作者簡介：張志虎（1988—），男，漢族，甘肅武威人，蘭州大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：法學(xué)。

摘要：行政協(xié)助是實(shí)現(xiàn)我國環(huán)境管理行政一體化的必然要求和必然選擇。但是我國環(huán)境管理中的行政協(xié)助制度在實(shí)踐中卻凸顯了諸多不足。一個客觀的對我國環(huán)境管理中行政協(xié)助實(shí)踐的評述就顯得極有必要。通過對我國環(huán)境管理行政協(xié)助實(shí)踐的分析，結(jié)合我國環(huán)境管理引入行政協(xié)助的初衷和寄予的制度功效，筆者認(rèn)為立法不足是我國環(huán)境管理行政協(xié)助不足的主要成因，完善立法是我國下一步應(yīng)該著手的工作。

關(guān)鍵詞：環(huán)境管理；行政協(xié)助；行政協(xié)助不足

一、我國環(huán)境管理中行政協(xié)助的現(xiàn)狀

（一）行政協(xié)助主體關(guān)系不清

在行政協(xié)助中必然存在主行政行為和協(xié)助行政行為兩個行為。但在我國環(huán)境行政協(xié)助的實(shí)踐中，主行政行為與協(xié)助行政行為區(qū)分模糊。筆者認(rèn)為，糾其原因在于各行政主體對自己的職責(zé)權(quán)限并不清楚。特別是公安機(jī)關(guān)，長期以來形成的高權(quán)感覺在涉及環(huán)境行政執(zhí)法時更是習(xí)慣性充當(dāng)主行政行為的角色，最后導(dǎo)致行政性對人對環(huán)境行政機(jī)關(guān)造成不信任或者抵抗環(huán)境行政執(zhí)法或者具體的環(huán)境行政行為無效的現(xiàn)象時有發(fā)生。鑒于此，我國必須厘清環(huán)境管理中行政協(xié)助的主體關(guān)系。并且筆者認(rèn)為，要厘清這一關(guān)系還必須得從我國環(huán)境行政立法入手。因?yàn)榄h(huán)境行政權(quán)是一項(xiàng)公權(quán)力，公權(quán)力的的運(yùn)行就必須遵行法律沒有明確規(guī)定的，就不得為止的行政法治原則。

（二）行政協(xié)助行為沒有法律強(qiáng)制力

行政協(xié)助行為沒有法律強(qiáng)制力體現(xiàn)在我國環(huán)境法基本上沒有對行政協(xié)助進(jìn)行硬性的規(guī)定，各個部門的協(xié)助沒有力度，協(xié)助的主觀色彩感性過強(qiáng)，推諉或者拒絕的情況較多，從而影響了整體的效果。[1]出現(xiàn)行政協(xié)助沒有法律強(qiáng)制力，筆者認(rèn)為這仍主要是立法上的不完善，一方面法律對行政協(xié)助的請求條件、拒絕事由、協(xié)助期限的規(guī)定的缺失，一方面對于不提供行政協(xié)助產(chǎn)生的法律效果、責(zé)任歸屬條款規(guī)定不明確。這兩方面的不完善就會導(dǎo)致隨意拒絕或者協(xié)助不按職能要求進(jìn)行的事情發(fā)生，同時也導(dǎo)致環(huán)境管理行政協(xié)助請求主體帶來顧慮。也就導(dǎo)致上文中所述的現(xiàn)象發(fā)生。

（三）行政協(xié)助制度異化

在我國環(huán)境行政管理中行政協(xié)助的實(shí)踐中一個限制的不足就是行政協(xié)助制度異化。也即以行政手段代替法律強(qiáng)制力以實(shí)現(xiàn)行政協(xié)助，造成了超越職權(quán)、濫用職權(quán)的存在，掩蓋了行政協(xié)助制度的正當(dāng)價值。[2]具體表現(xiàn)在兩個方面，一是相應(yīng)協(xié)助機(jī)關(guān)的共同上級產(chǎn)生的組織壓力實(shí)現(xiàn)行政協(xié)助，例如“河長制”；一是通過聯(lián)席會議的形式實(shí)現(xiàn)行政協(xié)助例如2009年武漢市成立了“噪聲污染防治聯(lián)系會議”。對于組織壓力而完成相應(yīng)行政職能，是屬于集體行動最傳統(tǒng)的激勵方式，是科層制權(quán)力運(yùn)用。而在現(xiàn)在依靠行政權(quán)力的分配嚴(yán)格遵照行政程序的法治國家中，這種依靠組織壓力實(shí)現(xiàn)行政職能的方式已經(jīng)成為批判的對象。因?yàn)樗诤艽蟪潭壬先Q于主要領(lǐng)導(dǎo)人的政治喜好。對于聯(lián)系會議這種方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理中的行政協(xié)助，也同樣面臨程序、具體行政行為合法性的問題。因此筆者認(rèn)為，我國環(huán)境管理中的行政協(xié)助制度異化的現(xiàn)象必須得到糾正。否則這種異化的趨勢繼續(xù)蔓延將走向“人治”的領(lǐng)域。

（四）以行政協(xié)議代替立法隱藏著隱患

“行政協(xié)議”泛化是我國環(huán)境行政管理中行政協(xié)助實(shí)踐凸顯出來的又一不足。所謂行政協(xié)議是指行政主體間基于平等合作、協(xié)商一致而締結(jié)的職務(wù)協(xié)議。[3]這制度旨在提供行政效率、降低行政成本，從而實(shí)現(xiàn)行政一體化。在我國的環(huán)境管理中，將行政協(xié)議制度引入行政協(xié)助旨在以約定義務(wù)代替法定義務(wù)，達(dá)到拘束行政協(xié)助當(dāng)事人行為的目的，最終使缺乏法律保障的行政協(xié)助回歸到本來的軌道，使最大限度的發(fā)揮其制度功能。[4]但是由于我國行政協(xié)助法規(guī)不健全，使得這一制度就大打折扣。因?yàn)樾姓f(xié)議一般是在既有行政協(xié)助法律之下，而針對特定事物，行政機(jī)關(guān)之間展開合作從而提高行政效率。但是我國這種行政協(xié)議卻極其泛化，而行政協(xié)議由于缺乏完整的法律依據(jù)而不謹(jǐn)慎的凸顯出來的隱患也就增大。

二、我國環(huán)境管理中行政協(xié)助不足之成因探析

（一）我國環(huán)境管理中引入行政協(xié)助的現(xiàn)實(shí)考量

我國環(huán)境行政管理中引入行政協(xié)助制度之初衷，筆者通過對相關(guān)專著的分析，學(xué)界對之一問題的認(rèn)識基本趨于統(tǒng)一，即政法環(huán)保職能無法得到統(tǒng)一履行。綜合相關(guān)學(xué)者觀點(diǎn)，造成這一問題的原因有三：（1）環(huán)保職能部門分散性與環(huán)境整體性的矛盾[5]。（2）環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理定位的虛置[6]。（3）環(huán)保職能部門之間職權(quán)交叉嚴(yán)重[7]。

（二）我國環(huán)境管理中行政協(xié)助的制度功能

行政協(xié)助的一般功能是整合碎化的行政資源，包括整合因職能分工形成的部門化行政資源與因地理分割形成的區(qū)域化行政資源。[8]行政協(xié)助實(shí)現(xiàn)行政一體化的必然要求。具體而言行政協(xié)助制度的功能可以概括為：（1）有效降低行政成本，維護(hù)行政公正[9]（2）保持行政平衡（3） 克服行政資源的稀缺（4）有效解決科層制公共行政結(jié)構(gòu)與行政一體化之間的矛盾。而我國環(huán)境行政管理中行政協(xié)助制度筆者認(rèn)為其有著特殊的功能：（1）符合環(huán)境整體性的需要（2）有利于克服環(huán)境行政管理中的部門保護(hù)主義（3）有利于緩解環(huán)境監(jiān)管部門職能交叉的痼疾（4）有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理定位[10]（5）有利于緩解當(dāng)今環(huán)境執(zhí)法軟化的狀態(tài)[11]。綜上所述，我國環(huán)境行政管理中的行政協(xié)助制度，雖然實(shí)踐之中表現(xiàn)出了種種不足，但這種制度對于我國當(dāng)前的環(huán)境行政管理卻是十分必要。

（三）立法不完善是我國環(huán)境行政管理中行政協(xié)助不足之主要成因

1、《環(huán)境保護(hù)法》沒有規(guī)定行政協(xié)助制度。我國環(huán)境法律層面，涉及行政協(xié)助規(guī)定的只有《礦產(chǎn)資源法》第11條，而現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》中隊環(huán)境管理中的行政協(xié)助并沒有具體規(guī)定。而環(huán)境管理體制作為環(huán)境保護(hù)法中如此重要的核心內(nèi)容，加之我國環(huán)境管理行政協(xié)助多年的實(shí)踐而沒有涉及立法依據(jù)實(shí)為一大缺陷。

2、環(huán)境行政法規(guī)層面的行政協(xié)助立法功能失墜。較之環(huán)境法律層面，我國行政法規(guī)中對于環(huán)境管理中的行政協(xié)助有所規(guī)定。例如針對礦產(chǎn)資源管理，《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》、《北京市礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》中都能找到相應(yīng)的規(guī)定。但是仔細(xì)對比，上下不同位階的法律，發(fā)現(xiàn)不同位階的行政法規(guī)之間的規(guī)定并無太大區(qū)別，基本是一種流于形式的立法，從而也就失去立法功效。

3、環(huán)境部門規(guī)范層次的行政協(xié)助立法層次低

在環(huán)境部門規(guī)范層次的行政協(xié)助立法典型代表是《漁業(yè)行政執(zhí)法協(xié)作辦案工作制度》?？陀^評價，該規(guī)范確實(shí)較為成熟，但是它只能代表漁業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，在其他領(lǐng)域內(nèi)的立法卻不見完善。更為重要的問題是雖然有較為成熟的部門規(guī)范層次立法，但由于位階低，對于宏觀層面的環(huán)境管理中的行政協(xié)助制度的建立作用甚微。（作者單位：蘭州大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

[1]戢太雷，職務(wù)協(xié)助研究[D]，武漢大學(xué)，2005年。

[2]參見鄧旸，我國環(huán)境管理中行政協(xié)助制度立法研究[D]，上海交通大學(xué)，2012年6月。

[3]葉必豐，行政法與行政程序法[M]，武漢大學(xué)出版社，2008年版，第131頁。

[4]徐鍵，行政協(xié)助的協(xié)議化：跨區(qū)域行政執(zhí)法的視角[J]，浙江社會科學(xué)，2008年第9期。

[5]參見 鄧旸，我國環(huán)境管理中行政協(xié)助制度立法研究[D]，上海交通大學(xué)，2012年6月。

[6]參見 王燦發(fā)，論我國環(huán)境管理體制立法存在的問題及完善途徑[J]，政法論壇（中國政法大學(xué)學(xué)報），2003年第4期

[7]參見 王金南、葛察忠、吳舜澤，關(guān)于強(qiáng)化國家環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管體制的思考[J]，中國環(huán)境政策，中國環(huán)境科學(xué)出版社，2004年版，第286—310頁。

[8]參見 鄧旸，我國環(huán)境管理中行政協(xié)助制度立法研究[D]，上海交通大學(xué)，2012年6月。

[9]王麟，行政協(xié)助論綱—兼評《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》的相關(guān)規(guī)定[J]，法商研究，2006年第一期。

[10]參見 鄧旸，我國環(huán)境管理中行政協(xié)助制度立法研究[D]，上海交通大學(xué)，2012年6月。

[11]參見 王曦、楊興，試論環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)障礙及其法律對策[J]，環(huán)境資源法論叢，2004年第00期