楊紅旭
今年2月以來,國五條的出臺引起社會熱議和質(zhì)疑。甚至有人批評十年九調(diào),屢屢“空調(diào)”,房價(jià)越調(diào)越漲。從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理上講,市場存在失靈現(xiàn)象,失靈時(shí)政府就得出手,用“有形之手”調(diào)?!盁o形之手”,房地產(chǎn)市場亦如此。而且,調(diào)控很復(fù)雜,很難掌握火候,而且各種手段的利用需要協(xié)調(diào)。在當(dāng)前形勢下,客觀分析和評價(jià)房地產(chǎn)調(diào)控,頗有意義。
20年間五輪調(diào)控
自1980年代后期,中國開始推進(jìn)房地產(chǎn)制度改革以來,共經(jīng)歷了五輪房地產(chǎn)市場調(diào)控,其中三輪屬緊縮型,兩輪屬擴(kuò)張型。
1.1993年:第一輪緊縮型調(diào)控。1992-1993年,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)諸多矛盾和問題,比如貨幣超發(fā)、金融混亂、經(jīng)濟(jì)偏熱、通貨膨脹、房地產(chǎn)投資過熱(尤其是海南、北海等地)。為此,1993年6月,黨中央和國務(wù)院出臺《關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)情況和加強(qiáng)宏觀調(diào)控意見》,提出整頓金融秩序、加強(qiáng)宏觀調(diào)控的16條政策措施,其中第12條提出:對房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次全面檢查,對注冊資金虛假、沒有開發(fā)能力以及偷稅漏稅的經(jīng)營單位,要予以查處。抓緊制定房地產(chǎn)增值稅和有關(guān)稅收政策,堅(jiān)決制止炒房地產(chǎn)獲取暴利的行為。所有房地產(chǎn)開發(fā)公司都要承擔(dān)20%以上的微利居民住宅建設(shè)任務(wù)。購地后一年內(nèi)投入的開發(fā)資金不足購地費(fèi)25%的,要收回土地。金融機(jī)構(gòu)和土地管理部門一律不得開辦開發(fā)經(jīng)營房地產(chǎn)的公司,已開辦的要限期脫鉤。房地產(chǎn)開發(fā)投資必須納入固定資產(chǎn)投資計(jì)劃,由人民銀行和國家計(jì)委重新核定今年的房地產(chǎn)信貸規(guī)模,并下達(dá)到各專業(yè)銀行。
在強(qiáng)有力的政府干預(yù)下,應(yīng)該說第一輪宏觀調(diào)控成效顯著。隨著各項(xiàng)措施的落實(shí),全國房地產(chǎn)開發(fā)的增長速度明顯放緩,通貨膨脹得到遏制,經(jīng)濟(jì)由熱轉(zhuǎn)冷,房地產(chǎn)市場也沉寂下來,商品房價(jià)格迅速回落。全國房價(jià)漲幅由1993年的近30%,大幅回落至1994年的9%,其后直至1997年維持在10%多點(diǎn)。至于海南和北海等地的樓市,則慘不忍睹。
2.1998年:第二輪“改革+擴(kuò)張”型調(diào)控。1997年東南亞金融危機(jī)爆發(fā)之后,中國出現(xiàn)了嚴(yán)重的失業(yè)問題和內(nèi)需不足,經(jīng)濟(jì)增幅大降,1998-1999年“保八”失敗。同時(shí),1993年房地產(chǎn)調(diào)控,也使房地產(chǎn)市場持續(xù)降溫,1998年開始趨于惡化,房價(jià)漲幅持續(xù)回落,1999年全國房價(jià)出現(xiàn)改革開放后第一次年度下跌,雖然跌幅只有0.5%。東部部分大城市出現(xiàn)了商品住房大量空置現(xiàn)象。
在此情況下,為了刺激經(jīng)濟(jì)增長,中央想到了房地產(chǎn)業(yè),于是在住房改革慢吞吞走了十多年后,堅(jiān)定的把住宅產(chǎn)業(yè)列為拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要產(chǎn)業(yè),并配套實(shí)施了貨幣化分房政策。1998年7月,國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(即著名的“23號文”)。
文件提出:停止住房實(shí)物分配,逐步實(shí)行住房分配貨幣化。停止住房實(shí)物分配后,房價(jià)收入比(即本地區(qū)一套建筑面積為60平方米的經(jīng)濟(jì)適用住房的平均價(jià)格與雙職工家庭年平均工資之比)在4倍以上,且財(cái)政、單位原有住房建設(shè)資金可轉(zhuǎn)化為住房補(bǔ)貼的地區(qū),可以對無房和住房面積未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的職工實(shí)行住房補(bǔ)貼。
建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系。對不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房;中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房;其他收入高的家庭購買、租賃市場價(jià)商品住房。發(fā)展住房金融,擴(kuò)大個(gè)人住房貸款的發(fā)放范圍,所有商業(yè)銀行在所有城鎮(zhèn)均可發(fā)放個(gè)人住房貸款。取消對個(gè)人住房貸款的規(guī)模限制,適當(dāng)放寬個(gè)人住房貸款的貸款期限。
通過國家層面的住房制度改革和促進(jìn)型調(diào)控,以及上海等地方政府在購房退稅、購房落戶方面的大力刺激消費(fèi)措施,從而使全國房地產(chǎn)市場很快走出了低谷,房地產(chǎn)業(yè)尤其是住宅產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展,開發(fā)投資建設(shè)、市場供應(yīng),以及市場需求趨于旺盛,空置房減少,居民住房條件得到改善,房地產(chǎn)對國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)顯著提高,并逐漸成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。
3.2003年-2007年:第三輪緊縮型調(diào)控。第二輪調(diào)控后,在樓市快速發(fā)展過程中,難以避免的產(chǎn)生了諸多矛盾,如局部投資過熱、房價(jià)增長過快等。于是,自2003年起,中央開始對房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行第三輪宏觀調(diào)控。
2003年試探性調(diào)控。2003年6月,出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》(“121號文”)收緊信貸:房企申請開發(fā)貸,其自有資金應(yīng)不低于30%;首套房貸首付比例仍是二成,對二套房貸適當(dāng)提高首付款比例。老實(shí)說,那個(gè)時(shí)候全國樓市不算熱,只有上海等少數(shù)地區(qū)較熱。所以,調(diào)控在社會上引發(fā)了一定程度的爭議,后來中央出臺了“國18號文”,既不打壓,也不鼓勵,卻首次提出房地產(chǎn)業(yè)已成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。“121號文”執(zhí)行效果不明顯。反映出在調(diào)控初始階段,由于對市場走勢是否真的偏熱吃不準(zhǔn),政策有點(diǎn)糾結(jié)。需要提及的是,2003年開始禁止別墅用地出讓。
2004年調(diào)控開始動真格。隨著宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的全面展開,政府在樓市調(diào)控上吃了定心丸,大力緊縮地根和銀根。規(guī)定8月31日后不得再以歷史遺留問題為由采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營性土地使用權(quán),必須以“招拍掛”方式出讓(即著名的“8.31大限”);國務(wù)院在全國范圍內(nèi)凍結(jié)農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地半年。房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目資本金比例由20%及以上提高到35%及以上。
2005年調(diào)控升級,全面打壓,直指房價(jià)。2004年開始,全國房價(jià)大漲,尤其是以上海為代表的長三角。上海房價(jià)在2004年底到2005年初的幾個(gè)月內(nèi),大漲約三成。于是,國務(wù)院在2005年3月和5月出臺了“新老國八條”——《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價(jià)格工作的意見》提出:加大對閑置土地的清理力度,對超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的,征收土地閑置費(fèi);滿2年未動工開發(fā)的,無償收回土地使用權(quán)。對個(gè)人購買住房不足2年轉(zhuǎn)手交易的,銷售時(shí)按其取得的售房收入全額征收營業(yè)稅;對個(gè)人購買非普通住房超過2年轉(zhuǎn)手交易的,按差額征收營業(yè)稅。僅對普通住房給予優(yōu)惠政策支持:住宅小區(qū)建筑容積率在1.0以上、單套建筑面積在120平方米以下、實(shí)際成交價(jià)格低于同級別土地上住房平均交易價(jià)格1.2倍以下。
2006年調(diào)控再升級。國八條讓長三角降溫,但全國諸多地區(qū)的房價(jià)卻仍然上漲。5月國務(wù)院常務(wù)會議,針對少數(shù)大城市房價(jià)上漲過快、住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理矛盾突出等問題出臺六項(xiàng)措施調(diào)控房地產(chǎn)。幾天后,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)九部委《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格意見的通知》(國15條細(xì)則)。主要措施:“90/70新政”:套型建筑面積90平方米以下住房面積所占比重,必須達(dá)到開發(fā)建設(shè)總面積的70%以上。對購買住房不足5年轉(zhuǎn)手交易的,全額征收營業(yè)稅;購買非普通住房超過5年轉(zhuǎn)手交易的,按差額征收營業(yè)稅。個(gè)人住房按揭貸款首付款比例不得低于30%。對購買自住住房且套型建筑面積90平方米以下的仍執(zhí)行首付款比例20%的規(guī)定。
2007年調(diào)控完善與轉(zhuǎn)型。2007年房價(jià)飆升。2007年的政策并不多,主要是貨幣政策急劇收緊,一年加息多達(dá)六次。最主要的房地產(chǎn)政策是9月27日出臺的“二套房貸新政”,《關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》規(guī)定:第二套(含)以上住房,貸款首付款比例不得低于40%,貸款利率不得低于基準(zhǔn)利率的1.1倍。12月份,又出臺“補(bǔ)丁文件”,明確第二套房以“戶”為單位進(jìn)行認(rèn)定。這一政策效果顯著,證明房貸政策是最重要的調(diào)控工具!
4.1998年-2009年:第四輪刺激型調(diào)控。2008年9月,金融危機(jī)席卷全球,中國經(jīng)濟(jì)增速也出現(xiàn)快速下滑,房地產(chǎn)市場也于下半年持續(xù)降溫。10月開始,國家籌劃救經(jīng)濟(jì)舉措,除了連續(xù)降息之外,還推出了“四萬億投資計(jì)劃”。在這一背景下,10月22日,財(cái)政部和央行出臺救市政策:首次購買普通自住房和改善型普通自住房,貸款利率的下限可擴(kuò)大為貸款基準(zhǔn)利率的0.7倍,最低首付款比例調(diào)整為20%。對個(gè)人首次購買90平方米及以下普通住房的,契稅稅率暫統(tǒng)一下調(diào)到1%;對個(gè)人銷售或購買住房暫免征收印花稅;對個(gè)人銷售住房暫免征收土地增值稅。2008年12月,《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》(國131號文)出臺,除了重申上述政策,另外還包括:爭取用3年時(shí)間基本解決城市低收入住房困難家庭住房及棚戶區(qū)改造問題,到2011年年底,基本解決747萬戶現(xiàn)有城市低收入住房困難家庭的住房問題, 2009年到2011年,全國平均每年新增130萬套經(jīng)濟(jì)適用住房。對住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)營業(yè)稅暫定一年實(shí)行減免政策(由5年縮至2年)。支持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)積極應(yīng)對市場變化。
5.2010年-2013年:調(diào)控力度空前加大 。2009年的房價(jià)暴漲,惹火了決策層。2010-2013年,抑制房價(jià)成為調(diào)控核心目標(biāo)。新政一次比一次嚴(yán)厲,可細(xì)分為五波攻勢。
第一波:2009年12月,國四條、國十一條,緊縮型調(diào)控。2009年12月,國務(wù)院常務(wù)會議提出“國四條”,加強(qiáng)市場監(jiān)管,穩(wěn)定市場預(yù)期,遏制部分城市房價(jià)過快上漲的勢頭。2010年1月,國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》(國十一條),主要是進(jìn)一步細(xì)化“國四條”,最重要的措施:對已利用貸款購買住房、又申請購買第二套(含)以上住房的家庭(包括借款人、配偶及未成年子女),貸款首付款比例不得低于40%,貸款利率嚴(yán)格按照風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)。
第二波:2010年4月,國十條,打壓型調(diào)控。4月17日,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房價(jià)過快上漲的通知》(國十條),被稱為史上最嚴(yán)厲:對購買首套自住房且套型建筑面積在90平方米以上的家庭,貸款首付款比例不得低于30%;對貸款購買第二套住房的家庭,貸款首付款比例不得低于50%,貸款利率不得低于基準(zhǔn)利率的1.1倍;對不能提供1年以上當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會保險(xiǎn)繳納證明的非本地居民暫停發(fā)放購買住房貸款。地方人民政府可根據(jù)實(shí)際情況,采取臨時(shí)性措施,在一定時(shí)期內(nèi)限定購房套數(shù)(限購露面,但其后僅有北京跟進(jìn))。
第三波:2010年9月,“9.29新政”,管制型調(diào)控。9月29日,多部委新政出臺。以鞏固樓市調(diào)控成果為目的,“國十條”中部分內(nèi)容升級,變成了全國“一刀切”:對貸款購買商品住房,首付款比例調(diào)整到30%及以上(之前90平米以上最低為20%);暫停發(fā)放居民家庭購買第三套及以上住房貸款;對不能提供一年以上當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會保險(xiǎn)繳納證明的非本地居民暫停發(fā)放購房貸款(國十條中只要求房價(jià)過高城市有選擇性的實(shí)行)。另外,還要求“房價(jià)過高、上漲過快、供應(yīng)緊張的城市,要在一定時(shí)間內(nèi)限定居民家庭購房套數(shù)”(限購升級,后有20多個(gè)城市跟進(jìn))。
第四波:2011年1月,新國八條,“三限令”。一是限購范圍擴(kuò)大:各直轄市、計(jì)劃單列市、省會城市和房價(jià)過高、上漲過快的城市,對2套當(dāng)?shù)貞艏用窦彝ァ?套非當(dāng)?shù)貞艏用窦彝?、無法證明非當(dāng)?shù)貞艏用窦彝ィê髞砉灿?8個(gè)城市限購)。二是首次提出限價(jià):2011年各城市政府要合理確定本地區(qū)年度新建住房價(jià)格控制目標(biāo),并于一季度向社會公布(結(jié)果大部分城市都將房價(jià)增幅定為:不超過GDP或收入增幅)。三是收緊二套貸:首付款比例不低于60%(之前不低于50%);四是收緊營業(yè)稅,對個(gè)人購買住房不足5年轉(zhuǎn)手交易的,按全額征收。另外,國務(wù)院常務(wù)會議原則同意部分城市進(jìn)行對個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn),1月27日,上海、重慶宣布從28日起開征房產(chǎn)稅。
第五波:2013年2月,國五條。2月20日,國務(wù)院常務(wù)會議推出“國五條”,26日國務(wù)院辦公廳下發(fā)細(xì)則。重要內(nèi)容包括:嚴(yán)格執(zhí)行商品住房限購措施,要覆蓋全市,一手二手房皆限,外地有證明者只能擁有1套房;嚴(yán)格實(shí)施差別化住房信貸政策,對房價(jià)上漲過快的城市,進(jìn)一步提高第二套住房貸款的首付款比例和貸款利率;對出售自有住房按規(guī)定應(yīng)征收的個(gè)人所得稅,通過稅收征管、房屋登記等歷史信息能核實(shí)房屋原值的,應(yīng)依法嚴(yán)格按轉(zhuǎn)讓所得的20%計(jì)征;擴(kuò)大個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍。從主要城市出臺的細(xì)則看,除了北京、上海比較嚴(yán)格外,其他城市總體偏寬松。除京滬二地外,其他城市將房價(jià)增幅定為:不超過收入增幅。大部分城市,都未能嚴(yán)格落實(shí)計(jì)征20%所得稅。
應(yīng)客觀評價(jià)房價(jià)調(diào)控成效
對于房地產(chǎn)調(diào)控效果,社會上存在一些偏激觀點(diǎn),認(rèn)為總是“空調(diào)”。這種觀點(diǎn)有失偏頗。通過分析上述五輪房地產(chǎn)調(diào)控,可以發(fā)現(xiàn):第一輪調(diào)控效果最明顯,但那時(shí)基本處于福利分房時(shí)代,房價(jià)漲跌,與普通百姓生活無關(guān)。第二次調(diào)控更多的屬于制度改革,暫且不論。第四輪調(diào)控是救市,引發(fā)了2009年的顯著回暖,效果很好,不過同時(shí)也增加了第五輪調(diào)控的難度。接下來,重點(diǎn)分析一下2005年以來,將房價(jià)列為重要調(diào)控對象之后,所經(jīng)歷的九次調(diào)控效果。
2005年開始,調(diào)控越來越多的將矛頭指向持續(xù)上漲的房價(jià)。每次出臺重大房地產(chǎn)調(diào)控政策后,全國70個(gè)大中城市房價(jià)指數(shù)環(huán)比(此月比上月)變化。
第一次:2005年5月,“國八條”出臺后,房價(jià)漲幅連續(xù)數(shù)月收窄,其后在0.6%上下的低位振蕩,抑制了房價(jià)漲勢。效果是有的,但不太明顯,一方面當(dāng)時(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)面良好,另一方面全國樓市尚處于“樓市黃金十年中場階段”,自住性需求旺盛,投資投機(jī)者剛嘗到甜頭。所以房價(jià)沒跌,只是漲幅回落。
第二次:2006年6月,“國十五條細(xì)則”出臺后,房價(jià)漲幅再度回落,并在0.4%的低位徘徊了3個(gè)月,效果比國八條更明顯些。房價(jià)沒跌的原因與上同。
第三次:2007年9月,“二套房貸新政”出臺后,房價(jià)漲幅急速回落,由1.7%的近十幾年歷史高值,2個(gè)月后即回落至0.2%。其后,在經(jīng)濟(jì)下滑、樓市降溫的綜合作用下,房價(jià)漲幅持續(xù)回落,并于2008年8月轉(zhuǎn)為下跌。
第四次:2008年10月,“救市新政”出臺后,房價(jià)跌幅見底,在0.5%維持了兩個(gè)月,其后跌幅收窄,2009年3月逆轉(zhuǎn)為上漲,其后房價(jià)越漲越兇。與其他幾次壓制型的調(diào)控不同,這次屬于刺激型。4個(gè)月后效果開始顯現(xiàn)。
第五次:2010年1月,“國十一條”出臺后,房價(jià)漲幅基本沒回落,仍保持1.2%的高位。當(dāng)時(shí)處于行業(yè)景氣周期的高點(diǎn),而且正值流動性泛濫和開發(fā)企業(yè)資金面超寬裕的時(shí)點(diǎn),房價(jià)并沒顯著降溫。
第六次:2010年4月,“國十條”出臺后,房價(jià)漲幅急速回落,兩個(gè)月后(6月份)即出現(xiàn)微跌。這是在史上最嚴(yán)厲政策的威懾下的過激反應(yīng),因?yàn)閺亩讨芷诘倪\(yùn)行時(shí)間看,還沒到持續(xù)下跌的時(shí)點(diǎn),所以下跌僅是曇花一現(xiàn),7、8兩個(gè)月持平,9月就跳漲至0.5%。
第七次:2010年9月,“9.29新政”出臺后,房價(jià)漲幅由9月的0.5%,回落至10月的0.2%,但隨后反彈,2011年1月高達(dá)0.8%。總體看來,這次調(diào)控效果最差,或者說基本沒效果,不僅價(jià)格堅(jiān)挺,最關(guān)鍵是住宅成交量也沒降。所以說,是2005年以來,市場反應(yīng)最詭異的一次!主要原因:四季度經(jīng)濟(jì)面、流動性等出現(xiàn)異動,較三季度略有反彈,另外2009年市場繁榮過度,余威消得慢。
第八次:2011年1月,“新國八條”出臺后,房價(jià)漲幅持續(xù)回落,9個(gè)月后(10月)正式步入下跌通道,并一直跌至2012年5月。一方面,從2009年12月以來,政策第三次升級,非常嚴(yán)厲,效果可期;另一方面,從短周期的運(yùn)行時(shí)間看,本輪樓市的景氣頂點(diǎn)是2010年4月,短周期已下行到中段,房價(jià)上漲的根基越來越弱。因此,這次新政出臺后,效果較好,當(dāng)然也有前面三次新政效果累加的功勞。
第九次,2013年2月出臺“國五條”后,3月出現(xiàn)成交爆增的“末班車”行情,但從4月開始,無論二手房還是一手房,都出現(xiàn)了成交量的萎縮,其中二手房尤甚。5月份市場上的觀望氣氛明顯增加,上海五一假日房展會,已可感受到這一點(diǎn)。筆者預(yù)計(jì),成交量的調(diào)整將會持續(xù)半年左右。至于價(jià)格,其變化滯后于成交量,今年主要表現(xiàn)為漲幅回落,也即房價(jià)將趨穩(wěn)。所以說,本輪調(diào)控同樣會出現(xiàn)一定的效果。如果沒有國五條,則今年樓市直線拉升,出了國五條,就變成了振蕩上行,市場出現(xiàn)了調(diào)整。
(作者為上海易居房地產(chǎn)研究院副院長)
收緊貨幣政策,證明控制房貸是最重要的調(diào)控工具
調(diào)控效果不彰,反映的是思路的不清晰。
今年主要表現(xiàn)為漲幅回落,即房價(jià)將趨穩(wěn)