。換句話說，如果在行政系統(tǒng)沒有建立起明確的崗位責任制，那么就無法追究相關主體的法律責任。這一點要求在建構行政問責制時，必須將行政問責與崗位責任制進行合理對接，而這樣的對接對行政問責制而言就是規(guī)范化的問題。換言之，行政問責制是在法律規(guī)范對崗位職責及其應當承擔責任的具體規(guī)定中體現出來的，通過規(guī)范化使任何一個行政問責都有一個具體的行政法上的依據，其運行方式都有具體的行政法上的規(guī)定。通過這樣的規(guī)范化，當然能夠去除行政問責中的主觀傾向和隨意化色彩。

第四，行政問責定量化的內容構造?？傮w而論，我國的行政法治還處在起步階段，盡管我國在2010年已經宣布建成了社會主義法律體系，但是具體到行政法中來，還不能夠說我國的行政法體系就已經完善了，因為還沒有制定出統(tǒng)一的行政程序法等?！?2 〕更不能夠說我國的行政法治體系已經建成了，恰恰相反，我國的行政法治體系還處在形成和發(fā)展階段。法學理論告訴我們，法治體系與法律體系是兩個不同的東西。法律體系是相對靜態(tài)的，而法治體系則是動態(tài)的，法律體系所反映的是一種狀態(tài)，而法治體系所反映的則是一個過程。從這個角度講，法治體系的形成比法律體系有更大的難度?；谶@樣的理論前提，筆者認為，我國的行政法治體系還是比較粗獷的。因為與行政法治體系相關的一系列的運行制度和規(guī)范以及運作模式在我國并沒有建構起來。具體來講，我國行政法治體系還缺乏相應的量化標準。在我國長期的行政法治實踐中，比較重視它的質的方面而不太重視量的方面。以我國的行政組織體系而論，有國務院組織法，也有地方各級人民政府組織法，上列兩個范疇的組織法足以建構起我國行政系統(tǒng)的組織體系。但是，我國沒有與這些組織法相適應的行政編制法。因此諸多的行政崗位和行政職責似乎缺少量上的規(guī)定，這也是導致我國行政機構膨脹和行政行為無序化的原因之所在。這個現實提醒我們，在建構行政問責的程序時，應當充分考慮定量化，就是將行政問責程序中的若干元素都用相應的數字來說明。例如，什么樣的違法行為應當承擔何種數量的行政責任都應當予以明確。

四、行政問責程序的完善路徑

我國行政問責程序的建構，其中關鍵之點在于必須通過立法或者其他法律手段將行政問責程序建構起來。其一，應當對目前行政法典則中存在的行政問責的程序規(guī)范予以整合。上文已經提到我國的行政程序法、公務員法、行政監(jiān)察法乃至于監(jiān)督法都或多或少涉及行政問責的程序問題。例如，若干單行的行政程序法典中規(guī)定了行政主體和行政公職人員應當對一定范疇中的行政行為負責。又如，公務員法和公務員紀律處分的規(guī)范涉及行政問責的程序，而行政監(jiān)察法則較為系統(tǒng)地規(guī)定了對公務員違反行政紀律的問責問題。還如，監(jiān)督法系統(tǒng)規(guī)定了人民代表機關在一定范疇內對行政系統(tǒng)的問責問題等。這些規(guī)定還沒有使行政問責形成一個系統(tǒng)和機制，但它們都為行政問責的程序建構提供了些許依據。在筆者看來，要完善我國的行政問責程序，對這些若干范疇的行政程序進行整合是非常必要的，可以將它們納入到一個統(tǒng)一的體系中來，賦予它們共同的行政法意義，而且可以將它們中間互相不一致的規(guī)定予以調整等。從立法成本的角度講，這個完善路徑應當是低成本的。其二，行政問責程序的完善應當走統(tǒng)一立法的道路?！读⒎ǚā穼ξ覈姆蓽Y源作了明文規(guī)定，而且將法律淵源作了位階上的劃分。通過立法法，筆者認為我國的立法體系基本形成，法律之間形成了結構和層次。但同時筆者還要指出我國目前的立法格局還是相對比較分散的，這既表現在行政系統(tǒng)行使著廣泛的行政立法權，也表現在一些地方機關行使著廣泛的地方立法權。立法權的這種分散化，對于法治國家的建設而言是一個潛在的威脅，這是不爭的事實。就行政問責的立法而論，在目前的格局下是較為分散的，一方面，諸多行政問責的規(guī)則都是由行政系統(tǒng)制定的，另一方面，一些地方機關也制定了有關的行政問責的規(guī)范。例如，2008年4月9日，湖南省人民政府制定的《湖南省行政程序規(guī)定》在第九章專章規(guī)定了“責任追究”，有關責任追究的條文共有九個，而且規(guī)定得非常詳實。該規(guī)定第167條：“實行行政問責制度，對行政機關及其工作人員的行政違法行為進行責任追究。行政問責應當堅持實事求是、錯責相當、教育與懲戒相結合的原則。”可見該條文不僅確立了行政問責的行為性質和行為主體，而且確立了行政問責的相關原則。而在該規(guī)定第168條中更是細化了承擔行政問責的違法行為性質。〔23 〕單就湖南省而論，這個行政問責的規(guī)定是合理的。然而，如果我們允許各個地方立法都有這種行政問責的立法權限，那么行政問責的立法在全國范圍內就很難達到統(tǒng)一和一致?；诖?，筆者認為，行政問責程序制度的完善應當走統(tǒng)一立法的道路，即是說應當在全國范圍內制定一部統(tǒng)一的行政問責程序法，使行政問責的程序最大限度地符合法治統(tǒng)一原則。其三，提升行政問責程序的法律位階。行政程序法以及監(jiān)督行政的程序規(guī)則說到底是一個憲法問題，之所以說它是憲法問題，是因為它涉及不同國家機關之間的權力分配問題，甚至涉及國家機關與社會公眾之間的關系問題，它還涉及公民與行政系統(tǒng)的關系問題，等等。如果筆者的這個判斷成立的話，有關行政問責的程序就是一個高規(guī)格的立法問題。但是，我國目前有關行政問責的程序設計其法律位階相對較低，上文提到的《湖南省行政程序規(guī)定》僅僅是一個地方政府規(guī)章。也就是說，在我國目前的立法格局中，地方政府規(guī)章都可以就行政問責的相關程序作出規(guī)定，這種低檔次的法律位階非常不利于行政問責程序制度構建中的嚴肅性。因此，應當提升行政問責程序的法律位階。由于行政問責的程序涉及諸種權利或者權力分配問題，將行政問責程序的法律位階確定為法律層面上的立法是應當的，甚至可以用“法律保留原則”對該問題進行處理。上列三個方面是行政問責程序完善路徑中必須考慮的因素，為了使問題具體起見，筆者試將這些完善路徑再作如下拓展：

第一，行政問責主體非行政化。行政問責究竟由誰來實施，究竟誰有權對行政主體及其公職人員的違法行為進行問責，是一個十分關鍵的問題。在行政問責主體設計不妥當的情況下，行政問責便難以沿著正當邏輯進行運作。在我國目前行政問責的制度設計中，有相當一部分行政問責是在行政系統(tǒng)內部進行的，也就是說，一些行政機關或者行政系統(tǒng)中的特定主體取得了行政問責的權力。事實上，我國行政系統(tǒng)關于公職人員的責任追究也都基本上是在行政系統(tǒng)內部進行的，這樣的主體設計也許有一定的好處，從行政效率的角度來講這樣的制度設計肯會有利于行政效率的提高。但從法治公平的角度來講，由行政系統(tǒng)中的一個主體向另一個主體進行問責總存在一定的弊端。因為它們共同存在于行政系統(tǒng)之中，有著共同的行為方式，甚至有著共同的利益關系，在他們的利益有相對關聯的情況下，問責必然會流于形式。這是一個必須引起高度重視的問題，解決這個問題的方法就是讓行政系統(tǒng)之外的國家機關及其他組織負責行政問責。例如，可以沿著《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》規(guī)定的問責邏輯來進一步推演，可以將一部分行政問責交由人民代表機關進行，將另一部分行政問責交由司法機關進行，至于是否完全取消行政系統(tǒng)的行政問責權則是需要探討的一個問題。

第二，行政問責罰則法典化。行政問責首先遇到的是違法行為問題，而違法行為或者不當行為是行政問責存在的基礎條件。作為行政問責的程序規(guī)范而論，應當對違法行為作出明確規(guī)定。例如，我國《公務員法》第53條規(guī)定：“公務員必須遵守紀律，不得有下列行為：（一）散布有損國家聲譽的言論，組織或者參加旨在反對國家的集會、游行、示威等活動；（二）組織或者參加非法組織，組織或者參加罷工；（三）玩忽職守，貽誤工作；（四）拒絕執(zhí)行上級依法作出的決定和命令；（五）壓制批評，打擊報復；（六）弄虛作假，誤導、欺騙領導和公眾……”該條共列舉了16項公務員違反紀律的行為類型?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》關于行政問責的行為類型規(guī)定了14項之多。在筆者看來，在我國目前的行政法文件中，要對所有的違法行為類型都進行列舉規(guī)定是有非常大的難度的。與行為類型對應的是罰則問題，所謂罰則是指行政問責中相關主體承擔責任的法律形式，例如引咎辭職、開除公職等等。我國目前的行政法文件關于罰則的規(guī)定是相當分散的，而且有些罰則并不一定有明文的法律規(guī)定。由于罰則對于責任人而言是最具實質性的東西，因此在行政問責程序中，有關的罰則必須通過行政法典予以統(tǒng)一。一方面，法律能夠將所有的罰則予以窮盡，而不能有法律典則以外的罰則存在；另一方面，任何一個罰則都應當有具體的法律依據，甚至每一個罰則所對應的違法行為也應當非常具體。

第三，行政問責方式銜接化。行政問責的方式是一個相對較大的概念范疇，它是指在行政問責中問責主體所采用的行為模式。毋庸置疑，行政問責是對違法行為的一種制裁，這制裁存在于我國對行政權發(fā)生作用的整個體系之中，這要求我們在設計行政問責的方式時必須考慮它與其他行政法程序的關系。例如，它與行政程序的關系；還如，它與行政救濟的關系等等。也就是說，行政問責的方式應當與行政法中其他的制裁方式相銜接，使其成為行政法制度中的一個子制度。同時，行政問責過程中行政主體還會采用諸多的手段包括取證、調查、質證、追責等等。這些方式在我國有關的行政法文件中已經作了規(guī)定，但大多數方式還沒有體現在有關的行政法文件之中，必須使行政問責中的所有的方式成為一個相互銜接的系統(tǒng)，使它們環(huán)環(huán)相扣共同支持行政問責行為。〔24 〕

第四，行政問責過程司法化。行政問責程序與一般意義上的行政程序存在非常大的差別。一般意義上的行政程序是行政主體在作出行政行為時所遵循的程序。通常情況下，在這樣的行政程序中只有兩方主體參與，一方是行政主體，另一方是行政相對人，而且當行政主體依行政程序作出行政行為時常常并不需要征得行政相對人的同意?？梢?，行政程序的運作只需要強調按嚴格的環(huán)節(jié)辦事即可，而不需要考慮其他因素。與行政程序相比，行政問責程序的運作則是另一種情況，因為它面臨著對相關責任人的責任追究，因此它的程序邏輯更像司法上的程序邏輯。這個程序的最終目的是要在查明違法行為事實的基礎上，作出是否對當事人進行相應的制裁的決定。任何制裁在法律上來講都帶有懲罰的性質，因而它必然涉及組織的或者個人的權利問題，甚至牽扯現代意義上的人權問題。這就要求追責主體必須留給被追責人廣泛的申辯空間，允許他們對自己的行為進行辯解等等。因而，這也決定了在行政問責的過程中不能僅僅由問責方和被問責方兩方介入，而應當同時由第三者介入。一旦第三者能夠順理成章地介入到行政問責的過程中來，那么，整個問責的過程就會沿著司法的邏輯進行運作。強調行政問責過程的司法化，目的在于提高行政問責的公正性和公平性，而這樣的公正性和公平性是行政法治公平性所必須的。

第五，行政問責結果效率化。行政問責既是一個法治范疇中的問題，也是一個政治范疇中的問題。其作為法治范疇中的問題我們很容易予以領會，但是作為政治范疇中的問題卻往往容易被疏忽。它是政治范疇中的問題，行政問責在一國的推行及其運行的效果直接關系到該國社會系統(tǒng)的和諧問題，關系到該國行政權在公眾中的公信力問題。筆者注意到我國公眾對我國一些地方所實施的行政問責并沒有給以高度的認同，造成這種現象的原因在于，有些行政問責所追究的是一些次要責任，有些行政問責所追究的是非主要領導的責任，有些行政問責所追究的是短期的責任，有些行政問責所追究的是不該問的責任，等等。在我們身邊常常發(fā)生一些行政官員在問責后不久就復出的情形，也有一些行政官員問責以后不降反升等，這都表明，我國行政問責的法律效力還存在一定的漏洞。筆者已經指出行政問責除了法治價值以外，還有政治價值，這個政治價值的實現，建立在行政問責是否能夠得到廣大社會成員的認同上。而廣大公眾的認同與否決定于該問的責是不是被問到，該承擔責任的人是否為自己的行為承擔了責任，當事人承擔的責任與其違法行為是不是相適應，等等。從一定意義上講，行政問責從整個過程來看是一個程序問題，而它的結果則是程序運作的實際質量。因此，筆者認為行政問責程序制度的構建應當將問責的結果是否有效考慮進來。