楊發(fā)展

【摘 要】目前，我國的教育改革與發(fā)展已進入到前所未有的攻堅階段，高中作為基本教育主體擔負著基礎教育發(fā)展的重任，對國家實施依法治國、推動教育事業(yè)發(fā)展、提高綜合國力具有基礎和現實的意義。學校能否發(fā)揮應有的作用，很大程度上取決于學校的管理理念和方略。學校的管理者，必須確立依法治校的辦學思路和治校方略，把學校管理納入科學化、規(guī)范化、法制化軌道。

【關鍵詞】依法治校 教育 學校

我國社會主義市場經濟體制的建立健全，必然引發(fā)整個政治、經濟、社會、文化等各個領域的深刻變革，教育也不例外。黨的十六大召開以來，“建設社會主義法治國家”的治國方略被確立下來，這對推動依法治教、依法治校的深入實施產生了積極的影響。以往在僵硬的計劃經濟體制下教育管理工作主要依靠自上而下的行政力量驅動的局面，已經遠遠不能適應經濟社會發(fā)展和教育改革發(fā)展的需求，切實落實學校的辦學自主權，建立中學依法自主管理、自我發(fā)展的機制，成為教育管理體制改革的重要任務。以往那種主要由政府和教育行政部門掌管辦學主動權，學校只能聽命行事的現象；那種主要由政府和教育行政部門號令學校，通過行政手段對學校實行直接管理、全面控制的做法，難以確定學校的教育法人地位，無助于學校辦學自主權的享有。因此，本文將對新時期高中如何進行依法治校進行探討。

一、提高和完善學校管理制度的法治化程度

高中內部規(guī)章制度是一種自治規(guī)則，從廣義上說是國家法律法規(guī)的具體化，是法律規(guī)范的一種延伸。依法治校要求學校的管理必須靠制度，而不能靠領導個人意志。依據有關教育的法律、法規(guī)及學校有關規(guī)程而建立的中學管理制度，能最大限度地減少情感因素對管理理性行為的消極作用，擯棄個人或集團的主觀意志及社會不正常行為對中學教育活動的干擾與破壞，從而保證中學教育發(fā)展的有序性和高效性。具體地說，高中應當依法制定和完善辦學章程，并且以其為統(tǒng)領，在教學、科研、人事、學生、后勤等各個方面制定和完善相應的規(guī)章制度。同時，在制定管理制度時應注意體現合法性、民主性、程序性、針對性和可操作性，提高管理制度的法治化程度。

（一）明確學校黨組織和行政管理機構之間的關系

我們國家中學實行校長負責制，校長全面負責學校的行政管理、人事管理、財務管理、教育教學活動的組織及管理等，是學校主要權力的所有者。學校黨組織在學校發(fā)揮政治保障和政治監(jiān)督的作用，書記雖然沒有直接決定重大事項的權利，但書記的態(tài)度和言行會對學校管理產生十分重要的影響。因此，那些明智的校長總是注重加強自己與書記之間的溝通，形成良好的工作關系，并充分利用書記在思想政治工作、宣傳教育等方面的優(yōu)勢，達到統(tǒng)一干部、教職工思想，增強干部教師隊伍凝聚力和戰(zhàn)斗力的目的。

（二）建立完善學校民主管理機制

這是推進學校管理走上規(guī)范化、科學化的必然要求，是決定學校依法自主管理成敗的關鍵因素之一。教職工代表大會的建立，對于保證廣大教職員工對學校管理的知情權、參與權和監(jiān)督權來說是必不可免的，因此，學校要實行依法自主管理，就必須建立完善教職工代表大會制度。此外，還要注重加強工會建設，發(fā)揮工會在引導和組織教職工依法維護自身合法權益、開展教職工職業(yè)道德教育等方面的作用，在學校管理者與廣大教職工之間架起溝通的橋梁。

（三）吸收學生家長代表進入學校管理委員會或者校務委員會

家長對學校來說，既是服務的對象，也是能夠賴以發(fā)展的重要資源。通過家長的參與，不僅有利于學校擴大自我診斷、自我改進和完善的渠道，而且也有利于學校更好地實現向學生家長及各方面宣傳，形成有利于學校發(fā)展的良好氛圍。

二、強化校內監(jiān)督機制的建設

孟德斯雞認為：“一切有權力的人都很容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到需要有界限的地方才休止。”然而，一種普遍的觀念認為，高中是清水衙門，教師是社會的弱勢群體，不掌握任何權力、利益和資源，沒有任何腐敗的可能，當然也就不需要任何監(jiān)督。在這種觀念影響下，高中的教育工作經常處于“自為”狀態(tài)，高中在半封閉的狀態(tài)下自我運轉，儼然一個相對獨立的王國，受社會的監(jiān)督較少。實際上，教育是一種重要的資源，教育權是一種重要的公共權力，代表著重要的利益分配。高中和教師掌握了教育資源，掌握了教育權利，因而就需要監(jiān)督。

（一）要推進校務公開，促進民主管理制度深化

公開是最有力的監(jiān)督，是防止腐敗行為發(fā)生的有效機制，是得到廣大教職工理解、擁護和支持的重要前提和有效手段。在學校管理工作中，實行校務公開，公開辦事制度、公開辦事程序、公開辦事結果，完善校務公開制度，擴大校務公開力度和范圍。學校應把學校工作的重點、難點、教職工群眾和社會關心的熱點問題，作為校務公開的重要內容，努力做到政策公開、過程公開、結果公開。除按規(guī)定必須保密的事項外，學校的發(fā)展規(guī)劃、改革方案、教職工聘任辦法、教職工獎懲辦法、經費預決算等涉及教職工切身利益的重大問題的決策，都應通過多種形式讓教職工參與和知道。學校的招生規(guī)定、收費項目與標準等事項，要向學生、家長和社會公開。同時，應保證公開的真實性，防止隨意性和形式主義。

（二）設立中學法律服務機構

隨著中學依法治校工作的推進及高教改革的發(fā)展，在中學設立法律服務機構已成為許多人的共識。設立法律服務機構，我們認為至少可以實現以下功能：首先，它可作為學校法律顧問，負責處理學校涉法事務，維護學校合法權益。其次，它可作為學校制度審核機構，為學校管理決策提供法律依據，確保決策的合法性；同時還可對由中學各職能部門草擬的規(guī)章制度進行程序性和合法性審核，提出修改建議，這樣會使學校管理決策和內部規(guī)章制度更趨合理與合法。再次，它可作為學校執(zhí)法監(jiān)督機構，對中學執(zhí)法中的疑難問題提供咨詢，及時糾正執(zhí)法過程中的違法、違規(guī)行為。此外，它可作為法律咨詢機構，為師生提供法律咨詢和法律服務，切實維護學校師生合法權益。

（三）完善教職工代表大會制度，建立有效的監(jiān)督機制

如何更好地發(fā)揮中學教代會的職能，提高教職工參與學校民主管理和監(jiān)督的積極性，解決中學教代會存在的諸多問題，是各級教育部門及中學必須深入思考的問題。這方面英、德兩國中學有可資借鑒的經驗，它們不僅有教職員大會，而且有明確的重要的職能。我國教代會應以參政議政（這里的“政”為行政權力）為主要職能，突顯教職工參與學校事務的主渠道作用，起到暢通民主渠道，調動以教師為主體的教職工知情、出力的積極性，共同為實現決策目標而努力。

發(fā)揮教代會的監(jiān)督作用，首先要明確教代會的性質，給教代會性質、功能以準確的定位；其次要從實際出發(fā)，界定教代會的職權。職權過大，實現不了，等于一紙空文，職權過小，流于形式；其次要制定教代會活動規(guī)則，不能隨意化。調適學術權利與行政權力，促進教代會發(fā)揮作用，以加強監(jiān)督。

當然，中學不是政府，也不是企業(yè)。既不能把教代會變成權力機構，討論決定重大問題，也不能把教代會等同于企業(yè)職工代表大會，而要根據中學的性質、功能和特點，建立與黨委領導下的校長負責制以及二元權利模式相協(xié)調，以監(jiān)督、參議行政權力為主要職能的教代會制度。

三、完善權利救濟制度

英國法學家弗德曾指出：有權利必有救濟。要讓權利能真正地享有和行使，就必須有在權利被侵犯之后能得到救濟的機制。在我國正在逐步走向法治社會的今天，衡量中學管理工作好壞與成敗的標準，已不僅僅是效率的高低，同時還要看其是否實現對教職員工和學生的正當權益的維護和保障。

（一）建立學生申訴制度

在學生與學校發(fā)生糾紛時，學生可以有行政和司法兩條救濟途徑，但走司法救濟之路，由于沒有明確的法律規(guī)定，往往成本高昂。因此，建立一套完善的學生申訴機制，讓受處分的學生能有校內申訴或向教育主管部門提請行政申訴的途徑，才是“便捷、有效，且低成本的”。如學?？梢猿闪W校申訴委員會辦公室，專門處理學生申訴問題。辦公室組織人員可由學校辦公室、政教處、教務處和一定比例的學生代表組成，而且可選聘一些教育學、心理學、法學等方面的專家。申訴的范圍包括學生對學校給予的處分不服，學生對學校、教師侵犯其合法財產和人身權的申訴。同時，程序是現代法治理念的核心，程序是法治的保障，因此關于申訴的基本程序一定要注意一些細節(jié)問題的處理。如規(guī)定學校申訴委員會辦公室應當充分聽取學生或者其代理人的陳述和申辯；學校對學生申訴應當出具申訴決定書，送交本人或其代理人，申訴決定書應包括處分的事實和理由，真正做到程序正當、證據充分、依據明確、定性準確、處分恰當，切實保障學生的申訴權利。

（二）設置獨立的教育仲裁機構

教育仲裁制度，是指根據教育法律規(guī)定，當學生與中學發(fā)生糾紛時，依法向專門的教育仲裁機構申請，由教育仲裁委員會依據法律規(guī)定進行調節(jié)、裁決的一系列活動?；谥袑W學生與校方的法律關系，一旦雙方發(fā)生爭議而又不愿意通過協(xié)商、調解解決或調解、協(xié)商不成，可由特定的仲裁來解決。顯然，現有的仲裁機構不具備專門的人員，因而需設立獨立的不被干涉的教育仲裁機構。教育仲裁機構由若干律師以及學聯(lián)、青聯(lián)、教育主管部門的部分人組成，獨立開展工作，不從屬同級機構領導，不受同級或教育行政的干擾。教育仲裁的結果具有法律效力，當事人應當履行。

（三）健全司法救濟制度

司法救濟是公民權利受到侵犯后進行救濟的最后渠道，亞里士多德稱之為“矯正的正義”，但是學校能否作為被告，曾是一個很有爭議的話題。司法介入是社會法制化進程的必然趨勢。司法審查作為中學行使公權力的一種外部監(jiān)督，伴隨著中學管理法制化的進程，正在發(fā)揮著不可替代的作用。中學作為整個社會系統(tǒng)的重要組成部分，它的特殊地位決定其內部管理權力的運行必將納入法制化的軌道，在法律的框架下運行。學校被學生推上被告席的諸多案例都在不同程度地昭示著：學校已不再是獨立于社會之外的一塊無訴案纏繞的梵天凈土。作為維護整個社會運行規(guī)則的法治原則和法治精神也應滲透到學校管理的每個角落。同時，學生權利意識的蘇醒，現代教育價值的確立，社會發(fā)展進程的加快，都對中學學生管理法制化提出了客觀要求。因此，以司法審查推動中學管理步入法制化軌道，也是中學適應法治社會走向現代化的一個發(fā)展趨勢。

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