肖雪濤

摘 要：中央和各級地方政府管理體制在基本的政治原則、制度內(nèi)涵、運行機制、外部環(huán)境都是大致相同，在局部地區(qū)對原有體制進行重構和改革的成效、結果與在中央層次的改革成效、結果不會相差太大。在少數(shù)有條件的地方進行改革，即使改革出了問題，影響范圍較小，風險、成本、后果也是可控的。改革造成的損失也可以由上級黨委、政府乃至中央迅速進行彌補。當?shù)胤礁母镞M行到一定程度，已經(jīng)打下了良好的政治基礎和社會基礎。即使高層次的改革出現(xiàn)了問題，由于地方層次經(jīng)過改革已經(jīng)具備完善而行之有效地制度和規(guī)范，地方政府也能夠迅速而有效地化解來自上層乃至中央層面決策失誤，以及由此產(chǎn)生的社會層面的問題和矛盾。

關鍵詞：政治體制改革；中央；地方；路徑

中圖分類號：D08 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）21-0010-02

“改革有風險，但不改革黨有危險”[1]。這是我國當前的一個事實。但政治體制改革究竟應當怎么改，黨內(nèi)外、國內(nèi)外一直都有各種不同的聲音。不過，新中國成立以來的歷史經(jīng)驗和深刻教訓，還有前蘇聯(lián)改革失敗后的慘痛結局，已經(jīng)讓黨內(nèi)外主流群體在我國改革路徑上有一個大體的共識：我國的政治體制改革必須“根據(jù)自己的情況來決定改革的內(nèi)容和步驟”[2]，要在黨的領導下自下而上地從基層地方開始，在中央和地方的良好互動中依序、漸進地推進和展開。而不能讓另外一種觀點主導我國的政治體制改革，即我國的政治體制改革要寄希望于掌握著中央最高權力的強有力的個人或集體進行總體性、全面性、沒有約束和節(jié)奏的完全放開和推進。

應該說，持另一種觀點的人，不是別有用心，就是還受我國長期存在的封建社會時期權力本位思想、早期高度集權的計劃經(jīng)濟體制生活下形成的管控思維方式、行為習慣和理想化的、想當然的觀念的影響。部分領導干部和群眾都過度而盲目地迷信政治權力，尤其是最高權力。認為有了最高的權力，就沒有辦不到的事情。而沒有認識到在早期，由于我國處于經(jīng)濟結構和社會關系簡單、意識形態(tài)和社會觀念一致、權力高度集中和統(tǒng)一、社會自主性缺失的全能型、自我封閉型國家階段，所以權力運用上，能相對比較容易做到上下令行禁止，協(xié)調(diào)統(tǒng)一，權力運用的成效可以在短期內(nèi)讓社會成員在預料和期待的范圍之內(nèi)看到。而在現(xiàn)階段，我國是處于市場經(jīng)濟高度發(fā)達，經(jīng)濟結構和利益關系復雜、思想觀念多元、社會自主性較強、傾向體制分權、追求法治政府的開放型國家。國家、市場、社會在全球化趨勢下互動關系復雜，在省級尤其是中央，各項制度、法律、政策即使有些許變動都會造成牽一發(fā)而動全身，產(chǎn)生巨大而難以預料的影響。如果現(xiàn)在仍在那種最高權力能夠主導一切、決定一切的思維驅(qū)使下，盲目地、想當然地認為國家的政治體制改革必須從中央開始，中央層次的權力結構和運行機制在最高權力主導下自然能夠順利地構建和運行，而在中央最高權力主導下的國家體制在地方自然能夠順利推行，整個國家和社會的矛盾和問題自然能順利解決。這本身就是一種舊式權力思維主導下好大喜功而又盲目樂觀的傾向，也是權力至上思維主導下的一種理想化的、想當然的認識。

在一定歷史、文化、傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情的影響下，我國的政權體系具有一種整體的上下職責同構的特點[3]。因此中央和各級地方政府管理體制在基本的政治原則、制度內(nèi)涵、運行機制、外部環(huán)境都是大致相同，在局部地區(qū)對原有體制進行重構和改革的成效、結果與在中央層次的改革成效、結果不會相差太大。至少可以展現(xiàn)出構建的制度和機制是否能按照預先構想的那樣運作，并產(chǎn)生預期的效果。但這兩個不同層次的改革在風險和成本方面卻不能相提并論。在少數(shù)有條件的地方進行改革，即使改革出了問題，影響范圍較小，風險、成本、后果也是可控的。改革造成的損失也可以由上級黨委、政府乃至中央迅速進行彌補。同樣，在地方改革到了一定程度，已經(jīng)打下了良好的政治基礎和社會基礎。即使高層次的改革出現(xiàn)了問題，由于地方層次經(jīng)過改革已經(jīng)具備完善而行之有效的制度和規(guī)范，地方政府也能夠迅速而有效地化解來自上層乃至中央層面決策失誤，以及由此產(chǎn)生的社會層面的問題和矛盾。在這一情況下，中央層面的改革對全國造成的影響也有限，相關的不利局面也能迅速扭轉(zhuǎn)，不會影響到國家的整體大局。因此，我國的政治體制改革的突破必須也只能在中央領導下有計劃、有步驟、自下而上地逐步推進和擴展。

一、政治體制改革必須解決好的三大問題

中國的政治體制改革，首先，必須堅持并鞏固中國共產(chǎn)黨的領導，而且必須保持黨的強大動員組織能力和對社會的巨大的凝聚力、號召力和影響力。尤其在目前，個別地方已經(jīng)官僚化的地方黨組織已經(jīng)脫離廣大人民群眾，其社會號召力、凝聚力和影響力已經(jīng)不容樂觀，其領導核心作用實際上是因為在黨政一體的體制下，依靠具有強制性和掌握大量物質(zhì)資源的政府，以及社會民眾具有服從權威的民族心理和行為習慣才能得到有效發(fā)揮，而不是因為得到了所有社會群體發(fā)自內(nèi)心的認同和支持。因此，我國的政治體制改革，無論是從現(xiàn)實可能性、可行性、可操作性，還是從國家的穩(wěn)定和長遠發(fā)展方面來說，我國的政治體制改革應當也必須使黨的領導真正有力、有效、牢固，在世情、國情、黨情發(fā)生深刻變化的時代背景下，通過自身的調(diào)整和改革，重新獲得影響力、號召力、凝聚力。不僅黨本身要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，黨還能依據(jù)憲法和法律對政府進行制約和監(jiān)督，但又不會出現(xiàn)以黨代政的局面，黨、政有科學、合理的分權和分工，兩者既能相互制約監(jiān)督，也能協(xié)調(diào)一致，使政府在民主、科學、法治的基礎上實施黨的政治決策。

其次，社會民眾愿意、也可以，甚至有強烈的動機，積極地通過正式的制度和程序，能夠直接對政府本身及其決策、施政行為產(chǎn)生巨大的制約和影響，能夠在具備專業(yè)知識和技能的人員或團體的幫助下對政府的行為進行大膽而毫無顧忌的監(jiān)督，保證政府能夠依法行政，即使政府的主觀意愿和動機是好的，采取的政策在一定時期也有比較明顯的經(jīng)濟效果，政府也不會、不敢、不能采取嚴重動搖和損害社會存在的民主意識和法治精神的政策和行為。另一方面，政府又必須足夠的強大、有效，上下政令貫通，令行禁止，并保持政府對社會的有效汲取、整合、控制。政府必須擁有足夠資源和能力來迅速、有效處理各種復雜、險峻問題，能抵制社會民眾暫時、短期、不合理的要求。民眾即使在國家處于困難時期，或政府的行為導致公民部分權利、利益在一定時期內(nèi)受到部分損害，仍然能擁護政府、服從政府、遵守社會秩序。簡單來說，政治民主使政府的權力能被有效地制約和監(jiān)督，不能被濫用而損害到公民的權利；另一方面，也必須有相應的制度和社會文化保證民主不會演變?yōu)閷е隆岸鄶?shù)暴政”的民粹主義，使國家具有相對于社會的獨立性和超脫性，使國家的穩(wěn)定和長遠發(fā)展能夠得到保障。

第三，中央和地方關系能夠依據(jù)民主、法治的原則規(guī)范化、程序化、科學化。各級地方政府能夠主動也不得不維護中央的權威，自覺執(zhí)行中央政府從國家全局、長遠利益出發(fā)制定的政策和法律。另一方面，各級地方也能夠從本區(qū)域和社會民眾的實際利益和需求出發(fā)，在不違背中央或上級制定的政策和法律的內(nèi)在原則和精神的基礎上，制定和執(zhí)行相應的政策和法律。即使在中央層面或地方高層出現(xiàn)了懷有政治野心，并試圖加強對地方的非正當控制和干預的強權人物，各級地方能夠、也不得不通過相應的制度和程序來抵制中央或上級強權人物的專斷，而不是沒有原則的屈服執(zhí)行，并能進一步通過合法程序剝奪具有政治野心的強權人物的政治權力。

二、我國政治體制改革的路徑

在當前情勢下，各級地方黨委、政府都可以根據(jù)黨的十八大精神，大膽創(chuàng)新、勇于突破，積極、有序地推進地方綜合性的政治體制改革。當然，由于上下政治原則和精神都是一致的，所以中央也應當在不違背基本政治原則和憲法的內(nèi)在法律精神前提下，根據(jù)地方形勢發(fā)展需要，對各個地區(qū)、層次存在的關系到整個政治體制改革的相關制度規(guī)則和法律條文，進行必要的調(diào)適或修改。為地方層次的政治體制改革掃清制度和法律上的障礙，使地方上形成的政治體制改革能在無損于我國基本的政治原則和制度規(guī)范的前提下逐步向上層擴展。也可以允許部分基層地區(qū)在不違背基本政治原則和憲法精神的基礎上，為了解決長期難以解決的重大現(xiàn)實問題或緊急事態(tài)，可以突破一些具體法律條文的限制，在實踐層次上推行一些具有探索性、創(chuàng)新性的政策、措施。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權是我國政權體系的最底層的基礎環(huán)節(jié)，處于國家與社會中最廣大農(nóng)村地區(qū)結合部，也是我國數(shù)量最多的一級政權。在中央、省、市、縣各級政權存在或出現(xiàn)的問題都會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有不同程度的體現(xiàn)。同樣，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級進行改革出現(xiàn)的各種問題、可能和已經(jīng)發(fā)生的情況都可能以不同形式、不同程度的在以上各層級政權出現(xiàn)。所以，從其重要性來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權的運行狀況直接關系到我國的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧；從分析和研究角度講，這一級政權提供了數(shù)量和種類最多、范圍最廣、改革環(huán)境差異最大的、最能提煉出符合中國國情的普遍性的政治理論；從現(xiàn)實改革操作方面來講，在這一級進行綜合性的政治體制改革風險最小、成本最小、成效顯現(xiàn)最快、成果最多。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的綜合性政治體制改革可以作為我國政治體制改革的基點，為我國深入推進總體性的政治體制改革打下良好的理論基礎和現(xiàn)實基礎。

參考文獻：

[1]李源潮.堅持民主公開競爭擇優(yōu) 推進干部人事制度改革[N].人民日報，2009-10-19.

[2]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：241.

[3]朱光磊，張志紅.“職責同構”批判[J].北京大學學報：哲學社會科學版，2005，（1）.