張德書(shū) 呂國(guó)銘

摘 要：首先從保護(hù)中醫(yī)藥事業(yè)的健康順利發(fā)展、規(guī)范中醫(yī)藥醫(yī)療保健市場(chǎng)以及增強(qiáng)我國(guó)中醫(yī)藥行業(yè)在國(guó)內(nèi)外的競(jìng)爭(zhēng)力三個(gè)方面論證了加強(qiáng)中醫(yī)藥立法的必要性，然后分析了我國(guó)中醫(yī)藥立法的現(xiàn)狀，最后針對(duì)存在的缺乏專門(mén)的中醫(yī)藥立法、立法層級(jí)較低、操作性較差等主要問(wèn)題，提出了加強(qiáng)中醫(yī)藥立法工作的對(duì)策，主要包括提升中醫(yī)藥專門(mén)性立法層級(jí)，加大對(duì)中醫(yī)藥的保護(hù)力度、加強(qiáng)中醫(yī)藥業(yè)監(jiān)管，細(xì)化有關(guān)法律規(guī)定、強(qiáng)化相關(guān)法律責(zé)任以增強(qiáng)中醫(yī)藥立法操作性等。

關(guān)鍵詞：中醫(yī)藥；立法；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）21-0139-02

一、加強(qiáng)中醫(yī)藥立法工作的必要性

1.加強(qiáng)中醫(yī)藥立法工作是中醫(yī)藥健康順利發(fā)展的保證。中醫(yī)藥是中華民族的寶貴財(cái)富，為中華民族的繁榮昌盛做出了巨大貢獻(xiàn)。但自19世紀(jì)西方醫(yī)藥傳入中國(guó)后，中醫(yī)藥始終面臨生死存亡的危機(jī)。自1879年國(guó)學(xué)大師俞樾首先提出“醫(yī)可廢，藥不可盡廢”后，清末至民國(guó)幾度出現(xiàn)過(guò)中醫(yī)存廢之爭(zhēng)，1929年南京政府甚至通過(guò)了“廢止舊醫(yī)以掃除醫(yī)事之障礙案”。新中國(guó)成立后中醫(yī)的地位基本得以確立，但關(guān)于中醫(yī)藥的爭(zhēng)論一直存在。2006年中南大學(xué)張功耀教授發(fā)表了《告別中醫(yī)中藥》一文，又掀起了一股“廢除中醫(yī)”的浪潮。作為我國(guó)的傳統(tǒng)醫(yī)藥，中醫(yī)藥的功用早已被數(shù)千年的實(shí)踐所證實(shí)。近年來(lái)一些典型的臨床實(shí)踐，如鳳凰衛(wèi)視記者劉海若意外受傷昏迷后的康復(fù)治療、抗擊SARS等，都充分說(shuō)明了中醫(yī)藥的優(yōu)良療效。西醫(yī)和中醫(yī)是截然不同的醫(yī)療體系，允許多元并存才是發(fā)展之道。但西學(xué)東漸以來(lái)延續(xù)至今的一些片面、極端觀點(diǎn)，對(duì)中醫(yī)藥的健康有序發(fā)展造成了嚴(yán)重的干擾。對(duì)此，必須以立法的方式對(duì)中醫(yī)藥的發(fā)展進(jìn)行保護(hù)，將有關(guān)爭(zhēng)論嚴(yán)格限定在學(xué)術(shù)與理性的范圍內(nèi)，促進(jìn)中西醫(yī)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.加強(qiáng)中醫(yī)藥立法工作是規(guī)范中醫(yī)藥醫(yī)療保健市場(chǎng)的需要。與上述始終存在的廢止中醫(yī)思潮并行不悖的，是相當(dāng)一部分民眾對(duì)中醫(yī)藥的盲目崇拜甚至迷信。而事實(shí)上，我國(guó)中醫(yī)藥行業(yè)卻日漸萎縮。有資料顯示，民國(guó)初年，我國(guó)有中醫(yī)80萬(wàn)人，1949年有50萬(wàn)，但現(xiàn)在只剩下27萬(wàn)人，這其中只有10%的中醫(yī)師開(kāi)湯藥處方，即真正能用中醫(yī)思路看病的醫(yī)生不過(guò)3萬(wàn)人。我國(guó)的著名中醫(yī)人數(shù)更是從20世紀(jì)80年代的5 000余名驟減至現(xiàn)在的不足500名。很顯然，我國(guó)中醫(yī)藥行業(yè)正在陷入傳承危機(jī)，這使得普通民眾難以接觸到真正有水平的中醫(yī)，對(duì)中醫(yī)藥缺乏必要的了解。在這種情況下，一些對(duì)中醫(yī)藥一知半解甚至一竅不通之徒打著中醫(yī)的幌子，利用人們對(duì)中醫(yī)藥的無(wú)知和盲目崇拜，粉墨登場(chǎng)，宣傳一些極端的養(yǎng)生保健及治療理念與做法，不僅對(duì)普通民眾的健康造成了嚴(yán)重的危害，更極大地?fù)p害了中醫(yī)藥的名聲。近年來(lái)媒體先后曝光的林光常、劉太醫(yī)、張悟本等所謂養(yǎng)生大師、神醫(yī)等，足以說(shuō)明目前我國(guó)中醫(yī)藥醫(yī)療保健市場(chǎng)泥沙俱下、魚(yú)龍混雜的極端混亂情形。因此，必須加強(qiáng)對(duì)中醫(yī)藥醫(yī)療保健市場(chǎng)的法律規(guī)范，切實(shí)保障人民群眾的身體健康，促進(jìn)中醫(yī)藥醫(yī)療保健市場(chǎng)的良性發(fā)展。

3.加強(qiáng)中醫(yī)藥立法工作是增強(qiáng)我國(guó)中醫(yī)藥行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的需要。我國(guó)中醫(yī)藥在國(guó)際上的地位與中國(guó)悠久的中醫(yī)藥歷史、豐富的中醫(yī)藥資源嚴(yán)重不符。如上所述，我國(guó)中醫(yī)藥行業(yè)正在陷入傳承危機(jī)，以至于在中醫(yī)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的日本漢方醫(yī)學(xué)、韓國(guó)的韓醫(yī)學(xué)等已在某些方面超越了中國(guó)。日本醫(yī)學(xué)權(quán)威大敬節(jié)在彌留之際對(duì)其弟子說(shuō)“現(xiàn)在我們向中國(guó)學(xué)習(xí)中醫(yī)，10年后讓中國(guó)向我們學(xué)習(xí)”，足以讓我們警醒。中醫(yī)如此，中藥的情形同樣不容樂(lè)觀。例如，多年來(lái)，我國(guó)的中藥出口只占國(guó)際市場(chǎng)的3%至5%，且大部分為原料中藥材和保健藥，其他份額主要被日本、韓國(guó)等國(guó)瓜分，這與我國(guó)世界頭號(hào)中藥大國(guó)的名稱是不相稱的。因此，需要以立法的方式確保對(duì)中醫(yī)藥人才、資源的保護(hù)及國(guó)家對(duì)中醫(yī)藥研究的投入，以保證我國(guó)在國(guó)際上的領(lǐng)先地位，在未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)中確立優(yōu)勢(shì)。

二、中醫(yī)藥立法現(xiàn)狀及問(wèn)題

客觀地說(shuō)，黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)的中醫(yī)藥立法工作取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，初步形成了多層次、涵蓋大部分中醫(yī)藥工作的法規(guī)體系。但毋庸諱言，由于主客觀因素的限制，我國(guó)目前的中醫(yī)藥立法工作還存在較大的問(wèn)題，主要是：

1.缺乏專門(mén)性立法、立法層級(jí)較低。雖然作為我國(guó)根本大法的憲法中有關(guān)于國(guó)家“發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和我國(guó)傳統(tǒng)醫(yī)藥”的綱領(lǐng)性規(guī)定，但全國(guó)人大及其常委會(huì)迄今為止沒(méi)有制定一部關(guān)于中醫(yī)藥的專門(mén)性基本法律或法律。也就是說(shuō)，在我國(guó)立法體系中僅次于憲法的基本法律和法律層面上，只有《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《藥品管理法》等綜合性醫(yī)藥法而缺乏專門(mén)的中醫(yī)藥法，從而難以針對(duì)性地對(duì)中醫(yī)藥業(yè)進(jìn)行規(guī)范，這不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾?！吨嗅t(yī)藥條例》和《中藥品種保護(hù)條例》是目前為止效力等級(jí)最高的專門(mén)性中醫(yī)藥法規(guī)，其性質(zhì)是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，缺乏法律的權(quán)威性。構(gòu)成中醫(yī)藥法主體的是衛(wèi)生部等制定的部門(mén)規(guī)章及省級(jí)人大制定的地方性法規(guī)。它們不僅效力等級(jí)較低，地方性法規(guī)的適用更是有著嚴(yán)格的地域限制。另外，有關(guān)部門(mén)制定的大量的規(guī)范性文件、方針政策等在現(xiàn)實(shí)中也起著規(guī)范中醫(yī)藥發(fā)展的作用，但從嚴(yán)格的法治的觀點(diǎn)來(lái)看，除國(guó)務(wù)院組成部門(mén)和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)以部門(mén)首長(zhǎng)令的方式公布的文件外，這些規(guī)范性文件不是立法法意義上的有效法律淵源。

2.現(xiàn)有法規(guī)操作性較差，立法技術(shù)有待提高。這方面最為典型的表現(xiàn)是不少法規(guī)條文缺乏具體規(guī)定，難以有效約束義務(wù)人，且缺乏相應(yīng)的罰則，使之在實(shí)踐中更像是政策宣示而不是可供執(zhí)行的條款，最終成為一紙具文。例如，《中醫(yī)藥條例》第25條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)……逐步增加對(duì)中醫(yī)藥事業(yè)的投入?！焙苊黠@，此條為有關(guān)地方政府設(shè)定了一項(xiàng)逐步加大對(duì)中醫(yī)藥資金支持的義務(wù)。但該項(xiàng)義務(wù)缺乏細(xì)化的指標(biāo)體系，從而使其在現(xiàn)實(shí)中極富彈性，從每年增加數(shù)百萬(wàn)元，到每個(gè)五年計(jì)劃甚至每十年增加一元都可以說(shuō)符合其要求。更為關(guān)鍵的是，翻遍整部條例，我們找不到對(duì)政府違反此項(xiàng)義務(wù)的處罰條款，這樣一來(lái)，即使政府的投入不增加甚至減少，我們恐怕也無(wú)可奈何，這樣的條款形同虛設(shè)。類似的條款，尤其是涉及政府職責(zé)、義務(wù)規(guī)定的條款，在目前的法規(guī)中并不鮮見(jiàn)。

三、加強(qiáng)中醫(yī)藥立法工作的對(duì)策

針對(duì)目前中醫(yī)藥立法工作中存在的問(wèn)題，并結(jié)合我國(guó)中醫(yī)藥業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾方面加強(qiáng)中醫(yī)藥的立法工作：

1.盡快提升中醫(yī)藥立法的效力等級(jí)。當(dāng)務(wù)之急是在《中醫(yī)藥條例》的基礎(chǔ)上，盡快由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定《中醫(yī)藥法》，統(tǒng)一規(guī)范我國(guó)中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展。目前，中醫(yī)藥立法已經(jīng)列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，如能在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上盡快出臺(tái)該法，必將極大地推動(dòng)我國(guó)中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，條件成熟的部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件，如果對(duì)中醫(yī)藥的發(fā)展具有重要意義，也要適時(shí)地通過(guò)法定程序提升其效力等級(jí)。

2.在立法中加大對(duì)中醫(yī)藥的保護(hù)力度，加強(qiáng)對(duì)中醫(yī)藥行業(yè)的監(jiān)管。如前所述，我國(guó)的中醫(yī)藥事業(yè)近年來(lái)一直面臨被邊緣化的尷尬境地，如不采取有效措施，中醫(yī)藥將會(huì)陷入惡性循環(huán)甚至消亡。因此必須通過(guò)立法的方式采取多種方式，如非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、專利或保密技術(shù)等，加強(qiáng)對(duì)中醫(yī)藥人才、資源的保護(hù)，并加大國(guó)家對(duì)中醫(yī)藥研究的投入，推動(dòng)中醫(yī)藥事業(yè)正常發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)提高中醫(yī)藥醫(yī)療保健業(yè)的準(zhǔn)入門(mén)檻，加大對(duì)中醫(yī)藥業(yè)的監(jiān)管力度，以構(gòu)建正常有序的中醫(yī)藥醫(yī)療保健市場(chǎng)。

3.細(xì)化有關(guān)法律規(guī)定、強(qiáng)化相關(guān)法律責(zé)任以增強(qiáng)中醫(yī)藥立法的操作性。這方面，有關(guān)地方立法已做出了良好的嘗試。比如，關(guān)于地方政府應(yīng)逐步增加對(duì)中醫(yī)藥事業(yè)投入的義務(wù)，2009年修訂的《四川省中醫(yī)藥條例》規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府……對(duì)中醫(yī)藥事業(yè)財(cái)政投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于經(jīng)常性財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度，并逐年提高中醫(yī)藥事業(yè)投入占經(jīng)常性財(cái)政支出的比重”就具備了良好的操作性。但令人遺憾的是，該條例中同樣沒(méi)有針對(duì)此義務(wù)的罰則，這使人仍有理由懷疑該條款的實(shí)際執(zhí)行效果。如果能夠增加相應(yīng)的罰則，比如使該項(xiàng)義務(wù)的履行情況像計(jì)劃生育一樣對(duì)相關(guān)人員具有一票否決的作用，其執(zhí)行情況自然令人樂(lè)觀。類似條款，如上文提到的加大對(duì)中醫(yī)藥保護(hù)力度條款等，最好也采用同樣的處理方式。