陸玉龍

重大節(jié)日小客車高速公路免費政策明顯違背依法行政原則、政企分開原則、社會公平與公正原則，破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序和公司治理，侵害上市公司股東利益

2012年7月24日，國務院國發(fā)37號文件正式批轉(zhuǎn)交通運輸部、發(fā)展改革委、財政部、監(jiān)察部、國務院糾風辦制定的《重大節(jié)假日免收小型客車通行費實施方案》，規(guī)定免費通行的時間范圍為春節(jié)、清明節(jié)、勞動節(jié)、國慶節(jié)等四個國家法定節(jié)假日，以及當年國務院辦公廳文件確定的上述法定節(jié)假日連休日；免費通行的車輛范圍為行駛收費公路的7座以下（含7座）載客車輛，包括允許在普通收費公路行駛的摩托車；免費通行的收費公路范圍為符合《公路法》和《收費公路管理條例》規(guī)定，經(jīng)依法批準設置的收費公路（含收費橋梁和隧道）。此政策出臺至今剛好一年，不同季節(jié)的四大節(jié)假日均已實施，經(jīng)冷靜反思和客觀深入分析，基本上可以說這是一項“好心辦壞事”政策，出發(fā)點為了惠民，實際上存在著一系列嚴重的負面效應。

依法行政是現(xiàn)代法治政府的重要標志，是中央和地方各級政府行政活動的基本要求。我國高速公路收費制度是由全國人大常委會通過的《公路法》和國務院常務會議通過的《收費公路管理條例》規(guī)定的，《公路法》第六章《收費公路》第五十八條規(guī)定“國家允許依法設立收費公路。”而且我國高速公路收費制度充分合理地考慮了高速公路的公益性質(zhì)，科學明確規(guī)定了可以減免通行費的車輛，《收費公路管理條例》第七條規(guī)定“軍隊車輛、武警部隊車輛，公安機關(guān)在轄區(qū)內(nèi)收費公路上處理交通事故、執(zhí)行正常巡邏任務和處置突發(fā)事件的統(tǒng)一標志的制式警車，以及經(jīng)國務院交通主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準執(zhí)行搶險救災任務的車輛，免交車輛通行費”；第十六條規(guī)定“對在國家規(guī)定的綠色通道上運輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛，可以適當降低車輛通行費的收費標準或者免交車輛通行費?！备咚俟肥召M制度是基本的民事制度之一，屬于法律范疇，根據(jù)我國《立法法》原則，只能由法律以及行政法規(guī)進行規(guī)定和調(diào)整，政府文件無權(quán)調(diào)整和規(guī)定高速公路免費問題。因此，以國務院文件方式出臺小客車高速公路免費政策，不符合依法行政原則。

政企分開是現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征，是社會主義市場經(jīng)濟體制的關(guān)鍵目標。高速公路收費制度是伴隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展而產(chǎn)生和發(fā)展的，對我國高速公路網(wǎng)形成和現(xiàn)代化綜合交通體系建立發(fā)揮了必不可少的重要作用。按照社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律要求，我國高速公路收費主體絕大部分都已是依法建立的公司制企業(yè)，因此，政府及交通主管部門對高速公路進行行業(yè)和行政管理必須遵循政企分開原則。《公路法》第五十九條規(guī)定了收費公路的三種類型：“（一）由縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人集資建成的公路；（二）由國內(nèi)外經(jīng)濟組織依法受讓前項收費公路收費權(quán)的公路；（三）由國內(nèi)外經(jīng)濟組織依法投資建成的公路”。而第六十二條規(guī)定“受讓公路收費權(quán)和投資建設公路的國內(nèi)外經(jīng)濟組織應當依法成立開發(fā)、經(jīng)營公路的企業(yè)”。三類收費公路在所有權(quán)以及由此決定的收費主體方面有本質(zhì)差異，第一類收費公路的所有權(quán)歸政府，收費主體是縣以上政府交通主管部門；后兩類收費公路的所有權(quán)歸企業(yè)，收費主體也是企業(yè)，公路經(jīng)營企業(yè)對依法投資建成的公路或依法受讓收費權(quán)的公路享有法人財產(chǎn)所有權(quán)，按照社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律和現(xiàn)代企業(yè)制度要求，依法自主經(jīng)營，自負盈虧，所以《收費公路管理條例》第八條強調(diào)“任何單位或者個人不得以任何形式非法干預收費公路的經(jīng)營管理”。從實際情況看，交通運輸部主導了小客車高速公路免費政策的制定，這一政策忽略了三種類型收費公路的本質(zhì)差異，把所有收費公路都視為政府所有的公共財產(chǎn)，侵害了絕大部分收費公路經(jīng)營企業(yè)的法人財產(chǎn)所有權(quán)收益。一方面按免費時間計算，四大節(jié)假日共20天時間，占全年的5.48%，直接減少公路經(jīng)營企業(yè)全年收入的6%以上；另一方面免費政策刺激小客車涌向高速公路，導致四大節(jié)假日“脈沖式”高峰交通量，增加了公路養(yǎng)護支出和管理人員成本，減收增支合計損失金額超過2000億元，這在本質(zhì)上破壞了公路經(jīng)營企業(yè)治理和社會主義市場經(jīng)濟秩序，違背了政企分開原則。

社會公平與公正是政府公共政策的基本屬性，小客車高速公路免費政策在這個方面也明顯缺失。從總體上說，我國現(xiàn)階段小客車擁有者基本屬于中高收入富裕家庭，重大節(jié)假日出行給予免費優(yōu)惠，而更多的中低收入人群重大節(jié)假日出行選擇長途汽車、鐵路客車等公共交通工具，卻得不到政府的政策優(yōu)惠，特別是春節(jié)期間數(shù)千萬農(nóng)民工往返城鄉(xiāng)，不僅享受不到政策優(yōu)惠，反而遭遇客運票價上浮，與此相比，小客車高速公路免費政策體現(xiàn)了公平公正原則嗎？我國一大批收費高速公路都屬于A股上市公司，其中寧滬高速、皖通高速、深高速、四川成渝等4家公司同時在香港上市，擁有33.58億股H股。據(jù)不完全統(tǒng)計，2013年一季報，19家主營高速公路的A股上市公司共有股東約165.88戶，其中絕大部分是普通的中小股東，政府出臺小客車免費政策，最終要由這些中小股東“埋單”，甚至還要由香港股東“埋單”，一邊優(yōu)惠了富裕家庭，另一邊損害了中小投資者利益，顯然有失公平公正。

綜上所述，重大節(jié)日小客車高速公路免費政策明顯違背依法行政原則、政企分開原則、社會公平與公正原則，嚴重損害法治政府形象，破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序和公司治理，侵害上市公司股東利益，此外也不符合公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和節(jié)能減排、生態(tài)文明建設戰(zhàn)略要求，應該盡快叫停，最好從2013年國慶節(jié)假日就開始停止實行。