潘愛國(guó)

摘 要：我國(guó)行政問責(zé)制的發(fā)展與完善需要在制度建構(gòu)、體制革新與機(jī)制健全三個(gè)層面上展開。制度建構(gòu)層面需要從單一的政府問責(zé)擴(kuò)展到黨政一體化問責(zé)，從制度要素建設(shè)轉(zhuǎn)向制度體系建設(shè)以及加強(qiáng)行政問責(zé)的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)；體制革新層面需要強(qiáng)化各級(jí)人大的問責(zé)主體地位，在問責(zé)客體上排除對(duì)普通公務(wù)員的問責(zé)，在問責(zé)內(nèi)容上將政府“績(jī)效”納入問責(zé)范圍以及建立規(guī)范有效的問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制；機(jī)制健全層面則需要確立劃分官員責(zé)任的合理準(zhǔn)則，拓寬行政問責(zé)的信息來源渠道以及實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)程序與司法追究程序的有效銜接。

關(guān)鍵詞：行政問責(zé)；制度建構(gòu)；體制革新；機(jī)制健全

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）21-0001-05

建立責(zé)任政府、服務(wù)政府和有限政府是我國(guó)行政管理體制改革和政治體制改革的題中應(yīng)有之義，行政問責(zé)制在我國(guó)的出現(xiàn)是這一大的政治背景的必然要求。行政問責(zé)制在我國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、由點(diǎn)及面、由淺入深的發(fā)展歷程，這一制度正在隨著政治體制改革、行政管理體制改革和依法治國(guó)的進(jìn)程而不斷得到推進(jìn)與深化。行政問責(zé)制的發(fā)展與完善一方面需要對(duì)這一制度本身的運(yùn)作模式適時(shí)做出調(diào)整，以充分有效地實(shí)現(xiàn)這一制度的權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督功能；另一方面行政問責(zé)制的發(fā)展也有賴于這一制度賴以建立的政治基礎(chǔ)和法治基礎(chǔ)得以不斷鞏固與完善，從而使行政問責(zé)制能夠不斷地獲取制度資源的供給與保障而不斷取得突破。

一、行政問責(zé)制的制度建構(gòu)

（一）從單一的政府問責(zé)擴(kuò)展到黨政一體化問責(zé)

從政黨制度的運(yùn)行模式來看，我國(guó)實(shí)行的是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，其他八個(gè)民主黨派處于參政黨的地位，它們只是參政而并不執(zhí)政。共產(chǎn)黨在我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位是長(zhǎng)期的歷史原因形成的，黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)是全方位的，這種領(lǐng)導(dǎo)既包括對(duì)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，也包括對(duì)立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，黨的這一全面領(lǐng)導(dǎo)地位是不可動(dòng)搖的。由于共產(chǎn)黨是我國(guó)唯一的執(zhí)政黨，因此共產(chǎn)黨在我國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行中具有獨(dú)特的地位，是一種特殊的權(quán)力主體?！叭绻麖慕?jīng)驗(yàn)上而不只是從規(guī)范上進(jìn)行研究，就不能不承認(rèn)這一現(xiàn)實(shí)：共產(chǎn)黨組織在當(dāng)代中國(guó)不僅事實(shí)上是一種社會(huì)公共權(quán)力，而且也是政府機(jī)構(gòu)的核心?！盵1]135

黨的執(zhí)政地位是通過行使具體的執(zhí)政權(quán)來體現(xiàn)的，這里的執(zhí)政權(quán)是一種廣義的執(zhí)政權(quán)，既包括行政權(quán)，也包括立法權(quán)和司法權(quán)。而從黨的執(zhí)政權(quán)與這三種國(guó)家權(quán)力聯(lián)系的緊密性來看，黨的執(zhí)政權(quán)無疑與行政權(quán)的聯(lián)系最為密切：黨的執(zhí)政權(quán)不僅體現(xiàn)為對(duì)行政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，而且黨直接參與各級(jí)行政機(jī)關(guān)的決策與執(zhí)行工作；而黨的執(zhí)政權(quán)與立法權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系主要體現(xiàn)為黨對(duì)這兩種權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)上，黨并不直接參與這兩種權(quán)力的具體行使。從這一角度來看，黨的執(zhí)政權(quán)在行政領(lǐng)域的存在實(shí)際是通過領(lǐng)導(dǎo)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)和直接行使行政權(quán)這兩種方式來實(shí)現(xiàn)的。無論以哪種形式出現(xiàn)，都使黨的執(zhí)政權(quán)帶有了行政權(quán)的基本特征，因此黨的執(zhí)政權(quán)在行政領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)上體現(xiàn)為一種行政權(quán)。行政問責(zé)制是追究行政權(quán)力主體所承擔(dān)的行政責(zé)任的制度，由于黨通過行使行政權(quán)而成為一種特殊的行政主體，因此我國(guó)的行政問責(zé)制不僅適用于行政機(jī)關(guān)的責(zé)任追究，也應(yīng)適用于黨的行政責(zé)任的追究。

長(zhǎng)期以來，由于對(duì)黨的執(zhí)政權(quán)的性質(zhì)和具體運(yùn)行模式存在模糊認(rèn)識(shí)，擔(dān)心對(duì)黨追究行政責(zé)任會(huì)有損于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，因此在行政問責(zé)的具體實(shí)踐中往往只追究行政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，而未同時(shí)追究同級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。行政問責(zé)做的制度規(guī)范建設(shè)方面也表現(xiàn)出相同的特征：很多地方政府制定的行政問責(zé)規(guī)定往往只對(duì)行政首長(zhǎng)的問責(zé)做出規(guī)定，而并未對(duì)同級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)做出問責(zé)的規(guī)定。從現(xiàn)階段我國(guó)黨政關(guān)系的實(shí)際情況來看，黨政一體化是一種客觀的發(fā)展趨勢(shì)。在這一制度背景下，黨與政府一起行使行政權(quán)力，因此黨也應(yīng)當(dāng)與政府一道接受行政問責(zé)，這種行政問責(zé)不僅不會(huì)動(dòng)搖和削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，反而有助于加強(qiáng)和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，有利于全面推進(jìn)黨的執(zhí)政能力建設(shè)。正是由于認(rèn)識(shí)到對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行行政問責(zé)的必要性和積極意義，近年來的行政問責(zé)實(shí)踐中也出現(xiàn)了對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行問責(zé)的趨勢(shì)。①這一趨勢(shì)打破了對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)不實(shí)行行政問責(zé)的傳統(tǒng)做法，有利于行政問責(zé)制度的全面發(fā)展和落實(shí)。

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2009年7月頒布實(shí)施的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)做出了一體化的規(guī)定。依據(jù)這一規(guī)定，在出現(xiàn)問責(zé)事由的情況下，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和政府的領(lǐng)導(dǎo)干部將一同接受問責(zé)，這一規(guī)定的出臺(tái)徹底打消了應(yīng)否對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行行政問責(zé)的疑慮。下一步所要研究的問題不再是可不可以對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行問責(zé)的問題，而是應(yīng)當(dāng)研究如何處理對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)和對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)的關(guān)系的問題，即在什么情況下需要對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)一同問責(zé)，在什么情況下應(yīng)當(dāng)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行單獨(dú)問責(zé)，等等。

（二）加強(qiáng)行政問責(zé)的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)

行政問責(zé)不僅是一種制度理念，更重要的還體現(xiàn)在它是一種制度實(shí)踐，沒有相應(yīng)制度實(shí)踐，行政問責(zé)的理念只能停留于認(rèn)識(shí)的層面而不可能實(shí)現(xiàn)其實(shí)踐價(jià)值。從實(shí)踐來看，目前我國(guó)的行政問責(zé)制已經(jīng)從“突發(fā)問責(zé)”轉(zhuǎn)向了“常態(tài)問責(zé)”、從“彈性問責(zé)”轉(zhuǎn)向了“制度問責(zé)”，這種轉(zhuǎn)化標(biāo)志著我國(guó)的行政問責(zé)開始走上了日?；?、常規(guī)化的發(fā)展軌道。這種日?；⒊Ｒ?guī)化的問責(zé)對(duì)于端正黨政官員的為政理念、全面落實(shí)權(quán)責(zé)一致原則、深入推進(jìn)政治體制和行政管理體制改革具有非同尋常的意義和作用。由于這項(xiàng)工作已經(jīng)成為黨委和政府的一項(xiàng)日常性工作，因此加強(qiáng)這項(xiàng)工作的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)就顯得十分必要。由于行政問責(zé)制的工作內(nèi)容涉及黨委的紀(jì)檢和組織部門，涉及政府的監(jiān)察部門，涉及地方人大相關(guān)部門，因此需要建立有效的工作協(xié)調(diào)機(jī)制使各有關(guān)部門做到各司其職，各負(fù)其責(zé)。在條件成熟的情況下，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的工作機(jī)構(gòu)來承擔(dān)行政問責(zé)的日常工作，使行政問責(zé)制最終成為黨政干部管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性和常設(shè)性制度。設(shè)立專門的工作機(jī)構(gòu)來承擔(dān)這一工作任務(wù)有利于提高行政問責(zé)的效率和透明度，從而有效克服和避免目前行政問責(zé)中存在的問責(zé)啟動(dòng)主體不明確、問責(zé)審查過程不透明、問責(zé)決定機(jī)制不完善等問題，保障行政問責(zé)的程序公正。

（三）從制度要素建設(shè)轉(zhuǎn)向制度體系建設(shè)

制度本身是一個(gè)體系，這個(gè)體系是由具體的制度要素構(gòu)成的，要使一項(xiàng)制度充分發(fā)揮其功能和作用，首先，當(dāng)然是要進(jìn)行制度要素建設(shè)，但又不能僅停留于要素建設(shè)層面，而是要在要素建設(shè)的基礎(chǔ)上適時(shí)對(duì)相關(guān)要素進(jìn)行整合，以使制度體系的整體功效得以全面實(shí)現(xiàn)。我國(guó)行政問責(zé)的最早實(shí)踐從形式上看是由偶發(fā)因素引起的（2003年“SARS”事件問責(zé)），但這一問責(zé)實(shí)踐的背后實(shí)際有著制度要素基礎(chǔ)作為支撐——此前的一系列黨政干部管理規(guī)定已經(jīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究做出過相關(guān)規(guī)定，此次問責(zé)不過是這些規(guī)定在一個(gè)特殊時(shí)間點(diǎn)上的集中落實(shí)?！稌盒幸?guī)定》的頒布實(shí)施從政令暢通角度來看是對(duì)各個(gè)地方政府問責(zé)規(guī)定及實(shí)踐的必要統(tǒng)一，而從制度的體系化建設(shè)角度來看是對(duì)此前頒布的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部建設(shè)和管理的“5+1”文件中有關(guān)責(zé)任追究規(guī)定的體系化整合，①?gòu)倪@個(gè)意義上講，《暫行規(guī)定》是“5+1”文件實(shí)施的水到渠成的結(jié)果。加強(qiáng)制度體系建設(shè)一方面需要將制度要素的規(guī)定落到實(shí)處，使體系建設(shè)具有堅(jiān)實(shí)和可靠的基礎(chǔ)；另一方面又要通過體系化建設(shè)來推動(dòng)和促進(jìn)制度要素的貫徹執(zhí)行，為制度要素的深入落實(shí)提供切實(shí)有效的保障。

二、行政問責(zé)制的體制革新

（一）在問責(zé)主體上需要不斷強(qiáng)化各級(jí)人大在問責(zé)中的作用

“一個(gè)有效率的被賦予統(tǒng)治權(quán)力的代議機(jī)構(gòu)，應(yīng)該不只是像國(guó)會(huì)那樣，僅限于表達(dá)全國(guó)民眾的意志，而還應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)民眾最終實(shí)現(xiàn)其目的，做民眾意見的代言人并且做民眾的眼睛，對(duì)政府的所作所為進(jìn)行監(jiān)督?！盵2]164從我國(guó)目前的行政問責(zé)實(shí)踐來看，黨委、政府和人大在問責(zé)中的作用實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為“黨委主導(dǎo)、政府配合、人大協(xié)助”的工作格局，這種格局的實(shí)質(zhì)是“以同體問責(zé)為主，以異體問責(zé)為輔”。在行政問責(zé)的初級(jí)階段，這種具有“路徑依賴”特征的問責(zé)格局對(duì)于充分利用既有的制度資源、保障問責(zé)制的穩(wěn)步推進(jìn)、增強(qiáng)問責(zé)制的威懾效果具有特殊的意義。毋庸置疑，這種單一的同體問責(zé)格局也存在明顯的弊端：一是同體問責(zé)是系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的結(jié)果，而內(nèi)部監(jiān)督只是一種有限的監(jiān)督，因此以同體問責(zé)為主不利于充分發(fā)揮問責(zé)制的監(jiān)督功能；二是同體問責(zé)是一種自上而下的監(jiān)督，這不利于發(fā)揮“群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督”這種自下而上監(jiān)督的積極作用，容易導(dǎo)致黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中養(yǎng)成“對(duì)上不對(duì)下”甚至“欺上瞞下”的不良工作傾向；三是以同體問責(zé)為主不符合“授權(quán)主體最終監(jiān)督”原則，以黨委為主導(dǎo)容易產(chǎn)生“誰(shuí)來監(jiān)督黨”的質(zhì)疑，這會(huì)在一定程度上對(duì)“黨主問責(zé)”的合理性帶來挑戰(zhàn)。

憲政民主理論認(rèn)為，國(guó)家的一切權(quán)力來自于人民，這也就是“主權(quán)在民原則”，根據(jù)這一原則，政府的權(quán)力來源于人民，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)受到人民的監(jiān)督?！皼]有經(jīng)過人民的同意和授權(quán)，代表就失去了正當(dāng)性的根據(jù)和存在的理由。主權(quán)在民作為一種政治原則，不僅為代表的正當(dāng)性提供了依據(jù)，回答了代表是代表誰(shuí)來管理社會(huì)的問題，也為代表的存在設(shè)定了義務(wù)和責(zé)任”[3]。在代議制民主模式下，人民行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)是各級(jí)議會(huì)。在我國(guó)行政問責(zé)制逐步走上良性運(yùn)行軌道以后，行政問責(zé)的工作格局亦應(yīng)隨著問責(zé)條件和基礎(chǔ)的變化而適時(shí)做出調(diào)整，應(yīng)從現(xiàn)有的以同體問責(zé)為主的格局逐步調(diào)整到“同體問責(zé)與異體問責(zé)并重”，進(jìn)而達(dá)到“以異體問責(zé)為主，以同體問責(zé)為輔”的問責(zé)架構(gòu)。在這一調(diào)整過程中，不斷強(qiáng)化人大在問責(zé)中的地位和作用顯得尤為迫切，強(qiáng)化人大的問責(zé)主體地位可以有效避免目前問責(zé)格局的上述弊端，使行政問責(zé)能夠在一個(gè)更高的階段上不斷向前推進(jìn)。

（二）在問責(zé)客體上不宜將一般公務(wù)員納入問責(zé)對(duì)象

“以往的官員問責(zé)，主要是根據(jù)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意圖和意見進(jìn)行，隨意性較大，屬于‘彈性問責(zé)，而且追究普通工作人員‘直接責(zé)任的多，追究領(lǐng)導(dǎo)干部‘間接責(zé)任的少”[4]。這里的“普通工作人員”即是指一般公務(wù)員。行政問責(zé)所要追究的是行政責(zé)任，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，只有行使行政權(quán)力的人才應(yīng)當(dāng)是行政問責(zé)的對(duì)象。從理論的角度來看，對(duì)于行政問責(zé)制中的“行使行政權(quán)力的人”存在廣義與狹義兩種理解，廣義的理解是指所有的公務(wù)員——既包括擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，也包括不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員；狹義的理解僅指擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員。我國(guó)雖然引入了西方的公務(wù)員制度，但并未像西方國(guó)家那樣對(duì)公務(wù)員做出政務(wù)員（擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員）和一般公務(wù)員（非擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員）的劃分，這導(dǎo)致在實(shí)踐中兩種類型公務(wù)員所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任具有一定的模糊性，因而在我國(guó)有的地方政府規(guī)定將一般公務(wù)員也納入行政問責(zé)的范疇，這實(shí)際上是對(duì)普通公務(wù)員所擔(dān)責(zé)任的誤解，容易導(dǎo)致行政問責(zé)對(duì)象的“泛化”。

在西方憲政民主的制度背景下，政務(wù)員和公務(wù)員所承擔(dān)的責(zé)任在性質(zhì)上有著根本的區(qū)別：政務(wù)員所承擔(dān)的行政責(zé)任是以政治責(zé)任為基礎(chǔ)的——這里的政治責(zé)任是指政務(wù)員向授予其權(quán)力的政黨所承擔(dān)的責(zé)任，而政黨則作為一個(gè)整體向選民承擔(dān)責(zé)任；而普通公務(wù)員所承擔(dān)的責(zé)任為職業(yè)責(zé)任而非行政責(zé)任——公務(wù)員在政治上是中立的，他們無須承擔(dān)政治責(zé)任，自然亦無須承擔(dān)以政治責(zé)任為基礎(chǔ)的行政責(zé)任，他們所承擔(dān)的是以“雇傭關(guān)系”為基礎(chǔ)的職業(yè)責(zé)任。“公務(wù)員是一個(gè)承擔(dān)政府行政管理職能的專業(yè)群體，按照公務(wù)員條款聘任、考核和晉升，堅(jiān)持職位常任、政治中立、專業(yè)性的原則。”[5]“在英國(guó)，公務(wù)員習(xí)慣上稱為‘文官（civil service），經(jīng)過公開考試而擇優(yōu)錄取，無過失就可以長(zhǎng)期任職，不與內(nèi)閣共進(jìn)退。”[6]35公務(wù)員所承擔(dān)的職業(yè)責(zé)任是一種內(nèi)部責(zé)任，承擔(dān)職業(yè)責(zé)任以存在違約行為為前提；而行政責(zé)任則是一種外部責(zé)任，根據(jù)委托—代理理論，是否需要承擔(dān)行政責(zé)任以權(quán)力主體是否繼續(xù)獲得授權(quán)者的信任為前提：失去信任則須擔(dān)責(zé)；否則無須擔(dān)責(zé)?！霸谖鞣絿?guó)家，行政問責(zé)的主要問責(zé)對(duì)象是政務(wù)官（即民選官員），這是西方行政問責(zé)制的關(guān)鍵所在?！盵7]91

在我國(guó)一黨執(zhí)政的政治背景下，普通公務(wù)員從總體上看并不具有政治中立的基礎(chǔ)，這是我國(guó)普通公務(wù)員與西方公務(wù)員在黨派傾向上最根本的區(qū)別，但這種區(qū)別并不影響對(duì)其所擔(dān)責(zé)任做出有別于擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員所擔(dān)責(zé)任的區(qū)分。我國(guó)公務(wù)員法所規(guī)定的行政處分措施實(shí)際上是以公務(wù)員所承擔(dān)的職業(yè)責(zé)任為基礎(chǔ)的，這種責(zé)任系以公務(wù)員違反職業(yè)義務(wù)為條件而非以是否獲得授權(quán)主體的信任為前提。正是由于我國(guó)非擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員所承擔(dān)的是職業(yè)責(zé)任而非行政責(zé)任更非政治責(zé)任，因此行政問責(zé)制不宜將普通公務(wù)員列為問責(zé)對(duì)象。

（三）在問責(zé)內(nèi)容上應(yīng)將黨政官員的履職“績(jī)效”納入問責(zé)范圍

我國(guó)行政問責(zé)制雖然出現(xiàn)了由作為問責(zé)向不作為問責(zé)、由“有過”問責(zé)向“無為”問責(zé)轉(zhuǎn)化的積極發(fā)展態(tài)勢(shì)，但對(duì)于如何科學(xué)合理地評(píng)價(jià)“不作為”和“無為”方面卻尚未建立一套行之有效的標(biāo)準(zhǔn)，僅僅從形式的角度是無法對(duì)“不作為”和“無為”做出準(zhǔn)確評(píng)判的。就不作為而言，一般認(rèn)為官員不作為是一種消極履職行為，然而從領(lǐng)導(dǎo)策略和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的角度來看，在特定的環(huán)境和條件下，“不作為”有可能獲得比“作為”更好的施政效果。就“無為”而言，由于“有為”和“無為”都是一種相對(duì)的概念，如果沒有一個(gè)可供參照的標(biāo)準(zhǔn)，要判斷官員是“有為”還是“無為”是很困難的，這一方面有可能使“無為”問責(zé)異化成某些官員排斥異己、清除“不聽話”下屬的工具；另一方面也難以使問責(zé)的官員心服：憑什么說我“無過”？為什么比我更“無為”的某某官員沒有被問責(zé)？

引入“績(jī)效”作為官員問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)以后，可以有效解決判斷官員“不作為”和“無為”的科學(xué)性與合理性問題。“在績(jī)效問責(zé)制下，‘無過并不能成為逃避責(zé)任的借口，政府官員還會(huì)因?yàn)槲催_(dá)到應(yīng)有的績(jī)效水平而被追究責(zé)任”[8]。績(jī)效是一種技術(shù)指標(biāo)，是對(duì)官員履職效果的一種量化考核，這種量化考核側(cè)重于對(duì)結(jié)果而非過程的衡量。在這種考核模式下，“不作為”的官員不一定會(huì)招致問責(zé)——“無為而治”也是一種治理模式，過程的無為并不必然導(dǎo)致結(jié)果的“無為”，只要“不作為”在結(jié)果上體現(xiàn)為“有為”，官員即無須對(duì)其過程的無為承擔(dān)責(zé)任。就“無為”問責(zé)而言，由于引入量化指標(biāo)作為參照，官員履職結(jié)果是“有為”還是“無為”便一目了然，因“有為”而升職的官員會(huì)理直氣壯，因“無為”而問責(zé)的官員也必然心服口服。

（四）在問責(zé)程序上應(yīng)建立規(guī)范有序的復(fù)出機(jī)制

問責(zé)官員的復(fù)出是針對(duì)遭到辭職和免職官員的復(fù)出而言的，責(zé)令公開道歉的官員由于并未喪失職務(wù)因而不存在復(fù)出的問題，停職檢查的官員面臨的結(jié)果可能是復(fù)職，也可能是辭職或免職，在后一種情況下當(dāng)然也有復(fù)出的可能性。由于問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制不健全，曾經(jīng)在一段時(shí)間里，問責(zé)官員易崗為官、易地為官、快速?gòu)?fù)出甚至易地升遷的現(xiàn)象屢見不鮮，這種“高調(diào)問責(zé)、低調(diào)復(fù)出”的不正當(dāng)做法所帶來的負(fù)面影響是不容忽視的。其負(fù)面影響一是問責(zé)官員的不正當(dāng)復(fù)出給行政問責(zé)制本身帶來傷害。這種做法使官員們認(rèn)為問責(zé)只不過是權(quán)宜之計(jì)——是為了平息突發(fā)事件中民眾的不滿乃至憤怒情緒的緩兵之計(jì)，甚至認(rèn)為問責(zé)是給官員提供一個(gè)風(fēng)口浪尖上的“避風(fēng)港”——一旦風(fēng)平浪靜，問責(zé)官員便可以官?gòu)?fù)原職，這對(duì)整個(gè)官員隊(duì)伍將起到一種錯(cuò)誤的導(dǎo)向作用。二是不正當(dāng)復(fù)出給政府的公信力造成損害。這種做法不僅不能起到對(duì)問責(zé)官員及其他官員的警示作用，反而容易遭到民眾的質(zhì)疑，認(rèn)為問責(zé)主體是在搞“暗箱操作”。三是不正當(dāng)復(fù)出是對(duì)民意的漠視。行政問責(zé)從總體上看是民意作用的結(jié)果，官員問責(zé)實(shí)質(zhì)是對(duì)民意的一種回應(yīng)，這種積極回應(yīng)有利于加強(qiáng)和鞏固政府施政的民意基礎(chǔ)。然而官員問責(zé)后的不正當(dāng)復(fù)出將使民眾產(chǎn)生被“愚弄”的感覺，缺乏公正性和透明度的官員復(fù)出本質(zhì)上是對(duì)民意的一種漠視，這種漠視有可能給民意帶來不可逆轉(zhuǎn)的傷害。

“人非圣賢，孰能無過”，“知過能改，善莫大焉”，況且有些問責(zé)官員所承擔(dān)的是政治責(zé)任而非行政責(zé)任，而政治責(zé)任的承擔(dān)并不以問責(zé)官員存在過錯(cuò)為前提；即使官員因過錯(cuò)導(dǎo)致行政問責(zé)而承擔(dān)行政責(zé)任，對(duì)這些官員的過錯(cuò)也應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待，對(duì)那些過錯(cuò)程度并不是很嚴(yán)重的官員也應(yīng)該給予其改過自新的機(jī)會(huì)，因此問責(zé)官員復(fù)出的必要性本身是不容置疑的?！霸谖鞣降倪x舉制度中，官員都有‘東山再起的機(jī)會(huì)。因?yàn)?，只要不犯太大的直接?zé)任，對(duì)于輕微的直接責(zé)任和間接責(zé)任，民眾是可以原諒的。”[9]102要建立規(guī)范有序的問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制，需要確立兩個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)和制度，一是問責(zé)官員能否復(fù)出；二是問責(zé)官員如何復(fù)出。問責(zé)官員能否復(fù)出制度所解決的是官員復(fù)出的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)問題；問責(zé)官員如何復(fù)出所要解決的是官員復(fù)出的程序要求問題，只有符合這兩個(gè)方面的條件，問責(zé)官員的復(fù)出才是一種正當(dāng)?shù)膹?fù)出。

官員復(fù)出的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)需要解決兩個(gè)方面的問題，一是哪些官員具有復(fù)出的資格；二是具有復(fù)出資格的官員在何種情況下可以復(fù)出。雖然從總體上看問責(zé)官員具有復(fù)出的必要性，但并非所有的問責(zé)官員都具有復(fù)出的資格，確定官員是否具有復(fù)出資格需要考慮問責(zé)的原因和問責(zé)官員個(gè)人的能力和品行?？陀^而論，問責(zé)事由的出現(xiàn)有可能是官員個(gè)人的主觀因素所致，也有可能是官員履職所處的客觀環(huán)境所致，也有可能是個(gè)人因素和客觀環(huán)境因素綜合作用所致。對(duì)于因客觀環(huán)境因素所致的問責(zé)，應(yīng)當(dāng)賦予問責(zé)官員復(fù)出的資格。對(duì)于因個(gè)人主觀因素所致的問責(zé)，如果涉及個(gè)人的能力和品行，則不應(yīng)賦予問責(zé)官員復(fù)出的資格；如果不涉及個(gè)人的能力和品行，只是由于一時(shí)過失所致，則應(yīng)賦予其復(fù)出的資格。對(duì)于因個(gè)人因素和客觀環(huán)境因素綜合作用所致的問責(zé)，則應(yīng)根據(jù)個(gè)人因素在問責(zé)事由中所占的分量來決定是否賦予問責(zé)官員復(fù)出的資格。具有復(fù)出資格的官員并非必然復(fù)出，此類官員是否能夠真正復(fù)出一是要看其復(fù)出的個(gè)人條件是否成熟；二是要看是否存在與其能力和資歷相稱的職位空缺。復(fù)出個(gè)人條件是否成熟主要看官員對(duì)待去職的態(tài)度、去職期間的工作表現(xiàn)以及個(gè)人能力提高的程度等因素；復(fù)出的另一個(gè)前提條件是存在相應(yīng)職位空缺，如果沒有相應(yīng)的職位空缺，即使官員復(fù)出條件已經(jīng)成熟，亦應(yīng)等到職位空缺出現(xiàn)后才能復(fù)出。

從程序角度來看，官員復(fù)出需要遵循下列要求：一是官員復(fù)出除了要遵循普通官員選拔任用的一般程序外，在選拔任用程序的各個(gè)環(huán)節(jié)上都要執(zhí)行更加嚴(yán)格的規(guī)定；二是官員復(fù)出要經(jīng)過一定范圍公眾的公開評(píng)議，公開評(píng)議未能過關(guān)的官員不得復(fù)出；三是官員復(fù)出應(yīng)當(dāng)經(jīng)過公示程序（復(fù)出官員的推薦人也應(yīng)予以公示），公示結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開宣布；四是在同一崗位存在多個(gè)任職人選的情況下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先任用未問責(zé)的官員；五是官員復(fù)出不得擔(dān)任比原任職務(wù)級(jí)別更高的職務(wù)；六是官員復(fù)出時(shí)間與問責(zé)時(shí)間應(yīng)當(dāng)保持一定的時(shí)間間隔，按照《暫行規(guī)定》的要求，該時(shí)間間隔不得少于一年。

三、行政問責(zé)制的機(jī)制健全

（一）確立劃分官員責(zé)任的合理準(zhǔn)則

明確官員責(zé)任是建立行政法治的基本要求?！靶姓ㄖ嗡膬?nèi)容，不僅要求我們的政府是一個(gè)有限政府、高效政府、服務(wù)政府，同時(shí)還是一個(gè)責(zé)任政府，責(zé)任行政是全部行政法產(chǎn)生的基礎(chǔ)，是貫穿于所有行政法規(guī)的核心和基本精神?！盵10]行政問責(zé)以官員責(zé)任明確為前提，如果官員責(zé)任不明確，有可能導(dǎo)致不該問責(zé)的官員遭到問責(zé)，而該問責(zé)的官員卻逃脫問責(zé)。根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，確定官員的責(zé)任范圍應(yīng)當(dāng)以其所享有的權(quán)利為參照，這里的權(quán)力應(yīng)當(dāng)是實(shí)際的權(quán)力而非形式上的權(quán)力。①由于權(quán)力的大小是一種不可完全量化的描述性的概念，因此要想對(duì)權(quán)力背后的責(zé)任做出完全準(zhǔn)確的劃分是很困難的，只能依據(jù)“權(quán)責(zé)相稱”原則對(duì)某一具體權(quán)力所對(duì)應(yīng)的責(zé)任進(jìn)行相對(duì)的劃分。進(jìn)行相對(duì)劃分的一個(gè)重要方法就是確定責(zé)任范圍的邊界，這種邊界表現(xiàn)為不同責(zé)任主體之間的責(zé)任界線，只要能在不同責(zé)任主體之間劃分出明確的責(zé)任界線，官員的責(zé)任范圍就可相對(duì)確定?！耙关?zé)任有效，責(zé)任就必須是明確且有限度的，而且無論從情感上講還是從知識(shí)上講，它必須與人的能力所及相適應(yīng)”[11]99。

行政問責(zé)制在具體實(shí)施的過程中需要合理劃分以下責(zé)任主體之間的責(zé)任：

一是正確劃分黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。按照黨章的規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是“政治、思想和組織”的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式是“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”，因此黨的領(lǐng)導(dǎo)所承擔(dān)的責(zé)任具有宏觀性、全局性和終極性的特點(diǎn)，主要體現(xiàn)為決策性責(zé)任。相對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)而言，政府領(lǐng)導(dǎo)所負(fù)的責(zé)任主要為執(zhí)行性責(zé)任。如果一名官員兼任黨政職務(wù)，則其既應(yīng)承擔(dān)決策性責(zé)任，亦應(yīng)承擔(dān)執(zhí)行性責(zé)任。

二是正確劃分正職和副職的責(zé)任。一級(jí)政府或一個(gè)部門的正職對(duì)該政府或該部門的工作負(fù)有全面的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而副職則只對(duì)其分管范圍內(nèi)的工作承擔(dān)責(zé)任，此外正職對(duì)副職的履職行為負(fù)有監(jiān)督職能，副職則對(duì)正職的領(lǐng)導(dǎo)工作負(fù)有協(xié)助義務(wù)。比較而言，正職所承擔(dān)的責(zé)任更多體現(xiàn)為決策性的責(zé)任，副職所承擔(dān)的責(zé)任中執(zhí)行性責(zé)任的比重更大。對(duì)于一個(gè)具體的問責(zé)事由而言，如果該事由是由于決策失誤所致，則傾向由正職承擔(dān)責(zé)任；若是由執(zhí)行不當(dāng)所致，則傾向由副職承擔(dān)責(zé)任。

三是正確劃分直接責(zé)任人和間接責(zé)任人的責(zé)任。直接責(zé)任人和間接責(zé)任人對(duì)問責(zé)事由的發(fā)生都負(fù)有責(zé)任，直接責(zé)任人應(yīng)當(dāng)問責(zé)自無疑問，但并非所有的間接責(zé)任人都應(yīng)當(dāng)受到問責(zé)。從因果關(guān)系的角度來看，直接責(zé)任人和間接責(zé)任人的過失都是導(dǎo)致問責(zé)事由出現(xiàn)的原因力，間接責(zé)任人是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任是由這種原因力的強(qiáng)弱、原因力與結(jié)果（問責(zé)事由的發(fā)生）距離的遠(yuǎn)近決定的，間接責(zé)任人只有在原因力較強(qiáng)、原因力與結(jié)果距離較近的情況下才應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

四是正確劃分個(gè)人責(zé)任和集體責(zé)任。我國(guó)憲法規(guī)定各級(jí)政府實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，按照這一規(guī)定，如果問責(zé)事由出現(xiàn)在某一級(jí)政府這一層面上，則行政首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)接受問責(zé)。此外，個(gè)人責(zé)任由個(gè)人擔(dān)責(zé)自無疑問，對(duì)于集體責(zé)任而言，我國(guó)行政問責(zé)制并未規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)集體可以作為問責(zé)客體，因此集體責(zé)任應(yīng)由集體成員根據(jù)其在集體責(zé)任中所占比重分別承擔(dān)責(zé)任，這一方面體現(xiàn)了權(quán)責(zé)一致的原則；另一方面也可以防止個(gè)人以“集體責(zé)任責(zé)在集體而不在個(gè)人”為由而逃脫問責(zé)。

（二）拓寬行政問責(zé)的信息來源渠道

從政府信息工作的角度來看，行政問責(zé)的過程同時(shí)也是一個(gè)信息處理的過程：?jiǎn)栘?zé)程序啟動(dòng)之前需要收集相關(guān)信息，然后要對(duì)所收集的信息進(jìn)行初步處理以決定是否正式啟動(dòng)問責(zé)程序；問責(zé)程序進(jìn)行階段需要對(duì)信息進(jìn)行甄別和分析；最后在甄別和分析的基礎(chǔ)上對(duì)信息進(jìn)行綜合處理以做出最終的問責(zé)決定。在信息處理的過程中，從發(fā)揮行政問責(zé)制“及時(shí)追責(zé)、強(qiáng)化監(jiān)督”的功能來看，其中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)在于信息收集階段，信息收集的及時(shí)性、充分性和有效性直接決定了整個(gè)行政問責(zé)的效果。行政問責(zé)的信息根據(jù)其所處背景和環(huán)境的不同可以分為“非常態(tài)”下的信息收集和“常態(tài)”下的信息收集兩種情況：非常態(tài)收集是指在出現(xiàn)突發(fā)性事件、群體性事件情況下的信息收集，此時(shí)由于上述事件的突然爆發(fā)集中暴露了政府官員在施政過程中的失職行為，因此呈現(xiàn)出信息來源渠道多、信息量大、信息變動(dòng)快等特點(diǎn)；常態(tài)收集是指非常態(tài)以外的信息收集，此時(shí)的信息收集具有信息來源渠道有限、信息多樣化、信息分散化的特點(diǎn)。比較而言，常態(tài)信息收集比非常態(tài)信息收集難度更大，要求更高，其意義也更加突出。

常態(tài)信息收集的信息來源渠道按其性質(zhì)的不同可以分為官方渠道與非官方渠道兩種類型，官方渠道是指問責(zé)主體本身的信息收集渠道，如黨務(wù)系統(tǒng)的紀(jì)檢部門、政務(wù)系統(tǒng)的監(jiān)察部門及人大的監(jiān)督部門等；非官方渠道是指社會(huì)渠道，是指來自社會(huì)的信息，這些信息是公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的結(jié)果。有觀點(diǎn)認(rèn)為為了充分發(fā)揮公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督的功能，在問責(zé)主體上可以將公眾和媒體納入問責(zé)主體范圍，實(shí)行公眾問責(zé)和媒體問責(zé)，這種觀點(diǎn)在問責(zé)主體的把握上存在誤解：終極意義上的行政問責(zé)雖然是以權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督為支撐，但具體的問責(zé)需要通過權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約才能實(shí)現(xiàn)，因此行政問責(zé)主體首先必須是享有權(quán)力的主體，而公眾和媒體雖然享有監(jiān)督權(quán)利，但他們并不直接行使公共權(quán)力，因此他們不可能成為規(guī)范意義上的問責(zé)主體，公眾和媒體的作用在于向問責(zé)主體傳遞問責(zé)信息。公眾和媒體監(jiān)督的特殊意義在于，公眾監(jiān)督是一種自下而上的監(jiān)督，媒體監(jiān)督是一種外部監(jiān)督，這兩種監(jiān)督比政府內(nèi)部自上而下的內(nèi)部監(jiān)督在監(jiān)督的經(jīng)常性、廣泛性和及時(shí)性方面存在明顯優(yōu)勢(shì)，這種監(jiān)督對(duì)于發(fā)揮常態(tài)問責(zé)的預(yù)防功能具有非常重要的意義。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督是信息化時(shí)代的一種具有獨(dú)特功能的監(jiān)督方式，網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)使公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督的功能可以發(fā)揮到最大限度。①與此同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)信息也具有魚龍混雜、泥沙俱下的特征，通過網(wǎng)絡(luò)收集信息時(shí)，一定要采取有效措施排除“信息噪音”的干擾，去偽存真，由表及里，保障通過網(wǎng)絡(luò)渠道所收集信息的信度和效度。

（三）實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)程序與司法追究程序的有效銜接

行政問責(zé)程序所追究的是行政責(zé)任，司法追究程序所追究是法律責(zé)任。行政問責(zé)所追究的行政責(zé)任不同于行政訴訟中行政機(jī)關(guān)所應(yīng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任。②對(duì)行政主體一方而言，行政法律責(zé)任是指行政機(jī)關(guān)就某一具體行政行為而應(yīng)向特定相對(duì)人所承擔(dān)的責(zé)任，行政法律責(zé)任是一種集體責(zé)任而非個(gè)體責(zé)任；而行政責(zé)任是向不特定的社會(huì)公眾所承擔(dān)的責(zé)任，這種責(zé)任指向行政機(jī)關(guān)一系列行為的結(jié)果，這些行為既包括具體行政行為——執(zhí)行性行為，也包括抽象行政行為——決策性行為，行政責(zé)任體現(xiàn)為個(gè)人責(zé)任而非集體責(zé)任。

行政問責(zé)所指向的行政責(zé)任與行政訴訟所指向的行政法律責(zé)任雖然存在明顯區(qū)別，但行政責(zé)任與刑事訴訟所指向的刑事責(zé)任卻存在緊密關(guān)聯(lián)。與行政責(zé)任存在關(guān)聯(lián)的刑事責(zé)任主要表現(xiàn)為兩種類型：一種是貪腐案件；另一種是瀆職案件。黨政官員的貪腐和瀆職行為會(huì)直接導(dǎo)致他們?cè)谑┱?jī)效方面的“有過”或“無為”結(jié)果，這些官員將因此而招致行政問責(zé)；與此同時(shí)，由于上述兩類行為同時(shí)觸犯了刑事法律，因此他們還應(yīng)受到相應(yīng)的刑事追究。從問責(zé)程序與刑事程序的關(guān)系來看，在一般情況下，透過問責(zé)程序經(jīng)?？梢园l(fā)現(xiàn)問責(zé)官員的貪腐以及瀆職行為，因此體現(xiàn)為行政問責(zé)在前，刑事處罰在后；當(dāng)官員的貪腐行為并未導(dǎo)致行政問責(zé)事由的出現(xiàn)而是直接招致刑事處罰時(shí)，官員的去職則屬刑事制裁的當(dāng)然法律后果而非行政問責(zé)的結(jié)果。從實(shí)踐中的做法來看，在對(duì)因貪腐和瀆職而招致問責(zé)的官員是否對(duì)其啟動(dòng)刑事制裁程序的問題上存在著明顯差異：由于國(guó)家不斷加大反腐倡廉力度，因此在行政問責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)官員存在貪腐行為時(shí)，一般都能在行政問責(zé)以后順利啟動(dòng)刑事制裁程序；而對(duì)于因?yàn)^職而導(dǎo)致問責(zé)的官員而言，在很多情況下并未依法啟動(dòng)刑事制裁程序?qū)ζ渥肪啃淌仑?zé)任，這種做法使有些問責(zé)官員輕松逃脫刑事追究，不可避免地導(dǎo)致了社會(huì)公眾對(duì)這種以“責(zé)”代“罰”的不恰當(dāng)做法的質(zhì)疑。面對(duì)社會(huì)公眾的這種質(zhì)疑，目前需要改變這種以“責(zé)”代“罰”的不正當(dāng)做法，對(duì)于因?yàn)^職而問責(zé)的官員，如果其瀆職行為觸犯刑律的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)刑事制裁程序以追究其刑事責(zé)任。

程序銜接方面的另一個(gè)重要問題是問責(zé)官員是否可以通過司法程序?qū)で缶葷?jì)。有觀點(diǎn)認(rèn)為為了對(duì)問責(zé)官員提供充分的救濟(jì)，問責(zé)官員在對(duì)問責(zé)申訴處理結(jié)果仍然不服的情況下，可以通過向法院起訴的方式尋求司法救濟(jì)，這種觀點(diǎn)是對(duì)行政問責(zé)性質(zhì)和司法權(quán)性質(zhì)的誤解。行政問責(zé)所追究的是行政責(zé)任，這種行政責(zé)任是以最終的政治責(zé)任作為支撐的，而政治責(zé)任的基礎(chǔ)是“信任”，這種信任是通過選舉投票的方式予以體現(xiàn)的，選舉投票是意志自由的體現(xiàn)，這種自由意志排除任何外力干預(yù)，因此行政問責(zé)實(shí)質(zhì)上是一種政治性行為。就司法權(quán)而言，為了保障司法權(quán)的獨(dú)立性和權(quán)威性，政治問題不審查是司法權(quán)運(yùn)行的一項(xiàng)基本原則，正是由于這一原因，司法權(quán)對(duì)于行政問責(zé)這種具有一定政治性的行為不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。也許有觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)“特別權(quán)力關(guān)系”理論，在對(duì)特別權(quán)力關(guān)系作出“基礎(chǔ)性關(guān)系”和“管理性關(guān)系”區(qū)分的前提下，由于免職這種處理結(jié)果屬于“基礎(chǔ)性關(guān)系”的范疇，因此對(duì)免職的問責(zé)結(jié)果不能排除司法審查。這種觀點(diǎn)其實(shí)是對(duì)特別權(quán)力關(guān)系理論的誤解。特別權(quán)力關(guān)系是指政府機(jī)關(guān)與其所“雇傭”的公務(wù)員之間的關(guān)系，這種關(guān)系以職業(yè)契約作為基礎(chǔ)。特別權(quán)力關(guān)系框架下的政府行為一般不接受司法審查，但當(dāng)政府機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員做出的處分或處罰涉及基礎(chǔ)關(guān)系時(shí)，其行為則不能排除司法審查。由于行政問責(zé)所針對(duì)的是擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨政官員而非普通公務(wù)員，而問責(zé)官員與問責(zé)主體之間的關(guān)系并非契約關(guān)系而是一種信任關(guān)系，因此這種關(guān)系并不適用特別權(quán)力關(guān)系理論，當(dāng)官員招致問責(zé)時(shí)，他們當(dāng)然不能以特別權(quán)力關(guān)系理論為理由而向法院請(qǐng)求司法救濟(jì)。在憲政民主的背景下，問責(zé)官員獲得“救濟(jì)”的根本途徑是重獲信任：或者通過參加選舉并獲勝而直接擔(dān)任政府官員；或者贏得勝選官員的信任而獲得任命；或者贏得勝選政黨的信任而獲得任命。

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