薄曉波 馮嘉

摘要：碳排放交易可分為自愿交易和配額交易，對于不同類型的碳排放交易，立法應(yīng)當(dāng)做出不同的內(nèi)容規(guī)定。我國目前關(guān)于自愿交易的規(guī)定還不能對自愿交易的買方提供充分的利益刺激，不利于自愿交易市場的培育，因而立法的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是對自愿減排量的買方給予稅收優(yōu)惠和將買方購買的自愿減排量轉(zhuǎn)換為配額交易中的碳排放配額以作為對買方的獎勵。在配額交易方面，立法應(yīng)當(dāng)首先為碳排放行為設(shè)定行政許可，并允許排放配額合法轉(zhuǎn)讓，為配額交易掃清障礙；此外，還要對配額交易的適用范圍、總量控制、配額的初始分配和監(jiān)測、核證體系的建設(shè)以及法律責(zé)任等內(nèi)容做出相應(yīng)的規(guī)定。

關(guān)鍵詞：氣候變化；碳排放交易；立法；自愿交易；配額交易；總量控制；初始分配

中圖分類號：DF46 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671—6604（2013）06—0061—08

在2011年12月南非德班舉辦的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第十七次締約方大會暨《京都議定書》第七次締約方會議上，中國政府承諾愿意有條件接受2020年后的溫室氣體量化減排協(xié)議。這表明我國開始進(jìn)入承擔(dān)溫室氣體減排國際法律義務(wù)的倒計(jì)時(shí)階段?！笆濉睍r(shí)期是我國開展節(jié)能減排工作的關(guān)鍵時(shí)期，快速發(fā)展的國民經(jīng)濟(jì)和我國以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)決定了在未來一段時(shí)期，我國將不得不承擔(dān)非常巨大的碳減排壓力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變刻不容緩。而我國在以往節(jié)能減排工作中慣常使用的行政控制型管理模式已經(jīng)很難再發(fā)揮更大的作用，通過市場機(jī)制促進(jìn)溫室氣體減排成為迫在眉睫的選擇。歷史上，美國針對二氧化硫污染導(dǎo)致的酸雨問題而實(shí)施的以二氧化硫排放權(quán)為交易標(biāo)的的“酸雨計(jì)劃”對于促進(jìn)污染物總量控制起到了非常顯著的作用，這表明通過產(chǎn)權(quán)交易的形式可以有效彌補(bǔ)行政控制型管理模式效率低下的不足，以更小的成本實(shí)現(xiàn)更好的減排效果。這一點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得我國充分借鑒，可以在今后的溫室氣體減排工作中嘗試使用排放權(quán)交易的形式，建立我國的碳排放交易市場。

目前，我國多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策都對建立我國的碳排放交易市場給予了肯定?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確指出：“建立完善溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)核算制度，逐步建立碳排放交易市場?！薄丁笆濉惫?jié)能減排綜合性工作方案》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》也都明確表明要逐步建立碳排放交易市場，開展碳排放交易試點(diǎn)，建立自愿交易機(jī)制，加強(qiáng)碳排放交易支撐體系建設(shè)。可以說，目前我國碳排放交易市場的建設(shè)已經(jīng)具備了較為優(yōu)越的政策環(huán)境。但這并不意味著我國已經(jīng)具備了完備的碳排放交易體系，這是因?yàn)檎叩囊?guī)定僅僅為碳排放交易掃清了思想觀念上的障礙，而沒有涉及碳排放交易市場的構(gòu)成、建立碳排放交易市場的步驟和碳排放權(quán)的商品屬性等具體而重要的問題。上述這些問題的解決，需要建立明確的管理部門、設(shè)立相應(yīng)的管理資質(zhì)、確立清晰的管理目標(biāo)、制定嚴(yán)格的法律責(zé)任，因而需要立法的積極參與。

一、碳排放交易的分類

根據(jù)交易是否具有法定的強(qiáng)制約束力，碳排放交易類型可以分為強(qiáng)制性碳交易和自愿性碳交易。強(qiáng)制性碳交易也稱配額交易，是指在總量控制的前提下，交易雙方以其依法承擔(dān)的碳排放配額或指標(biāo)為交易客體的交易方式。在強(qiáng)制性碳交易中，買方直接購買賣方已經(jīng)獲得的碳排放許可配額。而自愿性碳交易是指個(gè)人或團(tuán)體在沒有法定強(qiáng)制減排責(zé)任的前提下，自愿購買其他個(gè)人或團(tuán)體通過技術(shù)創(chuàng)新、提高能效等行為而形成的碳減排量即減排信用的行為。自愿減排交易的自愿性，主要是通過買方所體現(xiàn)出來的。因?yàn)槠湓谧栽附灰资袌錾腺徺I減排信用，并不受法律的強(qiáng)制約束，而通常是出于自身的公益訴求或其他原因（如為了承擔(dān)企業(yè)的社會責(zé)任、樹立良好的公眾形象、積累碳排放交易市場上的經(jīng)驗(yàn)等），使用自愿減排信用抵償其在生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的碳排放。

交易形式的不同決定了立法對其規(guī)制的方向和內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有所差別。配額交易的實(shí)施以溫室氣體排放總量控制為前提，當(dāng)國家政府確定了一個(gè)時(shí)期內(nèi)的溫室氣體排放總量控制指標(biāo)之后，就可以通過行政許可的方式將總量控制指標(biāo)分解，并分配給該國家政府所管轄的企業(yè)，對獲得的配額指標(biāo)，企業(yè)可以自己使用以滿足自己的排放需求，也可以將剩余的排放配額出售給其他配額不足的企業(yè)。實(shí)施配額交易，必須由國家政府確立一個(gè)明確的溫室氣體排放總量控制指標(biāo)，否則配額交易無法進(jìn)行。因此配額交易立法的重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)是總量控制指標(biāo)的確定和初始配額的分配。而自愿交易是企業(yè)在自愿的條件下購買其他社會主體產(chǎn)生的減排信用的交易，因此如何激發(fā)企業(yè)自愿購買減排信用的積極性以及確保社會主體產(chǎn)生的減排信用具有真實(shí)性、可靠性和準(zhǔn)確性就成為自愿交易立法的重要內(nèi)容。

二、自愿交易立法的基本框架

我國是《京都議定書》所列的非附件一國家，根據(jù)《京都議定書》所確立的“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”，我國作為發(fā)展中國家不承擔(dān)《京都議定書》第一承諾期的溫室氣體減排義務(wù)；德班會議形成的決議也表明在《京都議定書》第二承諾期中國不承擔(dān)溫室氣體減排的國際法律義務(wù)。因此我國并未向國際社會承諾溫室氣體總量減排，也未向國際社會表明任何溫室氣體總量減排指標(biāo)。但這并不代表中國不參與溫室氣體減排，在2009年召開的哥本哈根氣候大會中，中國作為國際社會中負(fù)責(zé)任的大國明確提出了到2020年，我國單位GDP碳排放要在2005年的水平之上削減40%至45%，此即所謂的“碳強(qiáng)度”指標(biāo)?？梢?，在目前的溫室氣體減排國際事務(wù)中，我國強(qiáng)調(diào)的是“碳強(qiáng)度”這個(gè)概念，而非碳排放總量，這是最為符合廣大發(fā)展中國家發(fā)展權(quán)益的溫室氣體減排方式。因此，我國目前不能以溫室氣體排放總量為標(biāo)準(zhǔn)控制我國的溫室氣體排放，否則會對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來嚴(yán)重制約。由此決定了至少在《京都議定書》第二承諾期這個(gè)階段中，我國對碳排放交易不能確定明確的全國性溫室氣體排放總量。但通過市場機(jī)制減排溫室氣體又是大勢所趨，因而目前最為適合我國盡快開展的碳排放交易形式是自愿交易，除了能夠?qū)厥覛怏w減排起到一定效果外，自愿交易還能夠?qū)ζ髽I(yè)將來參與強(qiáng)制性配額交易起到“練兵”的效果。我國的碳排放交易立法應(yīng)當(dāng)首先對自愿交易形式進(jìn)行規(guī)范。

（一）關(guān)于自愿交易的現(xiàn)行立法

關(guān)于自愿交易，我國目前已經(jīng)有比較具體的規(guī)定予以規(guī)范。2012年6月13日，國家發(fā)改委發(fā)布實(shí)施了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），其重要內(nèi)容之一是使經(jīng)核證的溫室氣體自愿減排量具有國家信用。根據(jù)該《暫行辦法》的規(guī)定，社會主體采取措施獲得的自愿減排量須經(jīng)發(fā)展改革部門的審核，這樣的減排量與以前的完全由第三方審核機(jī)構(gòu)單方面出具報(bào)告認(rèn)可并簽發(fā)的減排量相比，市場可信度或者說產(chǎn)品的品質(zhì)將出現(xiàn)質(zhì)的飛躍，這對企業(yè)或個(gè)人購買減排量無疑是一個(gè)較大的激勵。因而該《暫行辦法》的發(fā)布實(shí)施對于規(guī)范國內(nèi)的溫室氣體自愿減排工作具有重要的作用。

但《暫行辦法》的發(fā)布實(shí)施并不能解決自愿交易遇到的所有問題。目前自愿交易在我國遇到的最大困難莫過于交易數(shù)量不足，企業(yè)開展自愿交易的積極性差。我國已經(jīng)建立了100多所環(huán)境或碳排放權(quán)交易所，但絕大多數(shù)交易所都處于無米可炊的尷尬局面，北京、天津、上海等幾個(gè)城市的交易所自成立以來，所進(jìn)行的碳排放交易也是屈指可數(shù)。究其原因，是因?yàn)樽栽附灰纂y以為自愿減排量的買方帶來直接的經(jīng)濟(jì)收益。自愿減排雖然可以對減排量的賣方帶來可觀的經(jīng)濟(jì)收益，但對買方來講，其直觀效果一般僅限于企業(yè)形象包裝和宣傳，表明企業(yè)勇于承擔(dān)社會責(zé)任，提高企業(yè)在公眾心目中的地位和形象。如果自愿交易不能為企業(yè)帶來稅收減免和財(cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)惠措施，購買的減排量也不能轉(zhuǎn)換為配額交易中的配額，則自愿交易的數(shù)量必定不會有多大，其對減少溫室氣體排放所能起到的作用也不會很大。2009年全球碳市場交易量達(dá)到87億噸二氧化碳當(dāng)量，其中自愿減排交易量不到1億噸，僅占1%。可見，自愿交易立法的重點(diǎn)內(nèi)容除了如《暫行辦法》所規(guī)定的賦予經(jīng)核證的溫室氣體減排量以國家信用之外，還應(yīng)當(dāng)包括自愿交易的鼓勵和刺激機(jī)制。而關(guān)于鼓勵和刺激機(jī)制的內(nèi)容，是《暫行辦法》難以涵蓋的內(nèi)容。

《暫行辦法》是國家發(fā)改委發(fā)布的部門規(guī)范性文件，其效力及權(quán)威性都較低。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，部門規(guī)范性文件并不屬于其所稱的“法”，其很多權(quán)限均受到《立法法》、《行政許可法》和《行政處罰法》等法律、法規(guī)的限制，因而《暫行辦法》的實(shí)施難以具備較高及穩(wěn)定的法律效力。這一局限性體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，《暫行辦法》第二十四條和第二十七條分別規(guī)定交易機(jī)構(gòu)、對自愿減排項(xiàng)目進(jìn)行審定的機(jī)構(gòu)及對產(chǎn)生的自愿減排量進(jìn)行核證的機(jī)構(gòu)，須通過注冊地所在省、自治區(qū)、直轄市的發(fā)展改革部門向國家主管部門備案。從嚴(yán)格管理的角度來講，交易機(jī)構(gòu)及第三方核證機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)素質(zhì)對自愿減排量的真實(shí)性、準(zhǔn)確性以及交易秩序的良好性都具有非常重要的作用，對上述機(jī)構(gòu)理應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的資質(zhì)管理，設(shè)定嚴(yán)格的資質(zhì)審批條件和程序。但由于我國《行政許可法》明確排除了部門規(guī)章和部門規(guī)范性文件設(shè)定行政許可事項(xiàng)的權(quán)限，致使《暫行辦法》無法對交易機(jī)構(gòu)及第三方核證機(jī)構(gòu)開展資質(zhì)管理，而只能以備案制勉強(qiáng)應(yīng)付，管理的嚴(yán)格程度大打折扣。

第二，根據(jù)《立法法》第八條的規(guī)定，關(guān)于稅收的基本制度，只能由全國人大及其常委會通過制定法律的形式予以規(guī)定，從而否決了部門規(guī)章和部門規(guī)范性文件在缺乏上位法依據(jù)前提下自行創(chuàng)設(shè)稅收優(yōu)惠措施的權(quán)力。因而《暫行辦法》也無法規(guī)定對自愿減排量的買方給予稅收減免優(yōu)惠的措施。

第三，激勵自愿減排交易的重要措施之一是規(guī)定買方可以將其購買的自愿減排量在配額交易體系中轉(zhuǎn)換為一定量的溫室氣體排放配額，以滿足企業(yè)發(fā)展的排放需要或者用于增值后的出售。而這一措施實(shí)施的前提是上位法已經(jīng)創(chuàng)設(shè)了完備的溫室氣體配額交易制度。然而在我國目前還沒有一部法律、法規(guī)設(shè)立溫室氣體配額交易制度.《暫行辦法》對此也只能望洋興嘆。

可見，僅依靠《暫行辦法》的規(guī)定仍然難以推動自愿交易市場的發(fā)展，我國仍需要不斷完善自愿交易立法。目前，國家相關(guān)部門正在推動《應(yīng)對氣候變化法》的研究和起草工作，筆者認(rèn)為，該法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起搭建自愿交易立法基本框架的重任。

（二）《應(yīng)對氣候變化法》關(guān)于自愿交易的框架內(nèi)容設(shè)想

關(guān)于自愿交易，《應(yīng)對氣候變化法》應(yīng)當(dāng)對以下幾個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行創(chuàng)設(shè)性和框架性的規(guī)定：

1。明確規(guī)定國家鼓勵溫室氣體減排量的自愿交易。關(guān)于自愿交易的法律規(guī)定，其內(nèi)容主要是鼓勵和刺激自愿交易的開展，因而需要首先在該法的總則部分表明立法者對自愿交易的基本態(tài)度，即明確規(guī)定國家應(yīng)當(dāng)通過制定、實(shí)施稅收、財(cái)政等方面的措施鼓勵溫室氣體減排量的自愿交易。這樣一條規(guī)定的作用在于為法律、法規(guī)規(guī)定具體的鼓勵措施提供立法依據(jù)。

2.建立從業(yè)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和從業(yè)人員的職業(yè)資格管理制度。自愿交易中的從業(yè)機(jī)構(gòu)主要包括對自愿減排項(xiàng)目進(jìn)行審定的第三方機(jī)構(gòu)、對自愿減排量進(jìn)行核證的第三方機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)。如前文所述，上述從業(yè)機(jī)構(gòu)對于自愿減排量的準(zhǔn)確性、真實(shí)性和自愿交易市場秩序起到至關(guān)重要的作用，因而國家管理部門必須對其從業(yè)能力進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，并對其日常從業(yè)行為進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范化管理。因而有必要對從業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施資質(zhì)管理，設(shè)定嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)入條件和監(jiān)督管理措施。而根據(jù)我國《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，在我國的法律體系中，只有法律和行政法規(guī)可以設(shè)定需要在全國統(tǒng)一實(shí)施的資格、資質(zhì)類的行政許可，因而《暫行辦法》作為部門規(guī)范性文件無權(quán)對從業(yè)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行設(shè)定。在此，《應(yīng)對氣候變化法》作為全國人民大表大會常務(wù)委員會發(fā)布的法律，有權(quán)根據(jù)《行政許可法》的授權(quán)對從業(yè)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行設(shè)定，并規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)督管理措施。

從業(yè)機(jī)構(gòu)要具備相應(yīng)的業(yè)務(wù)能力，必須具備一定數(shù)量且具有相應(yīng)業(yè)務(wù)素質(zhì)的專業(yè)技術(shù)人員，因而還需要對從業(yè)機(jī)構(gòu)中從事審定、核證等技術(shù)工作的從業(yè)人員進(jìn)行職業(yè)資格管理，確保只有符合一定職業(yè)資格條件的工作人員才能夠從事自愿減排項(xiàng)目審定和自愿減排量核證等技術(shù)性要求較強(qiáng)的工作。而這也涉及資格、資質(zhì)類行政許可事項(xiàng)的設(shè)定權(quán)限，根據(jù)《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，只有法律和行政法規(guī)可以予以設(shè)定。因而這也應(yīng)當(dāng)成為《應(yīng)對氣候變化法》規(guī)范的重要內(nèi)容之一。

關(guān)于資質(zhì)和職業(yè)資格，法律除了設(shè)定相應(yīng)的許可事項(xiàng)之外，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定監(jiān)督管理和處罰的措施。對于違反從業(yè)管理規(guī)定的從業(yè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員，除了處以一定數(shù)額的罰款處罰之外，對于違法情節(jié)嚴(yán)重的，還應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N資質(zhì)或職業(yè)資格。只有如此嚴(yán)厲的法律責(zé)任規(guī)定才能給從業(yè)機(jī)構(gòu)和人員施加一個(gè)“緊箍咒”，促使他們依法從事相關(guān)業(yè)務(wù)行為。而根據(jù)我國《行政處罰法》，只有法律和行政法規(guī)可以設(shè)定吊銷、暫扣許可證照的行政處罰和多于3萬元的罰款處罰。因此，《應(yīng)對氣候變化法》應(yīng)注重立法內(nèi)容的完整性，在創(chuàng)設(shè)相關(guān)行政許可事項(xiàng)的同時(shí)還應(yīng)當(dāng)配套規(guī)定嚴(yán)格的法律責(zé)任。

3.對自愿減排量的買方規(guī)定減免稅條款。在自愿交易中，買方一般缺乏購買減排信用的積極性。而一個(gè)市場的正常運(yùn)作則需要買賣雙方的積極參與，缺乏一定數(shù)量買方的市場必定無法長久持續(xù)存在。因而如何刺激買方購買減排信用的積極性應(yīng)當(dāng)是《應(yīng)對氣候變化法》在立法時(shí)重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。筆者認(rèn)為，對買方實(shí)行減免稅優(yōu)惠是一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)刺激措施。對于自愿購買減排信用的企業(yè)，可以考慮給予企業(yè)所得稅方面的優(yōu)惠，或者將來對企業(yè)征收碳稅時(shí)，可以考慮對此類企業(yè)減免一定的碳稅。限于《立法法》所規(guī)定的立法權(quán)限和部門職責(zé)的分工，發(fā)改委制定的《暫行辦法》無權(quán)涉及稅收優(yōu)惠措施，因而《應(yīng)對氣候變化法》有必要對減免稅條款進(jìn)行規(guī)定。

4.對自愿減排量的買方給予減排量轉(zhuǎn)換碳排放配額的獎勵。對自愿減排量買方的經(jīng)濟(jì)激勵措施，除了稅收優(yōu)惠外，還可以包括對其給予減排量轉(zhuǎn)換碳排放配額的獎勵。也就是說，買方自愿購買的減排信用除了可以用于中和自己的碳排放之外，還可以通過一定的換算方法，轉(zhuǎn)換成將來實(shí)施的配額交易中的碳排放配額。我國臺灣地區(qū)目前自愿交易的參與比例達(dá)到56%，一個(gè)重要的誘因是“進(jìn)行了自愿減排的企業(yè)，對于過去減少的碳排放量，在臺灣地區(qū)未來實(shí)施‘總量控制與交易制度時(shí)，可給予碳排放權(quán)配額獎勵”Ⅲ。因而如果《應(yīng)對氣候變化法》能對此作出規(guī)定，必定會對我國自愿交易市場帶來巨大的推動作用。

三、配額交易的立法框架

配額交易立法應(yīng)當(dāng)是我國碳排放交易立法的主體和重點(diǎn)。如前文所述，盡管我國目前還不具備立即啟動全國性碳排放配額交易市場的條件，但立法應(yīng)當(dāng)首先為將來配額市場的運(yùn)行提供良好的法制環(huán)境。筆者認(rèn)為，關(guān)于配額交易，《應(yīng)對氣候變化法》應(yīng)當(dāng)對以下框架內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定：

（一）為碳排放行為設(shè)置行政許可

對于配額交易，立法首先要解決的問題是創(chuàng)造配額。目前在我國，碳排放行為沒有受到任何法律的制約，因而是隨意的、自由的。但配額交易的前提是碳排放行為受到了法律的限制，變得不再自由，只有具有配額的人，才能夠排放相應(yīng)配額的碳。當(dāng)一種物品具有稀缺性時(shí)，才可能具有交易性和流動性。配額交易實(shí)際上是對碳排放權(quán)利的交易，交易的物質(zhì)載體就是碳排放許可證。因此，《應(yīng)對氣候變化法》應(yīng)當(dāng)對碳排放行為設(shè)置行政許可，規(guī)定只有通過行政審批，獲得相應(yīng)碳排放配額的企業(yè)和其他單位，才能夠從事碳排放行為。

另外，我國《行政許可法》第九條規(guī)定：“依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓?！币虼?，《應(yīng)對氣候變化法》還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定通過行政許可獲得的碳排放配額可以轉(zhuǎn)讓，只有這樣，才能為配額交易掃清違法性的障礙。

從法律權(quán)利的角度來看，設(shè)置行政許可，其實(shí)質(zhì)是賦予行政許可申請者以一定的權(quán)利。在碳排放許可中，許可申請者獲得的就是碳排放權(quán)。該權(quán)利意味著權(quán)利主體可以在法律規(guī)定的額度內(nèi)排放溫室氣體，維持自身一定的生產(chǎn)和經(jīng)營行為。同時(shí)，這樣的規(guī)定還意味著權(quán)利主體可以在自身不需要此項(xiàng)權(quán)利的時(shí)候，有權(quán)將該權(quán)利轉(zhuǎn)讓給其他社會主體并獲得相應(yīng)的收益。因而法律為碳排放行為設(shè)置行政許可，明確碳排放權(quán)，也就確定了碳排放權(quán)交易所產(chǎn)生的收益的歸屬，而這是開展配額交易的前提基礎(chǔ)。

（二）明確配額交易的適用范圍

由于化石能源的廣泛使用，碳排放行為是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的因素，各行各業(yè)的發(fā)展乃至個(gè)人的日常生活都離不開碳的排放。雖然為碳排放行為設(shè)置行政許可非常必要，但該行政許可的適用范圍不可盲目擴(kuò)展至社會生活的各個(gè)領(lǐng)域，否則會對正常的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來嚴(yán)重的阻力。因而有必要通過法律的形式對碳排放許可證的適用范圍作出明確限定，該限定內(nèi)容實(shí)際上也就成為配額交易的適用范圍，因?yàn)橹挥惺艿皆S可配額約束的企業(yè)才有交易配額的積極性和可能性。對此，我們可以參考?xì)W盟實(shí)施歐洲碳排放交易體系（EU ETS）的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。歐盟關(guān)于碳排放交易體系的2003/87/EC號指令中，以附件的形式列明了應(yīng)當(dāng)參與排放權(quán)交易體系的工業(yè)活動的種類，包括能源活動（Energy Activities）、黑色金屬的生產(chǎn)及加工（Production and Processing of Ferrous Met-als）、礦業(yè)活動（Mineral Industry）及其他活動。此外，2008年歐盟議會及歐盟理事會通過了指令2008/101/EC，對2003/87/EC號指令進(jìn)行了修訂，將航空業(yè)納入了歐盟排放權(quán)交易體系。

之所以能夠通過排放交易的形式削減溫室氣體排放，主要在于各行業(yè)、企業(yè)之間存在減排成本方面的差異，因而參與減排的行業(yè)、企業(yè)越多，就意味著尋找減排成本差異的空間越大，交易的機(jī)會也就越多。因此對碳排放行為進(jìn)行行政許可的范圍，既不能過大，也不能過小，否則會導(dǎo)致交易的行業(yè)、企業(yè)數(shù)量不足，交易機(jī)會偏小，交易難以進(jìn)行。對此，可以從我國開展的排污權(quán)交易試點(diǎn)中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。有學(xué)者認(rèn)為，我國過去開展的城市排污權(quán)交易不成功的主要原因以及二氧化硫及水體污染物排污權(quán)交易存在的主要問題之一均是試點(diǎn)范圍過小。因而為確保足夠的交易數(shù)量，并考慮對實(shí)際碳排放量進(jìn)行監(jiān)測的難度，筆者認(rèn)為碳排放許可證的適用范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋能源、石油化工、黑色金屬冶煉、水泥、玻璃、陶瓷、造紙和自行使用較大功率內(nèi)燃機(jī)作為生產(chǎn)動力的其他企業(yè)；此外，為了積極應(yīng)對歐盟碳排放交易體系將國際航空業(yè)和國際海運(yùn)業(yè)納入適用范圍，我國《應(yīng)對氣候變化法》也應(yīng)當(dāng)將航空業(yè)和海運(yùn)業(yè)納入碳排放許可證的適用范圍，以促使歐盟對我國航空業(yè)和海運(yùn)業(yè)實(shí)行豁免。

（三）對配額實(shí)行總量控制

確定具體明確的碳排放總量控制目標(biāo)是配額交易的基礎(chǔ)，配額交易的實(shí)質(zhì)是確保碳排放總量控制目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的前提下，以最低成本的方式實(shí)現(xiàn)碳減排。因而法律在確立配額交易制度之前，必須首先對一個(gè)國家或地區(qū)的碳排放總量控制指標(biāo)進(jìn)行明確。對于我國的《應(yīng)對氣候變化法》來講，這一點(diǎn)也不例外。但如前文所述，受我國目前客觀情況的約束，我國現(xiàn)階段無法明確國家的碳排放總量控制目標(biāo)，這一狀態(tài)要至少持續(xù)至《京都議定書》第二承諾期結(jié)束時(shí)為止。這無疑提高了我國實(shí)施碳排放配額交易的難度。

然而，對于實(shí)行總量控制，我國并非沒有指標(biāo)可以遵循。在能耗計(jì)算方面，無論是各級地方政府，還是各類企業(yè)，都較為習(xí)慣運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)煤體系，計(jì)算自己的能源消費(fèi)總量或節(jié)能量。無論是政府，還是學(xué)者，大多對標(biāo)準(zhǔn)煤體系的運(yùn)用持肯定態(tài)度。如有學(xué)者認(rèn)為，在中國運(yùn)用市場手段控制碳排放，其具體方式不是碳排放配額交易，而是未來可能出現(xiàn)的節(jié)能量交易。目前，“十二五”能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)也已提出。然而關(guān)于以何標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行總量控制，現(xiàn)在還沒有明確的官方結(jié)論。但這不能成為阻礙氣候變化立法的理由，不管怎樣，總量控制都是構(gòu)建碳排放配額市場的前提基礎(chǔ)。筆者建議，《應(yīng)對氣候變化法》對總量控制的要求應(yīng)當(dāng)進(jìn)行規(guī)定，但可以不對總量控制的具體指標(biāo)進(jìn)行明確，相關(guān)內(nèi)容可以授權(quán)國務(wù)院規(guī)定。這樣可以有效滿足構(gòu)建碳排放配額市場對立法的需求，避免因個(gè)別問題而拖延整個(gè)立法進(jìn)程。

（四）配額的初始分配

配額的初始分配方式包括有償和無償兩種，有償分配主要是指拍賣的形式。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，拍賣是貫徹“污染者付費(fèi)原則”的最好形式，因?yàn)樗?、透明地給予了所有企業(yè)獲得排放權(quán)的機(jī)會，不易滋生權(quán)力尋租，而且能夠向企業(yè)釋放出清晰的價(jià)格信號，將溫室氣體排放量與企業(yè)的生產(chǎn)成本相掛鉤，促使企業(yè)投資減排措施。“然而，有償分配的方式增加了企業(yè)的直接支出，容易引起企業(yè)抵觸或者逃離排放交易體系?！币蚨瑥臏p少企業(yè)抵觸情緒、盡快建立排放交易體系的角度來看，在市場創(chuàng)設(shè)之初無償分配是較為妥善的配額分配方法。以歐盟碳排放交易體系為例，該交易體系創(chuàng)設(shè)之初，歐盟并沒有采用理論上最為完善的有償分配方法，而是以企業(yè)自行申報(bào)的歷史排放量為依據(jù)進(jìn)行無償分配。其主要原因就是“為了獲得企業(yè)界對建立排放交易機(jī)制的支持”，“從結(jié)果上看，歐盟對企業(yè)的妥協(xié)，換來了歐盟排放交易機(jī)制的快速啟動。”而到了歐盟排放交易體系實(shí)施的第二階段，允許有償拍賣的份額比例從第一階段的不能超過5%提高到了10%，從201 3年開始實(shí)施的第三階段，拍賣將取代無償分配成為配額分配的基本方法。

歐盟的做法對我國《應(yīng)對氣候變化法》的立法具有重大的啟示意義，筆者認(rèn)為，通過立法在我國建立碳排放配額交易市場之初，為了換取企業(yè)界的支持，也可以暫時(shí)實(shí)行初始配額的無償分配方法，待政府和企業(yè)已經(jīng)習(xí)慣于配額交易，并習(xí)慣于將碳排放作為企業(yè)決策的重要內(nèi)容之一時(shí)，可以逐漸轉(zhuǎn)換為有償分配。但我們同時(shí)也要注意吸收歐盟在此問題上失敗的教訓(xùn)，避免重蹈覆轍。在無償分配的問題上，歐盟主要犯了兩個(gè)嚴(yán)重的錯誤。第一是錯誤地估計(jì)了市場對無償分配的配額的需求總量，再加之歐債危機(jī)的影響，使市場上可供交易的配額總量遠(yuǎn)大于實(shí)際需求，造成2008年配額價(jià)格“自由落體式”的下滑，從30歐元跌至幾歐分。價(jià)格過分縮水，嚴(yán)重打擊了排放配額的流動性，使市場機(jī)制在溫室氣體減排中的作用大打折扣；第二是使用了不公平的無償配額分配方法。歐盟所采用的無償配額分配方法是“祖父式”分配方法（Grandfather），是基于管制對象歷史碳排放水平來分配配額的方法，根據(jù)這樣分配方法，歷史上碳排放多企業(yè)獲得的排放配額也多，而歷史排放數(shù)據(jù)小的企業(yè)獲得的排放配額也少。這種分配方法對于采用較新減排技術(shù)和設(shè)備的新企業(yè)來講不公平。相比老舊企業(yè)，很多新企業(yè)所采用的生產(chǎn)工藝和碳減排設(shè)施與技術(shù)都較為先進(jìn)，其歷史排放量相對較低，因而可以獲得的免費(fèi)初始配額就相對較低；同時(shí)，由于技術(shù)和設(shè)備相對先進(jìn)，其減排空間也相對較小。而老舊企業(yè)因?yàn)闅v史排放基數(shù)大，可以獲得更多的免費(fèi)配額，同時(shí)由于其生產(chǎn)工藝、設(shè)備等均較陳舊，因而其較容易實(shí)現(xiàn)碳排放總量的下降。這意味著，這些對于氣候不是很友好的老舊企業(yè)對碳排放配額的需求要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于那些生產(chǎn)工藝技術(shù)相對先進(jìn)的新企業(yè)，但其反而可以獲得更多的免費(fèi)配額，甚至可以大量有償出售其免費(fèi)獲取的配額；而新企業(yè)則不得不需要花費(fèi)大筆資金從碳排放交易市場上購買自己所需的配額。對于新企業(yè)而言，祖父式的無償分配方法顯然不是一種公平對待的分配方法。

不僅如此，歐盟從2012年1月1日起將國際航空業(yè)也納入到了歐盟碳排放交易體系之中，包括我國33家航空公司在內(nèi)的2000多家世界各國的航空公司都被強(qiáng)制性地納入該交易體系。在此，祖父式的分配方法將其不公平性進(jìn)一步擴(kuò)展到發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間，“對高速成長的發(fā)展中國家（包括中國）的航空公司非常不利”?？梢姡娓甘降姆峙浞椒ㄒ策`反了《氣候變化框架公約》和《京都議定書》所確立的共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。故此，在我國《應(yīng)對氣候變化法》的立法中，應(yīng)當(dāng)盡量避免使用基于歷史排放數(shù)據(jù)的祖父式無償配額分配方法。

對于具體如何分配初始配額，是配額管理的具體問題，隨著管理目標(biāo)的和市場情勢的變化，為了保證配額的稀缺性，其分配方式有可能隨時(shí)發(fā)生變化，因而此具體內(nèi)容不宜由《應(yīng)對氣候變化法》予以直接規(guī)定。但在此問題上，《應(yīng)對氣候變化法》可以對初始配額分配的原則要求作出規(guī)定。筆者認(rèn)為，這些原則可以包括以下幾項(xiàng)：謹(jǐn)慎分配無償配額原則、逐步縮小無償配額所占比例的原則和公平分配初始配額的原則。

所謂謹(jǐn)慎分配無償配額原則，是指國家主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)查并掌握充足數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)之上，結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，對無償配額的總量進(jìn)行謹(jǐn)慎預(yù)估，以確保配額的稀缺性。逐步縮小無償配額所占比例的原則是指根據(jù)“污染者付費(fèi)原則”的要求，國家主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)逐步用配額有償拍賣的形式代替無償分配，使配額在分配之初就能向排放者傳遞清晰的價(jià)格信號，督促其投資于節(jié)能減排。公平分配初始配額原則是指無論是有償抑或是無償分配，都應(yīng)當(dāng)確保社會主體在獲得配額方面具有平等的地位。

由公平分配原則所決定，我國在無償配額的初始分配上不應(yīng)實(shí)行祖父式的分配方法，可以借鑒使用基準(zhǔn)式（Benchmark）等更加公平的方法。在無償分配方法的選擇上，歐盟之所以選擇不盡公平的祖父式方法，重要原因之一在于歐盟碳排放交易體系在創(chuàng)建之初時(shí)間緊迫，要求一個(gè)簡單易行的方案，而相比基準(zhǔn)式方法所要求的繁瑣的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集和行業(yè)基準(zhǔn)的確定等要求，祖父式方法以企業(yè)自行申報(bào)歷史排放數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，操作起來簡單、易行，實(shí)施的成本小。這啟發(fā)我國在運(yùn)行碳排放交易市場之前，應(yīng)當(dāng)盡早開展企業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)的調(diào)查和行業(yè)基準(zhǔn)的研究工作，以便為碳排放交易市場的運(yùn)行提供充分的數(shù)據(jù)支撐。

（五）構(gòu)建碳排放監(jiān)測、計(jì)量、統(tǒng)計(jì)、報(bào)告和核證體系

碳排放交易的主體包括買賣雙方和國家主管部門，但僅有這三方還無法構(gòu)建完整的交易市場體系。碳排放交易市場中的交易客體——碳減排量（減排信用）、碳排放配額都是虛擬商品，交易的真實(shí)性和有效性完全建立在對碳減排量和碳排放量的準(zhǔn)確監(jiān)測、計(jì)量、核證和統(tǒng)計(jì)上，因而從事監(jiān)測、計(jì)量、統(tǒng)計(jì)、報(bào)告和核證等服務(wù)的第三方中介機(jī)構(gòu)是碳排放交易市場中不可或缺的主體。

我國《應(yīng)對氣候變化法》在立法中應(yīng)當(dāng)注重構(gòu)建完善的監(jiān)測、計(jì)量、統(tǒng)計(jì)、報(bào)告和核證體系。對從事相關(guān)服務(wù)的第三方中介機(jī)構(gòu)設(shè)定高門檻的行業(yè)準(zhǔn)入條件，規(guī)定嚴(yán)格的從業(yè)守則和監(jiān)督管理措施，并輔之以嚴(yán)厲的法律責(zé)任條款。具體可以通過設(shè)定行政許可的方式，對相應(yīng)機(jī)構(gòu)實(shí)施審批制和核準(zhǔn)制管理。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)建立國家主管部門的監(jiān)測隊(duì)伍，時(shí)時(shí)監(jiān)測企業(yè)排放溫室氣體的行為，確保其排放行為符合排放許可證的要求。

此外，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定信息公開和公眾參與條款，碳排放量的監(jiān)測、計(jì)量和核證數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)時(shí)時(shí)通過國家在線交易平臺予以公開，這樣不僅方便碳排放配額的交易，還有助于公眾監(jiān)督。

（六）對超過配額排放溫室氣體的行為規(guī)定嚴(yán)厲的法律責(zé)任

配額交易能否順利實(shí)施，在很大程度上取決于配額的“強(qiáng)硬度”。如果企業(yè)超過配額排放溫室氣體，而國家不能給予嚴(yán)厲的法律制裁，則企業(yè)會選擇寧可違法排放溫室氣體也不到市場上購買排放配額。這樣配額交易就不能對減少溫室氣體排放起到應(yīng)有的作用，因而我國《應(yīng)對氣候變化法》應(yīng)當(dāng)對超過配額排放溫室氣體的行為規(guī)定嚴(yán)厲的法律責(zé)任，使企業(yè)承擔(dān)法律責(zé)任的成本支出大于購買排放配額的成本支出。

在法律責(zé)任的規(guī)定方面，我國法律的表現(xiàn)一向比較謹(jǐn)慎和保守，尤其在涉及處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系方面，立法者總是生怕法律責(zé)任過于嚴(yán)苛?xí)ζ髽I(yè)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來妨礙。因而法律責(zé)任的條款一般比較“軟弱”，主要體現(xiàn)為對違法排污行為的處罰偏輕。但鑒于我國目前在節(jié)能減排方面承受的巨大壓力，在《應(yīng)對氣候變化法》的立法中，我們必須摒棄這種不正確的觀念，通過嚴(yán)格的法律責(zé)任設(shè)置確保碳交易的順利實(shí)施和節(jié)能減排目標(biāo)的完成。

具體來說，《應(yīng)對氣候變化法》在設(shè)置法律責(zé)任條款時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則，即不能讓違法排放者通過違法排放行為而獲利，否則有利可圖，會促使企業(yè)寧可違法被罰也不選擇守法行為。在處罰方式上，可以借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)。歐盟關(guān)于排放交易的指令（2003/87/EC）第16規(guī)定，各成員國應(yīng)將每年4月30日之前沒有提交足夠的配額以彌補(bǔ)其上年度溫室氣體排放量的經(jīng)營者名單公布，并對它們處以超額排放的處罰，并且繳納罰款不能免除其從下一年度分配的配額中提取相應(yīng)數(shù)量數(shù)額彌補(bǔ)其超額排放的義務(wù)。關(guān)于罰款的金額，在第一階段的三年期間采取較輕的每噸二氧化碳40歐元的處罰，從第二階段開始，罰款額升至每噸二氧化碳100歐元。

四、結(jié)語

《應(yīng)對氣候變化法》是我國構(gòu)建碳排放交易市場的基本法律依據(jù)，該法應(yīng)當(dāng)搭建起完整的碳交易制度框架。碳交易市場所涉及的法律操作問題非常繁多，不可能在《應(yīng)對氣候變化法》這一部法律里找到全部的答案。根據(jù)我國的立法習(xí)慣，全國人大及其常委會制定的法律一般僅就法律實(shí)施中重大且具有相對穩(wěn)定性的問題進(jìn)行規(guī)定。就碳排放交易體系而言，《應(yīng)對氣候變化法》應(yīng)當(dāng)對其中行政許可、行政處罰和諸如允許配額交易、總量控制、配額初始分配等原則性問題做出規(guī)定，這樣就能搭建起較為完整的制度實(shí)施框架，可以為碳交易市場的啟動和運(yùn)行提供充分的法律依據(jù)，掃清法律障礙。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院和國務(wù)院相關(guān)主管部門就可以依據(jù)職權(quán)制定相應(yīng)的行政法規(guī)和部門規(guī)章，構(gòu)建起完善的碳交易立法體系。

（責(zé)任編輯 徐丹）