葉雨岑 張海林

2013年初，全國(guó)政法會(huì)議上，戶籍制度改革被列為2013年的重點(diǎn)工作之一，會(huì)議要求“統(tǒng)籌考慮各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和城市綜合承載能力，區(qū)別情況、積極作為，穩(wěn)妥有序推進(jìn)戶籍制度改革，逐步讓大多數(shù)流動(dòng)人口在城鎮(zhèn)和農(nóng)村安居樂(lè)業(yè)、各得其所”。

自1997年全國(guó)小城鎮(zhèn)戶籍改革試點(diǎn)起，16年過(guò)去，2億農(nóng)民工和7500萬(wàn)流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換，卻沒(méi)有同步實(shí)現(xiàn)身份和地位的轉(zhuǎn)化。在學(xué)界，他們被稱為“半城鎮(zhèn)化的人口”，包含了這部分人口的城鎮(zhèn)化也被稱為“偽城鎮(zhèn)化”。

2012年12月19日，李克強(qiáng)在北京主持召開(kāi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革調(diào)研工作座談會(huì)時(shí)指出，面對(duì)世界經(jīng)濟(jì)低迷的趨勢(shì)中國(guó)作為大國(guó)要立足內(nèi)需，城鎮(zhèn)化就是最大的內(nèi)需，要把這個(gè)潛力發(fā)揮出來(lái)，還要靠改革。各項(xiàng)改革中，李克強(qiáng)首要提及“推進(jìn)戶籍制度改革，把農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)為城市市民”。

戶籍改革的趨向已成各界共識(shí)，但真正迎來(lái)實(shí)質(zhì)性突破尚需多久？國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令在接受本刊專訪時(shí)說(shuō)：“戶籍制度改革從根本上說(shuō)，是公共服務(wù)均等化的問(wèn)題。這可能是一個(gè)很長(zhǎng)期的事情，因?yàn)楦鞯厥杖胨讲罹嗵螅@個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程就是要相對(duì)均衡?！?/p>

在這個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程中，戶籍制度改革難點(diǎn)和突破口何在？下一步發(fā)改委重點(diǎn)推進(jìn)的工作是什么？對(duì)此，喬潤(rùn)令對(duì)本刊做出解答。

現(xiàn)有措施未真正解決問(wèn)題

《瞭望東方周刊》：國(guó)家發(fā)改委目前對(duì)于戶籍制度改革的態(tài)度是什么樣的？已經(jīng)有哪些與戶籍制度改革相關(guān)的政策、行動(dòng)？

喬潤(rùn)令：關(guān)于戶籍制度改革，戶口本身并不歸發(fā)改委管理，而是歸公安部，但戶籍制度改革后面所包含的公共服務(wù)、福利這塊，發(fā)改委可以進(jìn)行協(xié)調(diào)、促進(jìn)改革。發(fā)改委主持的“十二五城鎮(zhèn)化規(guī)劃”中也專門(mén)提到了戶籍制度改革。

在2012年發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》之前，戶籍制度改革其實(shí)已經(jīng)做了一些事情，但效果并不太好。主要做的是三類，一個(gè)是居住證制度，已經(jīng)在上海、江蘇等地實(shí)施了幾年；第二個(gè)是積分入戶，主要是在廣東；第三個(gè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，不分城市戶口和農(nóng)村戶口。但關(guān)鍵的問(wèn)題是，戶口并不僅僅是戶口，實(shí)質(zhì)在于戶口所包含的福利。

各地戶籍制度改革的關(guān)鍵問(wèn)題并沒(méi)有得到解決。我剛剛從安徽合肥回來(lái)，他們也說(shuō)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)概念，我就問(wèn)他們一個(gè)問(wèn)題：農(nóng)民進(jìn)了城能不能享受城市社保和公共福利。答案是沒(méi)有，這就說(shuō)明戶籍改革的根本問(wèn)題還沒(méi)有解決。

《瞭望東方周刊》：那么現(xiàn)有的各地戶籍制度改革主要解決了什么問(wèn)題？

喬潤(rùn)令：這三類改革有幾個(gè)特點(diǎn)。

第一，基本上是解決本地農(nóng)民，不包括外地農(nóng)民，農(nóng)民工、外來(lái)打工的并沒(méi)有解決。

第二，農(nóng)民真正進(jìn)城落戶的門(mén)檻很高，比如廣東的積分入戶，要求的是學(xué)歷、收入、交社保的年限，這種實(shí)施辦法基本上與普通農(nóng)民工無(wú)緣。上海、江蘇等地的居住證要求同樣也很高，比如蘇州市的落戶條件，農(nóng)民工最難達(dá)到的有兩條，一條是有合法穩(wěn)定住所，有穩(wěn)定職業(yè)和生活來(lái)源，具體規(guī)定為，合法穩(wěn)定住所指的是在蘇州市擁有屬于自己的產(chǎn)權(quán)房屋或者租住公有產(chǎn)權(quán)但已取得使用權(quán)的房屋，且房屋的面積不得低于75平方米；穩(wěn)定生活來(lái)源指的則是在蘇州市區(qū)內(nèi)要簽訂長(zhǎng)期的勞動(dòng)用工合同、繳納至少3年以上的社會(huì)保險(xiǎn)，月收入穩(wěn)定且不得低于蘇州市的最低生活保障線，即500元。

第三，城市級(jí)別越高，需要的條件就越嚴(yán)格。

第四，小城鎮(zhèn)落戶相對(duì)寬松。

第五，對(duì)落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地采取的是較為緩沖的做法，按照規(guī)定，農(nóng)民從農(nóng)村到城市，土地是要收回的，但是像重慶規(guī)定，三年內(nèi)不收回土地。有的地方，比如廣東就沒(méi)有收回土地的相關(guān)規(guī)定。這塊怎么處理，目前并沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的辦法。

整體改革下來(lái)，我的感覺(jué)是進(jìn)展比較緩慢，農(nóng)民進(jìn)城的門(mén)檻還是非常高，外來(lái)農(nóng)民工的進(jìn)城方案還是不多，上海、北京都是對(duì)于本市的農(nóng)民相對(duì)比較寬松，外地農(nóng)民工進(jìn)城還是很困難。

市場(chǎng)機(jī)制是戶改的突破點(diǎn)

《瞭望東方周刊》：接下來(lái)的戶改可能會(huì)朝什么樣的方向發(fā)展？

喬潤(rùn)令：十二五規(guī)劃里提到一些相關(guān)內(nèi)容，但是將來(lái)必然要有細(xì)化的方案出臺(tái)。我覺(jué)得下一步戶改可能會(huì)朝這幾個(gè)方向做，需要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)脫鉤。

一個(gè)是城市福利一定要和城市戶籍脫鉤，現(xiàn)在基本做到百分之七八十，農(nóng)民子女的義務(wù)教育、就業(yè)培訓(xùn)、公共醫(yī)療還有商業(yè)保險(xiǎn)這塊已經(jīng)基本解決。

現(xiàn)在的問(wèn)題主要有幾個(gè)，比如異地高考，不過(guò)除了北京、上海、廣州等，其他地方已開(kāi)始陸續(xù)解決；還有社保，城市社保和農(nóng)村社保有很大差別，特別是養(yǎng)老、失業(yè)，農(nóng)村只有七八十塊錢(qián)，城市有幾百塊錢(qián)，如何讓城市和農(nóng)村社?；ネɑヂ?lián)？據(jù)我觀察全國(guó)沒(méi)有地方在這里有大的突破；還有就是公租房、廉租房，目前沒(méi)有向農(nóng)民工開(kāi)放，甚至都沒(méi)有向本地農(nóng)民開(kāi)放。要解決這幾個(gè)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)真正的脫鉤，是非常困難的，尤其是社保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，需要的資金投入將會(huì)非常巨大。

第二個(gè)脫鉤是進(jìn)城農(nóng)民工一定要與宅基地脫鉤，也就是說(shuō)農(nóng)村戶籍一定要與農(nóng)村宅基地脫鉤，國(guó)土部也正在研究土地確權(quán)問(wèn)題，只有農(nóng)村戶籍與宅基地脫鉤，才能夠使得農(nóng)民進(jìn)城。農(nóng)民現(xiàn)在不愿意進(jìn)城，很多是擔(dān)心土地被收。解決宅基地問(wèn)題并不是說(shuō)直接收回農(nóng)民的土地，而是讓這個(gè)土地可流轉(zhuǎn)，即可以在市場(chǎng)上賣掉。

另外，還需要全面放開(kāi)地級(jí)市以下城市戶籍限制，這個(gè)就是《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》里面已經(jīng)說(shuō)到的，但是各地還沒(méi)有落實(shí)。我想下一步這是比較現(xiàn)實(shí)而且是可以落實(shí)的。當(dāng)然，這要有一個(gè)過(guò)程。最重要的是要尊重農(nóng)民是否進(jìn)城的意愿，我認(rèn)為這是國(guó)務(wù)院這個(gè)文件中最有價(jià)值的內(nèi)容。

《瞭望東方周刊》：2012年12月召開(kāi)的全國(guó)發(fā)展和改革工作會(huì)議中，國(guó)家發(fā)改委表示，2013年將加快戶籍制度改革，抓緊研究制定有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策措施。發(fā)改委接下來(lái)會(huì)有哪些行動(dòng)？

喬潤(rùn)令：我認(rèn)為發(fā)改委今年或者明年會(huì)做兩件事情，就是建立兩個(gè)機(jī)制，這也是配合前面所提到的兩個(gè)脫鉤。城市戶籍與福利脫鉤已有很多行動(dòng)，但是農(nóng)村戶籍與農(nóng)村土地脫鉤才剛剛開(kāi)始，在成都、重慶已有試驗(yàn)，做得不錯(cuò)。

一是要建立農(nóng)民工進(jìn)城的成本分?jǐn)倷C(jī)制。說(shuō)來(lái)說(shuō)去戶籍制度難改的原因，就是它背后的福利，福利需要的就是錢(qián)。中央政府肯定需要支付一部分，現(xiàn)在公共教育、公共醫(yī)療就有補(bǔ)貼，接收農(nóng)民工的地方政府也需要支付一部分，企業(yè)也要掏一部分，農(nóng)民自己掏一部分。但這一機(jī)制具體怎么實(shí)行，有幾個(gè)需要注意的地方。

首先，農(nóng)民工進(jìn)城的成本是多少，不同的城市是有差別的，不同城市需要有不同的方案來(lái)探索，不可能完全一樣，這是一個(gè)高度多元化的問(wèn)題。其次，公共服務(wù)需要分清楚哪些是基本部分，哪些是非基本部分。農(nóng)民進(jìn)城之后，需要逐步過(guò)渡，不可能一步到位。最后，是在成本分?jǐn)傊幸欢ㄒl(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，這點(diǎn)非常關(guān)鍵。政府不可能大包大攬，不然難以實(shí)現(xiàn)。

二是要建立農(nóng)村宅基地的有償退出機(jī)制。要強(qiáng)調(diào)的是，不能讓農(nóng)民拿宅基地?fù)Q城市戶口、城市社保。這些福利是作為中華人民共和國(guó)公民所應(yīng)該享有的，不能拿財(cái)產(chǎn)來(lái)交換。但是進(jìn)城農(nóng)民不可以擁有宅基地，一方面是造成浪費(fèi)，另一方面是從成本上考慮他也沒(méi)有辦法進(jìn)城。

在戶籍制度改革中，政府配置資源的領(lǐng)域越小，市場(chǎng)機(jī)制配置資源的領(lǐng)域越大，戶籍制度改革就越容易突破。政府如若管轄過(guò)多，對(duì)每一個(gè)人進(jìn)城都要負(fù)擔(dān)，是不可能實(shí)現(xiàn)突破的。

各地經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展才可能真正解決戶改問(wèn)題

《瞭望東方周刊》：小城市的戶籍問(wèn)題似乎比較容易得到解決，最難解決的是包括北京、上海、廣州、深圳等特大城市的戶籍問(wèn)題。怎么看待這種現(xiàn)實(shí)？

喬潤(rùn)令：城市越大門(mén)檻越高。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的情況，城市越大，公共服務(wù)的水平越高，費(fèi)用就越高。房?jī)r(jià)、醫(yī)療費(fèi)用、生活成本都高，使得門(mén)檻越高。

但是中國(guó)有個(gè)現(xiàn)象很有意思。大城市生活成本高、落戶政策門(mén)檻高，可它的就業(yè)機(jī)會(huì)多、收入多，因而大量人口涌入。中小城市雖然生活成本不高、落戶政策門(mén)檻較低，可它的就業(yè)機(jī)會(huì)少、收入低。

從城市本身來(lái)說(shuō)，就是城市資源分配和城市發(fā)展水平太不均衡，所以說(shuō)現(xiàn)在就要推動(dòng)沿海的大中城市勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向中小城市轉(zhuǎn)移，但這需要一個(gè)過(guò)程，我認(rèn)為需要10年左右。轉(zhuǎn)移完成之后，情況會(huì)發(fā)生根本性的變化，現(xiàn)在的轉(zhuǎn)移已經(jīng)有成效。在四川、重慶、河南、西藏等地，來(lái)自東南沿海的資金每年大概都有1000個(gè)億轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)。也許在十二五期間或者是到十三五的時(shí)候，就會(huì)發(fā)生根本改變。

當(dāng)然這種改變還需要國(guó)家、政府的投資向中小城市傾斜，在政策、制度上為中小城市提供與大城市平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。

《瞭望東方周刊》：那么大城市和中小城市是否會(huì)在戶籍制度改革上產(chǎn)生差異？

喬潤(rùn)令：我認(rèn)為，制度的改革是需要一致的，可以從中小城市先突破，但是將來(lái)的制度必須是一樣的，不能分不同的標(biāo)準(zhǔn)，需要公平。我們不能阻礙大城市的發(fā)展，但是也需要提高中小城市的發(fā)展水平。

城市的發(fā)展都是先集聚，集聚到了一個(gè)不經(jīng)濟(jì)的時(shí)候，它就可以分散、開(kāi)始輻射。歐美國(guó)家城鎮(zhèn)化水平達(dá)到很高的時(shí)候，反而出現(xiàn)了逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，大部分人反而住到周邊小城鎮(zhèn)。中國(guó)當(dāng)然還沒(méi)有大規(guī)模出現(xiàn)，只是開(kāi)始有這樣的趨勢(shì)。

對(duì)于廣大的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，根據(jù)我們的實(shí)際了解，他們其實(shí)非常愿意在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、安家，成本低、離家近、又能照顧老人孩子，他們來(lái)大城市實(shí)際上也有一種無(wú)奈，如果當(dāng)?shù)赜泻线m收入的工作，他們可能會(huì)留在當(dāng)?shù)亍?/p>

轉(zhuǎn)變這種情況的一個(gè)方法是市場(chǎng)，再一個(gè)就是政府推動(dòng)。政策支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，削平各地社保、醫(yī)療的差異，但這里面涉及更大的問(wèn)題，就是區(qū)域的收入差別問(wèn)題。

本質(zhì)上戶籍制度改革的解決方案是各地經(jīng)濟(jì)能夠均衡發(fā)展。因?yàn)閺母旧蟻?lái)說(shuō)，戶籍制度改革還是公共服務(wù)均等化的問(wèn)題。而公共服務(wù)的均等，則取決于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的均衡。因?yàn)楣卜?wù)的均等前提是政府財(cái)政投入差不多，財(cái)政投入的差不多取決于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差不多。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)需要相當(dāng)一段時(shí)間的過(guò)程。