楊再昆

摘要：本文從公共財(cái)政職能、新公共管理理論和國家治理層面，試圖糾正單純的政府會(huì)計(jì)改革不能滿足人民需求，應(yīng)當(dāng)輔以公共管理服務(wù)方面的改革，由下而上金字塔方式推行，引入市場工具，優(yōu)化資源配置，最終達(dá)到政府會(huì)計(jì)改革的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：政府會(huì)計(jì)改革；公共財(cái)政職能；新公共管理理論；國家治理

一、引言

政府會(huì)計(jì)是政府財(cái)政資金活動(dòng)的綜合反映，先進(jìn)、規(guī)范的政府會(huì)計(jì)體系不僅有助于政府優(yōu)化財(cái)政資金使用率、完善預(yù)算制度體系、強(qiáng)化資產(chǎn)和負(fù)債管理、正確履行宏觀調(diào)控和公共服務(wù)職能，也能夠?yàn)橄蚣{稅人、國債購買者和投資者等政府資金的提供者提供有用財(cái)政信息。

我國政府會(huì)計(jì)采取的是一種預(yù)算會(huì)計(jì)模式，它是國家財(cái)政預(yù)算管理的有機(jī)組成部分，是實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政職能、執(zhí)行國家預(yù)算的重要手段?，F(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)暴露出不少問題，有些問題已經(jīng)明顯不適應(yīng)當(dāng)前改革開放的需要。這就迫切要求對(duì)我國現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)進(jìn)行全面改革，逐步建立起適用我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共管理需要并且具有中國特色、科學(xué)規(guī)范的政府會(huì)計(jì)體系，使政府會(huì)計(jì)能更好地為政府行政管理和社會(huì)大眾服務(wù)。即政府會(huì)計(jì)的改革目標(biāo)是充分發(fā)揮政府公共職能，國家治理效率效果以及優(yōu)化社會(huì)公眾服務(wù)。

圍繞這一目標(biāo)，本論文以公共財(cái)政職能、新公共管理理論和國家治理為基礎(chǔ)，以新西蘭政府會(huì)計(jì)改革為啟示，分析了我國財(cái)政體制改革的基本途徑。

二、公共財(cái)政職能是政府會(huì)計(jì)改革的內(nèi)在要求

為人民服務(wù)是各級(jí)政府的神圣職責(zé)和全體公務(wù)員的基本準(zhǔn)則。按照轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責(zé)一致、強(qiáng)化服務(wù)、改進(jìn)管理、提高效能的要求，深化行政管理體制改革， 優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。公共財(cái)政職能包含于公共管理職能之中，體現(xiàn)了公共管理職能的三個(gè)特點(diǎn)：公共性、服務(wù)性和動(dòng)態(tài)性。這三個(gè)特點(diǎn)是公共財(cái)政服務(wù)職能的重要體現(xiàn)。首先，公共財(cái)政是為廣大人民服務(wù)的。財(cái)政資金來源于每個(gè)納稅人，每一個(gè)公民均享有財(cái)政資金的一定所有權(quán)，基于受托責(zé)任理論，公民有權(quán)利對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行監(jiān)督，即財(cái)政資金應(yīng)當(dāng)受到公共的監(jiān)督。李曉慧（2010） 認(rèn)為， 不同層次政府會(huì)計(jì)信息使用者對(duì)政府會(huì)計(jì)信息具有多層次性需求， 我國政府會(huì)計(jì)目標(biāo)體系表現(xiàn)為以公共受托責(zé)任為邏輯起點(diǎn)的金字塔型結(jié)構(gòu)。從受托方而言，財(cái)政應(yīng)當(dāng)是為人民群眾服務(wù)的多層次需求，這是它最根本的特點(diǎn)。其次，公共財(cái)政的重要職能是服務(wù)性。依據(jù)代理理論，公民將各自的一部分交給政府，國家代理納稅人管理這些資金，并將納稅資金用于公共服務(wù)，體現(xiàn)了誰的資金誰享有，政府作為代理人必須服務(wù)委托人。因此，服務(wù)性是公共財(cái)政職能最重要的一項(xiàng)基本職能。再次，公共財(cái)政服務(wù)應(yīng)當(dāng)不斷優(yōu)化，滿足公眾需求。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，財(cái)政管理越復(fù)雜，人民越要求財(cái)政資金優(yōu)化配置和管理。因此，公共財(cái)政要在不斷優(yōu)化中前進(jìn)，體現(xiàn)其動(dòng)態(tài)性的要求。無論是從受托責(zé)任理論還是委托代理理論，都要求公共財(cái)政職能的轉(zhuǎn)換與完善（劉玉廷，2004）。然而，政府會(huì)計(jì)是公共財(cái)政服務(wù)的具體體現(xiàn)，直接計(jì)量了服務(wù)效率和效果。人民需要不斷從政府會(huì)計(jì)中獲取服務(wù)以及資金管理信息，就需要改革當(dāng)前不能滿足使用者需求的政府會(huì)計(jì)。因此，公共財(cái)政職能內(nèi)在上要求政府會(huì)計(jì)推行改革。

三、新公共管理理論是政府會(huì)計(jì)改革的起點(diǎn)

筆者認(rèn)為從會(huì)計(jì)本身入手進(jìn)行政府會(huì)計(jì)改革不能完全達(dá)到政府會(huì)計(jì)改革的目標(biāo)。張琦（2006）認(rèn)為進(jìn)行政府會(huì)計(jì)改革的思路之一是從會(huì)計(jì)本身來入手，比如說先以事業(yè)單位為公共部門的試點(diǎn)進(jìn)行會(huì)計(jì)制度（準(zhǔn)則）、財(cái)務(wù)規(guī)則等方面的改革，然后將事業(yè)單位改革的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到更廣泛的公共部門。從會(huì)計(jì)本身來入手進(jìn)行改革，可以達(dá)到一定的效率和效果，但是這種效率和效果可能是低效的。會(huì)計(jì)本身是以披露和計(jì)量為一般條件的，反應(yīng)的是歷史信息，它不能為改善公共財(cái)政管理提供直接動(dòng)力，而是提供低效的監(jiān)督激勵(lì)。倘若公共財(cái)政管理本身是低效的，良好的政府會(huì)計(jì)最多也只是公共財(cái)政管理的真實(shí)“顯示器”。單純的政府會(huì)計(jì)改革對(duì)完善政府公共服務(wù)，對(duì)加強(qiáng)國家治理來講治標(biāo)難治本。

為了達(dá)到政府會(huì)計(jì)改革的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)對(duì)政府公共管理進(jìn)行改革，二者相輔相成。政府會(huì)計(jì)能夠展示公共管理改革的成果，公共管理可以作為推動(dòng)政府會(huì)計(jì)改革的強(qiáng)大動(dòng)力。然而，我國的公共管理存在著很多問題，這些問題不同程度的導(dǎo)致了公共管理的低效問題。（一）加入世貿(mào)組織（WTO）后，對(duì)中國政府公共政策和公共服務(wù)提出了新挑戰(zhàn)。（二）市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善對(duì)公共管理提出了更高要求。（三）公民社會(huì)的發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)公共管理形成了巨大壓力。面對(duì)時(shí)代不斷進(jìn)步，傳統(tǒng)的公共管理已然難以滿足現(xiàn)在人民的需要。在新市場環(huán)境下，公共管理應(yīng)當(dāng)滿足人民對(duì)公共服務(wù)的全面性、效率性、滿意度的新需求。

新公共管理理論契合我國對(duì)公共管理需要主要體現(xiàn)在一下三點(diǎn)：（一）新公共管理理論主張市場工具的介入，通過市場競爭機(jī)制為大眾提供更加全面的服務(wù)，在市場競爭條件下，每個(gè)提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)都為了市場份額而倍加努力，因而所提供的服務(wù)是全面而高效的。當(dāng)前中國人口眾多，需要服務(wù)的市場大，要求相對(duì)較低，通過市場工具的介入可以為政府公共服務(wù)開辟新路徑。（二）新公共服務(wù)主張借助契約工具轉(zhuǎn)讓自己一部分只能給市場，通過契約關(guān)系來約束新職能服務(wù)，傳統(tǒng)的公務(wù)員制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改制，重新調(diào)整服務(wù)人員的契約機(jī)制，將終身制改為合同制，更加有效的利用競爭。這樣可以對(duì)國家公務(wù)員終身制得以有效改革，避免公務(wù)人員冗雜以及服務(wù)效率低下。（三）績效管理是新公共服務(wù)一項(xiàng)重要舉措，新公共管理服務(wù)目標(biāo)追求以顧客滿意度為導(dǎo)向的，基本要求是達(dá)到應(yīng)有的效率和效果，使顧客滿意。同時(shí)良好的績效管理為公共服務(wù)提供了監(jiān)督，而政府會(huì)計(jì)就是績效管理的一部分。

引入市場工具是為了更好的提供公共服務(wù)，提高服務(wù)的效率和效果，同時(shí)配以政府會(huì)計(jì)改革，建立政府會(huì)計(jì)體系，才能推動(dòng)政府會(huì)計(jì)的進(jìn)一步深化改革，優(yōu)化資源配置。

四、國家治理需要政府會(huì)計(jì)改革

國家治理是自有階級(jí)社會(huì)以來最重要的政治現(xiàn)象之一。國家治理的本質(zhì)在于通過其屬性及職能的發(fā)揮，協(xié)調(diào)和緩解社會(huì)沖突與矛盾，以維持特定的秩序。國家治理反應(yīng)在整個(gè)社會(huì)層面，治理的方式，成果都需要不斷的進(jìn)行測度、衡量以便進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)整。政府會(huì)計(jì)直接關(guān)系到國家治理層面上的各項(xiàng)預(yù)算，資金使用。預(yù)算不合理或者預(yù)算不足都會(huì)導(dǎo)致治理效應(yīng)弱化?；诋?dāng)前的預(yù)算財(cái)政制度下，每一個(gè)治理部門都傾向于多預(yù)算，年底突擊花掉本年剩余的預(yù)算部分，造成了資源浪費(fèi)以及分配不合理。因此，改革政府會(huì)計(jì)勢在必行，嚴(yán)格預(yù)算機(jī)制，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)的事后監(jiān)督作用，促進(jìn)分配合理化，引入市場工具進(jìn)一步優(yōu)化資源配置。（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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