孟俊紅

2006年，教育部、財(cái)政部、人事部、中央編辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃的通知》（教師〔2006〕2號(hào)），全面啟動(dòng)“特崗教師計(jì)劃”。2006～2008年，共招聘特崗教師5.9萬(wàn)多人，覆蓋全國(guó)400多個(gè)縣、6 000多所農(nóng)村學(xué)校。2009年，教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、中央編辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于繼續(xù)實(shí)施“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”的通知》（教師〔2009〕1號(hào)）。由此，特崗教師日益引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。然而，以往社會(huì)各界多從政策層面考慮特崗教師問(wèn)題，伴隨著由此產(chǎn)生的新的情況與問(wèn)題，從法律角度對(duì)之進(jìn)行分析就顯得日益重要。

一、特崗教師的特殊性

與一般教師相比，特崗教師有其特殊性。這些特殊性與特崗教師的許多法律問(wèn)題關(guān)系密切，是分析特崗教師法律關(guān)系的基礎(chǔ)。

（一）制度目的的特定性

特崗教師制度有其特定目的。首先，特崗教師制度是為了解決教育均衡問(wèn)題。我國(guó)義務(wù)教育階段存在著西部地區(qū)與中東部地區(qū)及城鄉(xiāng)之間的失衡，特崗教師制度正是通過(guò)公開(kāi)招聘高校畢業(yè)生到西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)縣以下農(nóng)村學(xué)校任教，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。其次，特崗教師制度擔(dān)負(fù)著解決代課教師問(wèn)題的重任。代課教師在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)還很普遍，在未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)還會(huì)長(zhǎng)期存在。因此，上述教師〔2006〕2號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，要研究制定具體可行的辦法，將“計(jì)劃”的實(shí)施與大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育、積極穩(wěn)妥地處理好代課人員問(wèn)題等工作有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。最后，特崗教師制度還承擔(dān)著促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)的重任。教師〔2009〕1號(hào)文件指出：當(dāng)前，高校畢業(yè)生就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，就業(yè)壓力加大。這就暗含著特崗教師制度還要有利于解決大學(xué)生就業(yè)問(wèn)題。從實(shí)踐看，近些年特崗教師也主要是從應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生和尚未就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生中招錄。

（二）期滿就業(yè)的不確定性

特崗教師的合同期限只有3年，3年之后怎么辦？根據(jù)文件規(guī)定和操作實(shí)踐，服務(wù)期滿后，特崗教師可以有三種選擇。一是選擇在當(dāng)?shù)乩^續(xù)任教。教師〔2006〕2號(hào)文件規(guī)定：鼓勵(lì)特設(shè)崗位教師在3年聘期結(jié)束后，繼續(xù)扎根基層從事農(nóng)村教育事業(yè)。對(duì)自愿留在本地學(xué)校的，要負(fù)責(zé)落實(shí)工作崗位，將其工資發(fā)放納入當(dāng)?shù)刎?cái)政統(tǒng)發(fā)范圍，保證其享受當(dāng)?shù)亟處熗却?。二是同等條件下優(yōu)先受聘于需要補(bǔ)充空崗教師的其他學(xué)校。教師〔2009〕1號(hào)文件規(guī)定：城市、縣鎮(zhèn)義務(wù)教育階段學(xué)校教師空缺需補(bǔ)充人員時(shí)，同等條件下應(yīng)優(yōu)先聘用服務(wù)期滿的特崗教師。三是重新?lián)駱I(yè)。3年服務(wù)期滿，特崗教師解除與地方政府的法律關(guān)系后，可以根據(jù)自己的意愿重新?lián)駱I(yè)。

（三）歷史性

特崗教師計(jì)劃的實(shí)施有其特殊的目的和歷史任務(wù)，一旦這個(gè)任務(wù)完成，特崗教師制度也就會(huì)成為歷史。從教師〔2006〕2號(hào)文件的規(guī)定看，“特崗教師計(jì)劃”自2006年起實(shí)施，期限為5年。教師〔2009〕1號(hào)文件沒(méi)有進(jìn)一步明確實(shí)施期限，但義務(wù)教育均衡的目標(biāo)遲早是要實(shí)現(xiàn)的，屆時(shí)特崗教師將會(huì)退出歷史舞臺(tái)。

二、特崗教師制度涉及的法律關(guān)系

特崗教師制度是國(guó)家在特定歷史時(shí)期基于義務(wù)教育均衡的需要，以中央財(cái)政為主承擔(dān)計(jì)劃所需資金，招聘符合條件的教師到西部地區(qū)工作的制度。因此，特崗教師制度勢(shì)必涉及中央政府和地方政府、地方政府和特崗教師、特崗教師和設(shè)崗學(xué)校三種法律關(guān)系。

（一）中央政府和地方政府的關(guān)系

“特崗教師計(jì)劃”所需資金由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同承擔(dān)，以中央財(cái)政為主。中央財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金，用于特設(shè)崗位教師的工資性支出，并按人均年收入1.5萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)，與地方財(cái)政據(jù)實(shí)結(jié)算。從2012年起，中央財(cái)政特崗教師工資性補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高為：西部地區(qū)人均年收入2.7萬(wàn)元，中部地區(qū)人均年收入2.4萬(wàn)元。從職權(quán)來(lái)說(shuō)，“特崗教師計(jì)劃”不改變事權(quán)劃分。根據(jù)這些規(guī)定，在特崗教師制度方面，中央政府和地方政府之間存在著財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律關(guān)系。

所謂財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，是指以各級(jí)政府之間所存在的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)、以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨而實(shí)行的一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以分為一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、支農(nóng)等公共服務(wù)領(lǐng)域。特崗教師計(jì)劃涉及的資金支付屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

在“特崗教師計(jì)劃”所涉及的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律關(guān)系中，中央政府承擔(dān)的義務(wù)是撥付計(jì)劃實(shí)施所需的主要資金，同時(shí)有權(quán)對(duì)資金的使用進(jìn)行監(jiān)督。地方政府具體負(fù)責(zé)特崗教師計(jì)劃的實(shí)施，省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)資金，用于解決特設(shè)崗位教師的地方性補(bǔ)貼、必要的交通補(bǔ)助、體檢費(fèi)和按規(guī)定納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障體系，享受相應(yīng)的社會(huì)保障待遇（政府不安排商業(yè)保險(xiǎn)）應(yīng)繳納的相關(guān)費(fèi)用，以及特設(shè)崗位教師崗前集中培訓(xùn)和招聘的相關(guān)工作等費(fèi)用。同時(shí)，地方政府要承擔(dān)特崗教師工資年收入水平高于國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的部分。

（二）特崗教師和地方政府的關(guān)系

從中央文件和地方政府的操作實(shí)踐看，特崗教師的權(quán)利與義務(wù)是通過(guò)特崗教師與地方政府之間的服務(wù)協(xié)議書(shū)或聘用合同規(guī)定的。在各地的操作實(shí)踐中，與特崗教師簽訂服務(wù)協(xié)議的地方政府存在著細(xì)微差別。如《山西省農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃實(shí)施方案》（2012年修訂）規(guī)定，特崗教師與設(shè)崗縣（市）教育行政部門(mén)簽訂聘用合同?！顿F州省2011年農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃實(shí)施方案》規(guī)定由縣級(jí)人事、教育行政部門(mén)與教師簽訂聘任合同?！逗颖笔?012年農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師國(guó)家特設(shè)崗位計(jì)劃教師聘用協(xié)議書(shū)》中的簽約主體是設(shè)崗縣人民政府和受聘教師。就協(xié)議內(nèi)容而言，多是對(duì)中央文件規(guī)定的復(fù)制。

那么，特崗教師與地方政府之間的法律關(guān)系究竟該如何定位呢？對(duì)這種法律關(guān)系的性質(zhì)，學(xué)界存在不同的看法。不管是從協(xié)議的簽訂方式（公開(kāi)招聘、自愿報(bào)名），還是從協(xié)議的內(nèi)容（權(quán)利與義務(wù)）分析，這種協(xié)議與政府招聘合同制工作人員的勞動(dòng)合同都極其相似，因此將這種協(xié)議定性為民事性質(zhì)的勞動(dòng)合同更為合適。

但需要注意的是，根據(jù)教師〔2006〕2號(hào)文件的規(guī)定，地方政府對(duì)特崗教師還承擔(dān)著管理任務(wù)：特設(shè)崗位教師在聘期內(nèi)，由地方教育行政部門(mén)對(duì)其進(jìn)行跟蹤評(píng)估。對(duì)成績(jī)突出、表現(xiàn)優(yōu)秀的，給予表彰；對(duì)不按合同要求履行義務(wù)的，要及時(shí)進(jìn)行批評(píng)教育，督促改正；對(duì)不適合繼續(xù)在教師崗位工作的，應(yīng)及時(shí)將其調(diào)整出教師隊(duì)伍，并相應(yīng)取消其享受的相關(guān)政策優(yōu)惠。在各地具體的協(xié)議中，還有對(duì)不履行聘用合同或不適合繼續(xù)在教師崗位工作的，應(yīng)及時(shí)終止合同的規(guī)定。從表面上看，這種規(guī)定非常類似于單方面終止合同權(quán)，但這種合同終止權(quán)不符合民法旨趣，實(shí)際上更接近行政管理權(quán)。這也正是導(dǎo)致學(xué)界對(duì)該類法律關(guān)系性質(zhì)存在不同認(rèn)識(shí)的重要原因。

（三）特崗教師和設(shè)崗學(xué)校的關(guān)系

特崗教師與設(shè)崗學(xué)校的法律關(guān)系更為復(fù)雜。一是設(shè)崗學(xué)校與特崗教師之間不存在法律方面的協(xié)議，二是設(shè)崗學(xué)校不向特崗教師支付勞動(dòng)報(bào)酬，三是設(shè)崗學(xué)校無(wú)權(quán)解聘特崗教師。那么，特崗教師與設(shè)崗學(xué)校之間究竟是什么樣的法律關(guān)系？特設(shè)崗位教師聘用后的日常管理與考核主要由設(shè)崗學(xué)校和設(shè)崗縣教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)。每年度結(jié)束，各設(shè)崗學(xué)校要對(duì)本校特設(shè)崗位教師的政治思想表現(xiàn)和工作情況進(jìn)行綜合考核，評(píng)定考核等次，并報(bào)縣教育行政部門(mén)審核后存入其工作檔案。單從這種管理規(guī)定我們還不能明確特崗教師與設(shè)崗學(xué)校的法律關(guān)系?！蛾P(guān)于印發(fā)河南省2012年農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校特設(shè)崗位教師招聘辦法和崗位設(shè)置的通知》規(guī)定：特崗教師由設(shè)崗縣（市）教育行政部門(mén)派遣到設(shè)崗學(xué)校，并由設(shè)崗學(xué)校安排一線教學(xué)工作和進(jìn)行日常管理。從這個(gè)規(guī)定可以看出，特崗教師與地方政府簽訂合同，然后由地方政府派往設(shè)崗學(xué)校工作，特崗教師與設(shè)崗學(xué)校之間的關(guān)系更接近交流教師與任教學(xué)校的法律關(guān)系。

特崗教師與交流教師雖然地位相似，但存在許多不同。第一，交流教師與派出學(xué)校之間要么是勞動(dòng)合同關(guān)系（未來(lái)的趨勢(shì)），要么是人事關(guān)系（傳統(tǒng)意義上），但特崗教師與地方政府之間的法律關(guān)系存在很大爭(zhēng)議。第二，交流教師的服務(wù)期限與服務(wù)內(nèi)容經(jīng)協(xié)商確定，特崗教師的服務(wù)期限與服務(wù)內(nèi)容是法定的。第三，交流教師服務(wù)期滿后，要回到派出學(xué)校工作，特崗教師服務(wù)期滿后則需要重新?lián)駱I(yè)。

三、特崗教師制度可能存在的法律問(wèn)題

（一）特崗教師的法律地位模糊

特崗教師的法律地位本身就是模糊的，其在設(shè)崗學(xué)校工作，但是簽訂協(xié)議的主體卻是地方政府。雖然這樣可以彰顯地方政府對(duì)特崗教師的重視，但很容易造成地方政府行政管理角色與民事主體角色的混同。從學(xué)校法律地位的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，學(xué)校的獨(dú)立法人地位越來(lái)越明確，應(yīng)當(dāng)作為勞動(dòng)合同的主體。但在特崗教師制度中，設(shè)崗學(xué)校作為獨(dú)立法人，只能行使對(duì)特崗教師的管理與考核，卻無(wú)權(quán)解除聘任關(guān)系，自主用人權(quán)受到限制，與法人制度的要求不相符合。

（二）同教同酬方面的問(wèn)題

特崗教師制度還涉及同教同酬方面的問(wèn)題。特設(shè)崗位教師在聘任期間，執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的工資制度和標(biāo)準(zhǔn)；其他津貼補(bǔ)貼由各地根據(jù)當(dāng)?shù)赝葪l件公辦教師年收入水平和中央補(bǔ)助水平綜合確定。在現(xiàn)實(shí)操作中，由于特崗教師的服務(wù)期較短，與設(shè)崗學(xué)校的“依附”關(guān)系尚未建立，部分設(shè)崗學(xué)校將特崗教師與其他教師區(qū)別對(duì)待：福利發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不一，“三險(xiǎn)”完全由個(gè)人交納，至于住房更是無(wú)法保障。另外，地區(qū)和學(xué)校收入狀況不同，不同地區(qū)和學(xué)校特崗教師的福利待遇也呈現(xiàn)出明顯差異。

我們?cè)诳吹教貚徑處煵荒芘c設(shè)崗學(xué)校、設(shè)崗地區(qū)教師同教同酬的同時(shí)，也要注意逆向意義上的同教不同酬。實(shí)施特崗教師制度的縣多為貧困縣，許多地方的教師工資收入低于國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，特崗教師的工資水平可能會(huì)高于比自己工作年限長(zhǎng)的老教師，更不用說(shuō)高于在教育崗位上辛苦工作多年的代課教師了。這種逆向的同教不同酬也容易引起在崗教師的不滿。有些地方政府為了規(guī)避矛盾，不按國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放特崗教師工資，這又進(jìn)一步導(dǎo)致特崗教師的不滿，在一定程度上影響了特崗教師隊(duì)伍的穩(wěn)定。

四、提醒與建議

特崗教師是國(guó)家為解決教育均衡問(wèn)題、在中央政府的主導(dǎo)下出現(xiàn)的新生事物。特崗教師受聘于地方政府，與地方政府建立聘用關(guān)系，為設(shè)崗學(xué)校提供教學(xué)服務(wù)，其權(quán)利義務(wù)由中央和地方政府文件確定，其工資報(bào)酬主要由中央財(cái)政承擔(dān)。目前，特崗教師的法律地位還不是很明確。現(xiàn)行制度下，在特崗教師與地方政府就協(xié)議的履行發(fā)生糾紛時(shí)，參照地方政府聘用勞動(dòng)合同制人員進(jìn)行處理較為合適；在特崗教師與設(shè)崗學(xué)校發(fā)生糾紛時(shí)，參照交流教師的相關(guān)制度進(jìn)行處理能夠較好地平衡各方利益。

特崗教師制度在解決教育公平方面發(fā)揮了巨大的作用，但是對(duì)教師發(fā)展走勢(shì)、同教同酬等造成一定的混亂。這些都需要學(xué)界和政府共同探索，以進(jìn)一步完善特崗教師制度，并將其納入到法制化軌道，使其發(fā)揮更大的作用。

（責(zé) 編 子 君）