姜其沅

摘 要：隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，戶籍制度的負面效應(yīng)日益凸顯，社會要求改革的呼聲也愈加強烈，為此黨和政府首次從國家層面提出戶籍制度改革規(guī)劃，拉開新一輪戶籍制度改革序幕。本文立足于當代中國之現(xiàn)實，對現(xiàn)行"戶籍制度"進行重新解讀，指明戶籍制度改革的方向；從戶籍制度改革的歷史必然性、現(xiàn)實迫切性和現(xiàn)實條件出發(fā)，指出戶籍制度改革乃是歷史發(fā)展的必然要求和現(xiàn)實迫切需要，分析戶籍制度改革的價值取向，為戶籍制度改革提供參考。

關(guān)鍵詞：戶籍制度；歷史必然性；價值取向

中圖分類號：D631.42 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.07.63 文章編號：1672-3309（2013）07-145-03

為了深入貫徹落實黨的十八大和十八屆二中全會關(guān)于深化改革的決策部署 ，2013年5月6日，國務(wù)院研究部署了2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作，提出“圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、推進人的城鎮(zhèn)化，研究新型城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃。出臺居住證管理辦法，分類推進戶籍制度改革，完善相關(guān)公共服務(wù)及社會保障制度，保護農(nóng)民合法權(quán)益”的年度改革計劃，從而首次從國家層面提出戶籍制度改革規(guī)劃，拉開新一輪戶籍制度改革的序幕。

一、“戶籍制度”概念辨析

戶籍制度的含義有廣義和狹義之分。從狹義上講，戶籍制度本指戶籍管理制度，是政府職能部門對所轄民戶的基本狀況進行登記（包括常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷移登記、變更更正登記等）并進行相關(guān)管理的一項國家行政管理制度，[1]其主要功能包括兩個方面：維護社會治安和提供人口基礎(chǔ)資料。而我國戶籍制度的功能已遠遠超越其基本功能，而與具體社會制度結(jié)合在一起成為廣義的戶籍制度。其功能除了上述兩項功能以外，還成為分配社會資源的標準，而這項功能已經(jīng)演變?yōu)槲覈鴳艏贫鹊淖钪饕δ?，似有喧賓奪主之嫌，這也是我國戶籍制度異化的最重要原因。

在這里，我們區(qū)分戶籍制度含義的狹義和廣義之分，主要目的在于為我國戶籍制度指明方向，即除去戶籍制度上附加的異化功能，還戶籍制度本來之面目。

二、戶籍制度改革的歷史必然性

（一） 經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變必然要求戶籍制度的變革。我國戶籍制度是產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟體制下，其控制人口遷移和分配資源的標準這兩種功能是服務(wù)于計劃經(jīng)濟體制的“計劃”的，二者具有相互配合的關(guān)系。而改革開放以來，我國推行漸進式改革，逐步建立社會主義市場經(jīng)濟體制。市場經(jīng)濟是市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用的經(jīng)濟體制，這區(qū)別于計劃經(jīng)濟中政府對資源配置的人為主導。市場經(jīng)濟的內(nèi)在規(guī)律要求生產(chǎn)要素必須自由流動，從而達到生產(chǎn)要素的合理、有效配置。勞動力作為最主要的生產(chǎn)要素，也是最具活力的生產(chǎn)要素，對市場和價格最具敏感性，能自覺的從生產(chǎn)效率低的部門流向生產(chǎn)效率高的部門，實現(xiàn)生產(chǎn)資源的優(yōu)化配置，促進經(jīng)濟的快速發(fā)展。同時，勞動者個人也從中獲得最大利益。因此，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善，越來越多的人們會到他們戶籍地以外的地方工作。流動人口的大量增加已經(jīng)使現(xiàn)有戶籍制度的功能弱化，改革現(xiàn)行戶籍制度既是建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求，也是解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力的必然需要。[2]

（二） 公民權(quán)利意識的覺醒必然要求平等的國民待遇。改革開放以來，我國國民的權(quán)利意識開始覺醒，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善，我國公民的權(quán)利意識進一步得到解放。但是在現(xiàn)有的戶籍制度下，社會成員并不是國民待遇完全平等的中華人民共和國公民，而是以戶籍為標準劃分城市和農(nóng)村，東部、中部和西部等不同的群體，并在此基礎(chǔ)上附加不同的資源和利益。而且這種不平等不是個人發(fā)展結(jié)果的不平等，而是由身份決定的起點不平等和機會不平等。但是在公民意識覺醒的今天，這種侵害公民權(quán)利的戶籍制度已經(jīng)喪失其存在的民意基礎(chǔ)，越來越多的人對戶籍制度產(chǎn)生不滿情緒。戶籍制度割裂社會，把社會割裂為利益對立的不同群體，不同的群體基于自身利益的考慮，或要求改革，或要求固守，容易形成社會對立，進而造成社會動蕩，影響改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。

三、戶籍制度改革的現(xiàn)實迫切性

任何一項制度都會有優(yōu)缺點，都不能以時代意見全面覆蓋歷史觀點，我們必須正視的是任何一項能長久執(zhí)行的制度在誕生之初的時候，必然是優(yōu)點大于缺點的。戶籍制度也是一樣，毋容置疑的是戶籍制度在新中國成立初期發(fā)揮了巨大的作用，它保障了國家在“一窮二白”基礎(chǔ)上迅速的建立了完整的工業(yè)體系，為國家創(chuàng)造了穩(wěn)定的環(huán)境，鞏固了新生政權(quán)。然而從長遠來看，尤其社會主義市場經(jīng)濟體制建立的今天，其成本也是無法計量的，它剝奪了農(nóng)村、農(nóng)民的利益和農(nóng)業(yè)的成果，更為惡劣的是，它損害了人最基本的權(quán)利，如社會公平、人人平等、遷徙權(quán)等等，而這些最基本的權(quán)利，是人類社會進步和發(fā)展共同追求的目標。

（一） 現(xiàn)行戶籍制度阻礙了公民平等權(quán)的實現(xiàn)。主要體現(xiàn)在三方面：第一，公民就業(yè)權(quán)利的不平等。法律賦予勞動者平等就業(yè)權(quán)，這是憲法賦予公民平等權(quán)利在勞動就業(yè)過程中的延伸和體現(xiàn)，是公民權(quán)利的組成部分。[3]現(xiàn)實中，大部分城市實行地方保護主義，單位錄取員工以戶籍地為標準。雖然農(nóng)民工可以自由進城務(wù)工，但是他們大都從事當?shù)厥忻癫辉笍氖碌呐K、累、危險、工作待遇低的工作，而且沒有任何保障。第二，公民教育權(quán)的不平等。一位教育學者曾經(jīng)這樣說過：“教育的理想是為了人的一切，無論品德的還是人格的，生理的還是心理的；教育的理想是為了一切的人，無論城市的還是鄉(xiāng)村的，富貴的還是貧窮的?！背鞘薪?jīng)濟相對發(fā)達的區(qū)域，國家投入了大量的教育資源，有利于孩子的培養(yǎng)。而在農(nóng)村，由于國家投入的不足，教育資源有限，農(nóng)村孩子教育條件受到一定的限制，很多農(nóng)村孩子輟學是很普遍的現(xiàn)象。 這是城鄉(xiāng)教育的不平等。另一面，現(xiàn)階段我國大學錄取按省劃分數(shù)線，但是名額分配極不公平，少數(shù)省市考生少，但分配名額多，如北京、上海；而一些人口大省考生多，卻分配名額少，如河南、山東。這就導致不同省市的考生以相同的分數(shù)，卻得不到平等的教育機會，這就是區(qū)域的不平等。第三，物質(zhì)保障與獲得幫助的權(quán)利不同。我國實行二元城鄉(xiāng)戶籍制度，以戶籍為基準劃分為農(nóng)民和市民，賦予市民和農(nóng)民不同的社會福利。

（二） 戶籍制度制約我國國民經(jīng)濟的發(fā)展。可以從兩方面加以說明：第一，戶籍制度阻礙我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，不利于三農(nóng)問題的解決。農(nóng)業(yè)科技的進步，提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，進一步解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。但是戶籍制度卻阻礙剩余勞動力向市民轉(zhuǎn)化，結(jié)果造成大量農(nóng)民依附于土地，使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營家庭化，經(jīng)營規(guī)模小，不利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，阻礙傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，不利于三農(nóng)問題的解決。解決三農(nóng)問題的最終目的就是使農(nóng)民工成為市民、成為真正意義上的公民，它將成為繼土地改革、大包干之后中國農(nóng)民的第三次解放，并將加速中國發(fā)展，同時推動構(gòu)建和諧社會。第二，戶籍制度影響城鎮(zhèn)化進程。二元戶籍制度阻礙了我國的城鎮(zhèn)化進程，不僅使得我國城鎮(zhèn)化的水平滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平，而且使得城鎮(zhèn)化人口率低于城鎮(zhèn)化率。截止到2011年，我國城鎮(zhèn)化率目前已經(jīng)超過50%，但城鎮(zhèn)戶籍人口的比重僅約為35%，這是我國城鎮(zhèn)化量的方面和質(zhì)的方面雙重畸形的表現(xiàn) 。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化， 我們不能片面追求“水泥城鎮(zhèn)化”，我們應(yīng)積極推進農(nóng)民的市民化，努力做到基本公共服務(wù)均等化。

四、戶籍制度改革的現(xiàn)實條件

（一） 市場經(jīng)濟體制的初步建立為戶籍制度的改革提供了體制基礎(chǔ)。任何社會制度都要依附于一定的經(jīng)濟體制，戶籍制度作為次級社會制度也不例外。社會主義市場經(jīng)濟體制的初步建立迫切要求改革現(xiàn)行戶籍制度。

（二） 經(jīng)濟的巨大成就為戶籍制度的改革提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)。改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，經(jīng)濟實力顯著增強。截止到2012年，我國國民生產(chǎn)總值已達519322億元，躍居世界第二位；全國公共財政收入117210億元，其中中央財政收入56133億元，地方財政收入（本級）61077億元；外匯儲備達到3.31萬億美元，穩(wěn)居世界第一位。這一切都為戶籍制度改革成本提供了強大的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

（三） 改革共識是戶籍制度改革的群眾基礎(chǔ)。30多年來的改革歷程使人民群眾認識到改革是一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，認識到改革是中國最大的紅利，只有改革才能發(fā)展中國，只有改革才能增進全社會和每個人的福利總量?，F(xiàn)行二元戶籍制度剝奪了人的遷徙自由，侵犯了人的基本權(quán)利，因此人們要求改革戶籍制度的呼聲越來越高。

（四） 居民身份證制度的完善為戶籍制度的改革提供了制度基礎(chǔ)。我國居民身份證制度始于20世紀80年代。2003年6月28日，中華人民共和國全國人民代表大會通過了《中華人民共和國居民身份證法》，代替了《中華人民共和國居民身份證條例》，使我國居民身份證制度進一步完善，我們可以在居民身份證制度的基礎(chǔ)上剝離戶籍之上的利益，構(gòu)建新型戶籍制度。

五、戶籍制度改革的價值取向

（一） 鞏固國家政權(quán)。新中國成立初期，我國面臨著內(nèi)外交困的局面。一方面，由于意識形態(tài)之爭，以美國為首的西方陣營對我國進行經(jīng)濟孤立、軍事封鎖，武力威脅，并于1950年悍然干涉朝鮮戰(zhàn)爭，嚴重威脅我國東北安全。另一方面，國民黨反動派敗逃臺灣時，留下了大量的殘余武裝力量，嚴重威脅新生政權(quán)，同時，國民黨在臺灣建立基地，叫囂著反攻大陸。國內(nèi)外現(xiàn)實殘酷的環(huán)境，使新生政權(quán)認識到必須發(fā)展現(xiàn)代重工業(yè)，鞏固新生政權(quán)。而在新中國一窮二白的基礎(chǔ)上，發(fā)展現(xiàn)代重工業(yè)，急需原始資金，這就需要通過農(nóng)業(yè)為重工業(yè)積累原始資金和原料，通過國家計劃配置資源，戶籍制度就成了新政府的必然選擇。在戶籍制度的配合下，計劃經(jīng)濟體制集中了國家的人力、物力、財力，通過若干個“五年計劃”，初步建立了完整的工業(yè)體系，鞏固了新生政權(quán)。

（二） 堅持人人平等，追求公平正義。今天，我國國內(nèi)外環(huán)境已發(fā)生重大變化，政權(quán)得到鞏固，黨和國家的中心任務(wù)已由鞏固政權(quán)轉(zhuǎn)向發(fā)展經(jīng)濟，滿足人民日益增長的物質(zhì)、文化、精神需要。這就需要改革現(xiàn)行戶籍制度以適應(yīng)現(xiàn)實需要。而戶籍制度改革牽涉多方利益，為了確保改革的順利進行和正確的方向，必須堅持科學的價值取向。在國家面前，我們作為公民，享有同等價值，理應(yīng)得到同樣的對待，我們都有權(quán)利追求有尊嚴的生活。如果可以因為某種理由（今天來說這個理由已不存在）來剝奪公民的基本人權(quán)，那么這不僅侵犯了公民的權(quán)利，而且使國家和民族蒙受羞辱。把“堅持人人平等，追求公平正義”的價值取向賦予新型戶籍制度，不僅為每個人自由而全面的發(fā)展創(chuàng)造條件，而且也為經(jīng)濟的繁榮和社會的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，因為只有每個人自由而全面地發(fā)展，經(jīng)濟才能更加繁榮，社會才能更加進步。同時，每個人自由而全面地發(fā)展是過去、現(xiàn)在、未來我們追求的目標。

公平正義是人類社會文明進步的重要標志，是社會主義的本質(zhì)要求。“以人為本”的核心價值觀愈發(fā)深得民心，實現(xiàn)社會的人人平等和公平正義已成為整個社會和人民群眾的共同追求。

參考文獻：

[1][2] 俞德鵬.城鄉(xiāng)社會：從隔離走向開放[M].濟南：山東人民出版社，2002：1，5.

[3] 張雷.當代中國戶籍制度改革[M].中國人民公安大學出版社，2009：74.