石偉

摘 要 政府采購是西方市場經(jīng)濟國家管理政府公共支出的一種基本手段。目前，歐美大部分國家的政府采購已發(fā)展成為一套完整的集理論、實踐、管理一體的政府采購流程和制度，而中國大陸我國的政府采購制度起步較晚，相關(guān)市場不夠健全，相關(guān)規(guī)范也不夠完善。文章在分析大陸政府采購諸多不足的基礎(chǔ)上，總結(jié)了歐美國家諸多值得借鑒的實踐經(jīng)驗，并結(jié)合管理的視角探討西方經(jīng)驗對大陸政府采購的啟示，以使中國大陸的政府采購在制度逐步完善的基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化，有效達成政府采購各經(jīng)濟層面的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞 歐美國家；政府采購；啟示；管理視角

中圖分類號F253.2 [文獻標(biāo)識碼]A ？眼文章編號？演1673-0461（2013）06-0011-04

一、我國政府采購現(xiàn)狀及存在的問題

20世紀90年代中期以來，我國政府部門興起了一次前所未有的變革，這就是政府采購改革探索。在短短幾年的時間里，改革工作取得了令人矚目的成就。

我國政府采購工作試點始于1996年。1998年全國政府采購規(guī)模為31億元，其后，我國政府采購規(guī)模不斷增長，到2004年突破2，000億元，而2005年財政部統(tǒng)計全國政府采購實際規(guī)模達2，927.6億元，比上年同期增長37.1%。我國政府采購的范圍也由從初期的簡單貨物擴大到許多工程和服務(wù)領(lǐng)域。2003年貨物、工程和服務(wù)項目明顯增加，占全國政府采購規(guī)模的比重分別為54.4%、39.3%和6.3%，分別比上年增長43.3%、115%和34.3%，2004年三者的比重分別為49%、 44%、 7%。2005年，工程類、服務(wù)類的比重分別為45.2%、6.7%。

盡管我國的政府采購在短短幾年的時間里取得了很大的成就，但同時，其存在的一些弊端也不容忽視，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：①相關(guān)法律法規(guī)不健全。雖然從2003年政府采購法正式實施之后，財政部又頒布了一系列制度辦法，但是，目前制定的政府采購相關(guān)法律體系不夠健全，難以發(fā)揮其應(yīng)有的法律約束功能。②采購流程中運作不規(guī)范。從中央到地方，政府采購如何運作沒有統(tǒng)一規(guī)定，如機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、職責(zé)劃分不清、采購方式選擇具有隨意性等。③采購人員素質(zhì)較低、專業(yè)人才缺失。我國政府采購沒有建立專家評委信息庫，最終實施政府采購的是政府工作人員；而絕大部分政府工作人員對政府采購都不熟悉，沒有經(jīng)過合理有效的選拔、培訓(xùn)程序，這樣就構(gòu)成人力資源的障礙。④缺乏有效的監(jiān)管機制。我國部分地區(qū)政府采購工作的監(jiān)督機構(gòu)和管理機構(gòu)是同一機構(gòu)，相當(dāng)于自己監(jiān)督自己，更談不上透明。而且，政府采購監(jiān)督工作的分工也不夠清晰。⑤沒有完善的信息系統(tǒng)，信息流通不暢。我國政府采購尚未具備完善的信息系統(tǒng)，使得信息不能及時到達采購相關(guān)各方，以致相關(guān)各環(huán)節(jié)效率低下，而且違背了公開的原則，為腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)提供了可乘之機。

二、歐美國家政府采購的經(jīng)驗

政府采購制度起源于西方市場經(jīng)濟國家18世紀的自由資本主義時代，至今已有200多年歷史，它隨著國家管理制度逐步規(guī)范，如今已演變成兼有財政支出管理和國家宏觀調(diào)控雙重功能的重要工具，對我國政府采購的有效實施具有一定的借鑒意義。

1. 完善的政府采購法規(guī)體系及明確的采購原則

西方各國中，英國和美國的政府采購制度相對而言比較完善和成熟。早在1782年英國政府就專門成立了“文具公用局”，負責(zé)采購政府所需的貨物和投資建設(shè)項目，并規(guī)定一套政府采購特有的采購程序和規(guī)章制度；美國18世紀末就開始制定政府采購的規(guī)章制度，目前涉及的政府采購法律就有500多部，比如美國依據(jù)《聯(lián)邦采購法》，制定了包括招標(biāo)采購官員的《采構(gòu)工作手則》在內(nèi)的一整套完整的法律法規(guī)，可以說，在政府采購的管理制度和管理手段方面，美國現(xiàn)居于世界的領(lǐng)先水平。

2. 健全的采購管理方式及程序

在歐美國家，公開招標(biāo)被公認為是最簡單、最有效的資源優(yōu)化配置采購方式，其他采購方式都因存在人為因素被嚴格控制。此外，歐美國家有較健全的采購程序，比如美國的政府采購過程分為確定采購需要、簽訂采購合同、執(zhí)行采購合同三個較完整的階段，德國則分為信息發(fā)布、開標(biāo)、評標(biāo)和定標(biāo)、檢查監(jiān)督、資金撥付4個完整階段。歐美國家完整的政府采購程序，使其政府采購工作能在法制化、規(guī)范化的軌道上不斷前進。

3. 專門的政府采購機構(gòu)及隊伍

歐美各國一般都有由政府設(shè)立的專門從事政府采購的機構(gòu)及專業(yè)的采購隊伍，以充分發(fā)揮集中采購規(guī)模大、采購程序標(biāo)準(zhǔn)化、便于監(jiān)督的優(yōu)勢。比如英國、法國等歐洲國家在財政部設(shè)立了政府采購管理司；美國在總統(tǒng)行政預(yù)算辦公室設(shè)立了聯(lián)邦采購政策辦公室。另外，美國目前擁有一支30，000名采購專家和15，000名采購官員構(gòu)成的龐大采購隊伍，而且它在一些大學(xué)中開辦了政府采購的專業(yè)培訓(xùn)，或通過組織相關(guān)的研究協(xié)會來切磋采購方面的技術(shù)，這大大提高了政府采購從業(yè)人員的專業(yè)水平。

4. 有效的政府采購監(jiān)管

歐美國家都建立有一套較完善的政府采購監(jiān)管體系，該體系可以對政府采購活動進行有效控制，保障它們的政府采購活動正常有序地開展。例如，美國政府采購把從供應(yīng)商的確定到政府采購參與人員的管理，都納入了其監(jiān)管系統(tǒng)的監(jiān)管范圍之內(nèi)。如供應(yīng)商評審制度規(guī)定，凡有意向政府部門提供貨物或服務(wù)的企業(yè)，需通過國家標(biāo)準(zhǔn)局所定的相關(guān)審查項目后才能進入合格供應(yīng)商名單，這樣保證了供應(yīng)商的競爭公平性；另外，為控制和防范政府采購舞弊，美國采取法律制度、外部監(jiān)督及內(nèi)部控制等措施，對采購專業(yè)人員和評審專家進行監(jiān)督管理，并對采購人員進行專門的教育與訓(xùn)練。

5. 較完善的政府采購信息系統(tǒng)

電子化信息技術(shù)的運用是各國政府采購發(fā)展的一大趨勢。1999年開始，美國政府采購開始全部采用電子商務(wù)方式，建立了“采購改革網(wǎng)絡(luò)”。目前，美國小額政府采購基本實現(xiàn)了電子商務(wù)的運作模式，通過互聯(lián)網(wǎng)完成了政府采購電子信箱、資金劃轉(zhuǎn)及其他政府采購方面的信息交流。此外，英國財政部也要求政府各部門利用暢通的電子信息網(wǎng)絡(luò)，通過網(wǎng)上交易簡化實物交易過程中的繁瑣環(huán)節(jié)，利用因特網(wǎng)傳送文件，以節(jié)省政府消費支出。

三、從管理學(xué)視角分析歐美國家政府采購經(jīng)驗對中國的啟示

在我國實行政府采購的過程中，無論是政府還是研究學(xué)者，對其更多地關(guān)注在于政府采購法律和制度如何進行健全和完善。而就目前我國政府采購的實際狀況，政府采購作為一種約束和規(guī)范政府購買活動的財政支出管理實踐，從管理的角度來分析如何借鑒國外政府采購的實踐經(jīng)驗來完善我國的政府采購也是十分必要的。因而，以下筆者將從組織機構(gòu)管理、人員素質(zhì)提升、監(jiān)督管理以及信息平臺系統(tǒng)構(gòu)建4個角度來分析國外政府采購的實踐經(jīng)驗對中國的啟示。全國各地可對各地試點中采用的新點子、好辦法要及時宣傳、推廣，最終建立建立和完善我國政府采購制度，促進我國政府采購事業(yè)健康發(fā)展。

1. 完善政府采購組織管理體系，加強組織機構(gòu)管理的有效性

我國的政府采購在有《政府采購法》做指導(dǎo)的基礎(chǔ)上還應(yīng)該盡快出臺政府采購實施細則等關(guān)于《政府采購法》的配套制度，對政府采購工作作出詳細而明確的規(guī)定，使各級政府采購部門在法律法規(guī)的要求下，建立統(tǒng)一的政府采購機構(gòu)設(shè)置。這樣才能真正實現(xiàn)政府采購操作程序的規(guī)范統(tǒng)一，盡力做到合法、科學(xué)、高效。

同時，借鑒歐美的經(jīng)驗，我國也應(yīng)對政府采購管理機構(gòu)、集中采購機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)進行分別設(shè)立，并劃分設(shè)立后的職能?？煽紤]在財政部下設(shè)政府采購管理委員會。它是管理政府采購活動的政策性機構(gòu)，主要負責(zé)參與制定政府采購法規(guī)、采購政策和采購管理辦法，監(jiān)督、參與政府采購過程，保證采購過程資金的有效使用和交易的公平性，協(xié)調(diào)與其他主管部門、采購執(zhí)行機構(gòu)的關(guān)系等。另外，在我國，政府采購管理部門，均不具備執(zhí)罰職能，對違反政府采購政策的部門和單位如何處理，尚無明確規(guī)定，很難實施處罰和懲戒。因此可以考慮設(shè)立獨立的管理部門或司法部門制定申訴機制?？h（市）一級的機構(gòu)設(shè)置，要堅持實事求是、因地制宜的原則。這樣既可以提高管理效率，也可以在一定程度上降低舞弊行為發(fā)生的可能性。

2. 加快政府采購人員素質(zhì)培養(yǎng)和提升

（1）加強政府采購人才培養(yǎng)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平。從事政府采購的各部門和各級工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、工作水平直接關(guān)系到政府采購工作的好壞。政府采購主管部門應(yīng)注意發(fā)揮或調(diào)動社會上有資質(zhì)、有能力的社團組織（協(xié)會）的力量，聯(lián)合開展不同類型的專題研討、培訓(xùn)或組織中外專業(yè)機構(gòu)及人員交流考察活動。另外培訓(xùn)要分層次，即負責(zé)大宗采購或特殊商品采購的人員可由中央政府負責(zé)培訓(xùn)，小額商品采購的由此促進相關(guān)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提升，使我國政府采購各級專業(yè)人員在較短時期內(nèi)得到學(xué)習(xí)和提高的機會。

（2）建立采購專業(yè)人才庫，解決人才評委素質(zhì)參差不齊的問題。建立政府采購?fù)暾娜肆Y源數(shù)據(jù)庫，更好地進行人才管理。其基本內(nèi)容包括在職人員基本情況、離職人員信息、員工工作動態(tài)跟蹤信息、人才儲備信息等。對政府采購專家進行分級建庫是管理人力資源數(shù)據(jù)庫的一種有效方法；而且根據(jù)采購項目評審的難易程度，我們便可從已建立的高中低專業(yè)人才庫中抽取適合的專家人才擔(dān)任政府采購項目評審組。這樣不但可以使專家人才狀況更系統(tǒng)化，而且便于對專家隊伍進行有效開發(fā)和管理。

開發(fā)和管理政府采購專家隊伍具體可以從以下幾個方面進行：①開展量身定制的培訓(xùn)，對進入專業(yè)人才庫而有可能成為評委的人員進行職業(yè)操守方面的培訓(xùn)。②實施考核，對專業(yè)人才庫中所有人員的職責(zé)履行情況進行考核。③引入獎懲機制對專業(yè)人才進行管理，如：被錄入專業(yè)人才庫的人員，要對其入庫時間進行限制，對于考核成績連續(xù)很低或違背了職業(yè)操守的一定要淘汰；而對評委履行職責(zé)好的可以實行連任或頒發(fā)獎勵證書。

3. 構(gòu)建完善的政府采購監(jiān)控機制和績效評價機制

（1）完善政府采購的監(jiān)督機制。完善政府采購的監(jiān)督機制可以從主體和客體兩個角度進行，主體監(jiān)督主要是從監(jiān)督者的角度出發(fā)，客體監(jiān)督主要是從被監(jiān)督者的角度出發(fā)。

第一，完善政府采購主體監(jiān)督機制。政府采購監(jiān)督主體包括內(nèi)外兩個部分，完善內(nèi)外雙層監(jiān)督機制，實現(xiàn)監(jiān)督主體的多元化，才能實現(xiàn)對政府采購的全方位監(jiān)督。政府采購的內(nèi)部監(jiān)督主要是通過建立和完善內(nèi)部采購業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部管理規(guī)章制度，實現(xiàn)采購計劃、項目實施、合同審核、資金支付等過程的分離，從而形成有效的內(nèi)部制約和控制機制。外部監(jiān)督起到促進作用，主要是來自財政、紀檢、監(jiān)察、審計、公證部門的專業(yè)監(jiān)督，以及社會公眾、新聞媒體、供應(yīng)商、采購代理機構(gòu)等部門或個人的非專業(yè)監(jiān)督。

基于“取之于民、用之于民”的基本財政理念，本地區(qū)公眾對于政府獲得的當(dāng)?shù)囟愂盏氖褂梅较驊?yīng)有知悉和監(jiān)督的權(quán)利，另外，審計部門監(jiān)督的任務(wù)應(yīng)高度重視：一是在監(jiān)督上要突出重點， 把招標(biāo)數(shù)量大、有影響的采購作為重點。二是要積極開展政府采購審計試點，本著先易后難的原則，探索審計路子。總之，應(yīng)充分發(fā)揮這些監(jiān)督主體的作用，在更大范圍內(nèi)對政府采購活動形成一種立體式的監(jiān)督。

第二，完善政府采購客體監(jiān)督機制。完善的監(jiān)督機制必須要有明確的監(jiān)督對象。政府采購監(jiān)督應(yīng)該針對所有采購當(dāng)事人以及從采購計劃到采購?fù)瓿扇^程進行監(jiān)督。對政府采購當(dāng)事人的監(jiān)督主要包括對采購人、評標(biāo)委員會、供應(yīng)商、采購資金以及供應(yīng)商評審等的監(jiān)督。具體我們可以采取如下措施：明確采購人員的權(quán)利和義務(wù)，使采購人員的行為規(guī)范化；完善供應(yīng)商資格評估機制，檢查投標(biāo)商是否具備參加政府采購活動的法定條件；對整個采購流程和專用資金進行有效監(jiān)督，政府采購必須嚴格按規(guī)定的程序進行，超過規(guī)定金額的商品采購要采用招標(biāo)的方法集中采購，采購?fù)该鞫鹊脑鰪娪欣诜乐垢瘮‖F(xiàn)象的發(fā)生；加強對采購信息的公布，避免暗箱操作行為等。在這采購過程中，必然會產(chǎn)生許多矛盾，這就需要專門的政府采購仲裁委員會，按規(guī)范的工作程序和規(guī)則進行仲裁，解決各種爭議和矛盾。

（2）政府采購的績效管理機制。政府采購績效是對政府購買性支出一種評價。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論，政府采購活動必須符合“成本—效益”原則的要求，兼顧經(jīng)濟性和效率性的統(tǒng)一。在整個政府采購過程中，我們應(yīng)關(guān)注如下幾方面的總體績效評價指標(biāo)：①經(jīng)濟指標(biāo)，表示投入成本最小化程度，主要關(guān)注的是成本和產(chǎn)出之間的關(guān)系。②效率指標(biāo)，即投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，是評價政府采購績效的核心指標(biāo)。③效益指標(biāo)，指產(chǎn)出最終對實現(xiàn)組織目標(biāo)的影響程度，如產(chǎn)出的質(zhì)量、期望得到的社會效果和公眾的滿意度等。該指標(biāo)應(yīng)針對政府采購自身特點設(shè)置。④主觀評價指標(biāo)，是相關(guān)人對政府采購的主觀判斷，可以彌補定量指標(biāo)的不足。它對評價結(jié)果進行的定性分析與驗證進一步完善了評審結(jié)果，使政府采購績效評價結(jié)論更加的全面準(zhǔn)確。在以上總體績效評價的基礎(chǔ)上，我們建議對各類采購支出進行分門別類的評價，其結(jié)果將按一定的權(quán)數(shù)嵌入總體績效評價體系中，使績效評價體系形成多層次的系統(tǒng)。此外，項目績效評價體系主要針對具體的項目，充分考慮到項目的經(jīng)濟性、項目的社會性、項目成本與效益的可計量性和項目的規(guī)模等因素。

4. 電子化信息技術(shù)的有效應(yīng)用

電子化信息技術(shù)的運用是各國政府采購發(fā)展的一大趨勢，而推行電子化政府采購不僅可以提高政府采購的效率更可以提高其效益。因而，我國應(yīng)積極探索和發(fā)展以信息技術(shù)為支撐的政府采購新方式，實現(xiàn)政府采購管理和操作的電子化。目前，需要著重在以下幾個方面進行研究和探索：①盡快開發(fā)政府采購信息發(fā)布系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要實現(xiàn)將政府采購的相關(guān)法律、法規(guī)、制度，政府采購的具體流程、國家的采購計劃、政府采購的相關(guān)部門及其職責(zé)劃分、申訴渠道等相關(guān)信息發(fā)布到網(wǎng)絡(luò)上，使公眾和供應(yīng)商獲得及時、充分、健全的信息支持的同時，提高政府采購?fù)该鞫?，從源頭減少腐敗行為。②開發(fā)政府采購的網(wǎng)上交易系統(tǒng)。政府采購的方式應(yīng)以公開招標(biāo)為原則，其他方式為例外，在競爭關(guān)系中由供應(yīng)商主動披露自己的技術(shù)信息、商業(yè)信息，方能對決策過程的合理性進行更為深入的監(jiān)督。它主要包括：商家報價系統(tǒng)、求購請求系統(tǒng)、購置系統(tǒng)、購置確認系統(tǒng)、結(jié)算系統(tǒng)、售后服務(wù)系統(tǒng)。③開發(fā)政府采購數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)。它將與政府采購相關(guān)的數(shù)據(jù)輸入數(shù)據(jù)庫中，以供政府隨時調(diào)用。政府可以通過分析本年和幾年的數(shù)據(jù)，診斷政府采購中存在的問題，并以此為依據(jù)找出相應(yīng)的解決方案。