李兆霞

摘要：本文介紹了我國公路建設(shè)的投資背景，并通過對中國、美國、英國、法國、意大利的籌資制度進(jìn)行比較，從籌資主題、資金來源出發(fā)研究籌資制度，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，并提出了建立公路基金、優(yōu)化稅費(fèi)結(jié)構(gòu)、引入民間資本的政策建議。

關(guān)鍵詞：公路建設(shè)；籌資制度；資金來源

一、我國公路建設(shè)投資背景

我國公路發(fā)展起步較晚，隨著改革開放以來社會經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，公路建設(shè)初見成效。1998年以來，全國公路里程數(shù)逐年提升，尤其是2008年以后為刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇加大了公路投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2004年全國公路總里程為187.1萬公里，2005年迅速增長達(dá)到334.5萬公里，2006年以后公路總里程持續(xù)平穩(wěn)上漲。截至2011年底，我國共建成公路里程達(dá)410.6萬公里，其中高速公路354.4萬公里，公里密度達(dá)到44.14公里/百平方公里，貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量達(dá)51374.7億噸公里，占公路、水路、民航貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量總量的40.67%。

由此可見，我國公路運(yùn)輸網(wǎng)體系龐大，在國民經(jīng)濟(jì)客運(yùn)與貨物運(yùn)輸中承擔(dān)重要角色，尤其是在當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展失衡，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不一的情況下，加強(qiáng)公路運(yùn)輸網(wǎng)的建設(shè)，有助于降低物流運(yùn)輸成本，提高信息傳遞速度，加快人才流動(dòng)與技術(shù)交流，符合經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展趨勢，并促進(jìn)以城市為主題，交通運(yùn)輸線為紐帶的區(qū)域經(jīng)濟(jì)網(wǎng)。2012年，我國公路投資總額達(dá)到1.15萬億元，東中西部地區(qū)投資量較為均衡，西部地區(qū)約占41%。

公路建設(shè)中籌資問題為公路投資發(fā)展的基礎(chǔ)，良好的籌資運(yùn)作體系有助于公路行業(yè)固定投資的良性循環(huán)，持續(xù)健康增長。在短短幾十年的公路建設(shè)投資中，籌資模式相對國外尚不成熟，且難以滿足發(fā)展需求，如何提升融資能力，拓寬籌資途徑，對籌資制度進(jìn)行可行性地、穩(wěn)定地創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)資金的持續(xù)發(fā)展是當(dāng)前亟需解決的，2009年以后，國家進(jìn)一步加大“費(fèi)改稅”力度，并決定逐步取締二級公路收費(fèi)站點(diǎn)，改征燃油稅，故研究我國公路建設(shè)籌資制度，并將其與世界他國的公路籌資制度相比較，具有重大意義。

二、公路建設(shè)籌資制度

1.我國現(xiàn)行公路建設(shè)籌資制度

隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷深化，國內(nèi)公路建設(shè)的籌資方式由單一的財(cái)政撥款向多樣化途徑演變，籌資主體仍然由財(cái)政部門或單位為主導(dǎo)。籌資管理上實(shí)行以交通部公路局為核心的信息管理系統(tǒng)，公路局根據(jù)建設(shè)需要預(yù)期資金需要制定籌資方案，并實(shí)施籌資活動(dòng)。通過對公路建設(shè)資金的信息管理、決策、計(jì)劃、控制達(dá)到減少籌資成本，高效利用資金的目的。

以公路管理部門為主的籌資主體向資金提供方即籌資客體募集資金，資金來源主要分為政府投資、金融資金兩大類。

（1）政府投資

政府作為準(zhǔn)公共物品提供的主題，在籌資過程中承擔(dān)著主要角色，在準(zhǔn)公共物品的外部性問題因?yàn)榇嬖诮灰壮杀竞托畔⒉粚ΨQ無法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，政府干預(yù)起到了資源的合理配置。我國政府投資又分為中央政府財(cái)政專項(xiàng)資金與地方政府財(cái)政撥款。

政府投資資金主要來自財(cái)政預(yù)算、公路行業(yè)稅費(fèi)以及國債的發(fā)行。2009年起征燃油稅后，燃油稅作為公路交通建設(shè)的專項(xiàng)資金由交通部規(guī)劃使用，進(jìn)一步加大了交通運(yùn)輸收入，提升了政府作為第三只手的財(cái)政干預(yù)影響力。燃油稅實(shí)行后，未來將取消養(yǎng)路費(fèi)、車船費(fèi)等費(fèi)用的征收，為保障高速公路建設(shè)的資金出現(xiàn)成本缺口，國內(nèi)仍對大部分高速公路征收交通通行費(fèi)，燃油稅以及車輛購置稅等公路行業(yè)稅費(fèi)為政府支出提供了強(qiáng)有力的財(cái)政保障。同時(shí)財(cái)政預(yù)算填補(bǔ)了大規(guī)模建設(shè)的資金缺口，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的從民間集資突顯了政府財(cái)政政策宏觀調(diào)控力度。在我國政府投資約占籌資總額的25%。

（2）金融類資金

金融類資金主要包括國內(nèi)銀行貸款、國外銀行貸款和其他金融融資。

為鼓勵(lì)高速公路建設(shè)，90年代以來，“貸款修路，收費(fèi)還貸”模式成為高速公路建設(shè)的主要籌資手段，80%以上的高速公路由主要來自國內(nèi)銀行貸款。例如高速公路管理公司通過銀行借款修建道路，通過留存收益、折舊的現(xiàn)金流、施工承包結(jié)余三種形式對借款資金還貸和建設(shè)新項(xiàng)目。

國外銀行貸款通常具有援助性建設(shè)性質(zhì)，通常來自于外國政府或國際金融組織，例如世界銀行等。此類貸款通常由政府提供擔(dān)保，由財(cái)政部以及中央銀行負(fù)責(zé)，適合大型高速公路的建設(shè)項(xiàng)目，但隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐漸提升，援助性貸款通常更加難以獲得。

其他金融融資包括TOT融資、BOT融資、ABS、股權(quán)融資、公司債券、私募基金、信托基金等多種形式，其中我國主要以TOT融資、BOT融資、ABS形式存在。TOT融資指交通部門將公路經(jīng)營權(quán)在一定期限轉(zhuǎn)讓給經(jīng)營公司的融資模式。BOT融資是指交通部門將特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)高速公路的建設(shè)及維護(hù)，并擁有收費(fèi)權(quán)。ABS是指資產(chǎn)證券化，通過將項(xiàng)目未來現(xiàn)金流出售獲得流動(dòng)性自己的融資方式。

2.國外公路建設(shè)籌資制度

（1）美國

美國公路建設(shè)采用以聯(lián)邦政府為主導(dǎo)，州政府為輔的籌資制度。根據(jù)1956年聯(lián)邦政府頒布的公路法規(guī)定，聯(lián)邦政府承擔(dān)公路建設(shè)中90%的資金。美國最早建成覆蓋全國的公路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，自1980年以來，公路里程呈上升趨勢，尤其是2000年以后，上升幅度明顯增加，截至2011年，鄉(xiāng)村公路達(dá)到298.3萬英里，城市公路達(dá)到109.5萬英里。公路建設(shè)資金主要來自燃油稅、公路信托基金、銀行貸款、發(fā)行債券等，截止2011年底，公路信托基金已達(dá)到216.4萬億美元，為公路的建設(shè)和發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（2）法國

法國在公路建設(shè)中注重引入私人資本，開辟了籌資新模式。特許經(jīng)營公司建設(shè)高速公路收取通行費(fèi)，同時(shí)通過發(fā)行債券融入資金，并在委托私營企業(yè)對公路的養(yǎng)護(hù)等進(jìn)行管理，放寬政策，鼓勵(lì)民間資本加入到公路建設(shè)。其公路稅種主要包括燃油稅、車輛購置稅、公路運(yùn)輸稅等。

（3）英國

英國的籌資主題仍以政府為主，實(shí)行中央財(cái)政制，通過中央政府對地方政府進(jìn)行分級財(cái)政劃撥。其主要資金來源為車輛購置稅、車輛登記稅、燃油稅、增值稅等。英國的燃油稅稅率較高，約為油價(jià)的43%，增值稅占油價(jià)的17%，2009年燃油稅稅收約為246億英鎊，因此燃油稅以及燃油增值稅也成為英國財(cái)政收入的重要組成部分。與此同時(shí)，BOT融資方式也在英國開始實(shí)行，并從其中衍生出其他類似籌資模式。

（4）意大利

意大利主要通過“特許公司”實(shí)現(xiàn)高速公路的建設(shè)與維護(hù)，其運(yùn)行方式類似于BOT融資模式，公司于政府簽訂合同，通常為三十年，獲得道路的建設(shè)、收費(fèi)權(quán)，在建設(shè)期通過貸款完成建設(shè)，再通過收取過路費(fèi)實(shí)現(xiàn)成本回收。意大利的燃油稅在發(fā)達(dá)國家中處于較高水平，約為油價(jià)的75%。

三、籌資制度比較下的啟示

相對發(fā)達(dá)國家的公路建設(shè)籌資制度，我國籌資模式較為單一，金融杠桿運(yùn)用不足，方式較為保守，沒有充分吸收民間資本，外國籌資制度的發(fā)展作為先行者對我國有借鑒和指導(dǎo)意義。同時(shí)也要注意發(fā)達(dá)國家已經(jīng)擁有較為全面的公路運(yùn)輸網(wǎng)，金融市場更為發(fā)達(dá)，法律體系更為健全，我國在借鑒的同時(shí)也要針對自身的特殊情況因地制宜，對其模式進(jìn)行變更。筆者根據(jù)國內(nèi)公路籌資制度進(jìn)行比較，對未來的籌資制度提出以下建議。

1.成立公路建設(shè)基金

美國成立了公路信托基金對我國具有啟示意義，基金類賬戶的良好運(yùn)行可以保證公路建設(shè)資金的長足發(fā)展，2011年，美國信托基金利息及其他收入達(dá)到了5320.7萬美元。信托基金從作為獨(dú)立賬戶，激勵(lì)交通運(yùn)輸部門高效管理資金，降低運(yùn)營成本，信托基金資金以燃油稅作為收入支撐，有利于改善當(dāng)前我國公路運(yùn)輸濫收費(fèi)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)混亂的現(xiàn)狀，并促進(jìn)籌資資金向稅收主導(dǎo)型發(fā)展。

2.合理制定稅費(fèi)結(jié)構(gòu)

我國目前已建成的公路中，收費(fèi)建成比例較高，“收費(fèi)還貸”模式通常增加了部分高速使用者的成本，收費(fèi)年限過長則導(dǎo)致高速公路管理公司收回成本后持續(xù)性收費(fèi)，造成重復(fù)性征收稅費(fèi)。提高燃油稅征收比例，同時(shí)規(guī)整收費(fèi)制度，逐步取締非高速路收費(fèi)，借鑒意大利、英國的燃油稅征收方式，調(diào)整稅費(fèi)結(jié)構(gòu)，制定向道路使用者征收合理稅費(fèi)，消除收費(fèi)尋租的籌資模式。

3.鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入

法國的籌資體系中，政府政策較為開放，民間資本活躍，有助于道路建設(shè)的長期開發(fā)，我國目前應(yīng)在以貸款為主的籌資模式下，逐步引入民間資本，對參與BOT融資和TOT融資的企業(yè)在稅收以及土地使用政策上給予優(yōu)惠和保護(hù)，逐步消除道路建設(shè)、維護(hù)行業(yè)的進(jìn)入壁壘，促進(jìn)其市場化運(yùn)作。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳學(xué)剛：破解籌資難題 加快交通發(fā)展——云南高速公路建設(shè)難點(diǎn)思考[J].創(chuàng)造，2011（10）.

[2]王 譯：利用民間資本建設(shè)高速公路的思考[J].南京：現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2012（5）.