李文煌

摘要：黨的十七大以來(lái)，湖南省委省政府堅(jiān)持實(shí)施積極的財(cái)政政策，連續(xù)增加在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的政策支持和財(cái)政資金投入，新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為推動(dòng)我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎。目前，我省財(cái)政推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化還存在制度、資金、機(jī)制方面的一些問(wèn)題，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，基于財(cái)政政策的視角，從基本制度創(chuàng)新、財(cái)政資金整合、培育“造血”功能方面來(lái)解決在城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)的問(wèn)題，達(dá)到推動(dòng)湖南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目的。

關(guān)鍵詞： 城鎮(zhèn)化建設(shè) 財(cái)政政策 財(cái)政資金 整合創(chuàng)新

黨的十七大以來(lái)，湖南省委、省政府把大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)湖南又好又快發(fā)展的重要抓手，采取了一系列重大舉措，全省城鎮(zhèn)化水平快速提升，城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)日趨完善，“兩型社會(huì)”建設(shè)進(jìn)展順利，城鎮(zhèn)綜合承載力不斷提高，到2011年，全省城鎮(zhèn)化水平增長(zhǎng)至45.1%，比2007年提高4.65個(gè)百分點(diǎn)，全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入18844元，位居全國(guó)第13位，比上年增加2278元，增長(zhǎng)13.8%，扣除價(jià)格因素，實(shí)際增長(zhǎng)7.9%。2011年全省城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)為36.9%，在中部六省里排第4位，新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為推動(dòng)我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎。

一、推動(dòng)湖南省新型城鎮(zhèn)化的財(cái)政政策現(xiàn)狀

湖南省委省政府堅(jiān)持實(shí)施積極的財(cái)政政策，連續(xù)增加在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的政策支持和財(cái)政資金投入。

（一）財(cái)政投入規(guī)模持續(xù)增大

在“十一五”期間，湖南省投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的財(cái)政資金占整個(gè)財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出的比重基本保持在60%以上的水平，財(cái)政投入絕對(duì)總量保持快速增長(zhǎng)?！笆濉蹦┢诤鲜∨c城鎮(zhèn)化相關(guān)的財(cái)政投入總額為586億元，到2010年，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的財(cái)政投入總額增加到了1591億元，是2005年的2.72倍，年均增長(zhǎng)率34.40%。2011年積極爭(zhēng)取中央資金支持，加大省級(jí)資金投入，全年共爭(zhēng)取中央補(bǔ)助資金84億元，省財(cái)政安排補(bǔ)助資金15.6億元，均為歷年之最。從總體結(jié)構(gòu)上看，湖南省財(cái)政推進(jìn)城鎮(zhèn)化的投入形成了一般公共服務(wù)（24%）、教育（25%）和社保就業(yè)（25%）三足鼎立的結(jié)構(gòu)，在醫(yī)療衛(wèi)生條件改造和交通運(yùn)輸能力提升方面的財(cái)政投入有較快增長(zhǎng)。

（二）財(cái)政政策導(dǎo)向多元化發(fā)展

促進(jìn)城鎮(zhèn)化最直接的做法，也是最常見(jiàn)的做法是財(cái)政政策直接向城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜。湖南省十分重視培育城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力，針對(duì)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的發(fā)展，提出了多元化的財(cái)政支持政策。

1.堅(jiān)持速度與質(zhì)量并重，走具有自身特色的新型城鎮(zhèn)化道路。通過(guò)實(shí)施差異化城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，利用財(cái)政政策杠桿有效引導(dǎo)城際間產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)調(diào)，促進(jìn)各類(lèi)城市協(xié)調(diào)發(fā)展：一是積極培育環(huán)長(zhǎng)株潭城市群，加快將其建設(shè)成為我國(guó)重要的具有國(guó)際品質(zhì)的現(xiàn)代化生態(tài)城市群；二是做大做強(qiáng)區(qū)域中心城市，把郴州、永州打造成為承接泛珠三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要平臺(tái)，把張家界建設(shè)成國(guó)際化精品旅游城市，把懷化、邵陽(yáng)、吉首建設(shè)成邊區(qū)商貿(mào)物流中心、民族風(fēng)情旅游走廊和農(nóng)副產(chǎn)品加工基地。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)下，采取多種財(cái)政政策措施，支持產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)特色化升級(jí)。例如，長(zhǎng)沙縣在近十年充分利用土地出讓、財(cái)政資金等支持政策，實(shí)施優(yōu)先發(fā)展工程機(jī)械、汽車(chē)產(chǎn)業(yè)集群等工業(yè)戰(zhàn)略，建立了長(zhǎng)沙縣的城鎮(zhèn)化建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間良好的循環(huán)關(guān)系。

2.財(cái)政政策向勞動(dòng)密集型服務(wù)業(yè)傾斜，大力發(fā)展快速促進(jìn)城鎮(zhèn)化就業(yè)的商貿(mào)流通等服務(wù)業(yè)，以此推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。例如，邵東縣加大財(cái)政政策對(duì)市場(chǎng)建設(shè)的支持力度，引導(dǎo)民間資金進(jìn)入藥材、五金商貿(mào)市場(chǎng)的建設(shè)和管理，建設(shè)了在全國(guó)藥材市場(chǎng)排名第三的“廉橋藥材市場(chǎng)”，該市場(chǎng)有經(jīng)營(yíng)戶(hù)1100多家，直接從業(yè)人員12000多人，年成交額30多億元，這類(lèi)市場(chǎng)在該縣多達(dá)十多個(gè)，它們的成長(zhǎng)得益于財(cái)政政策的的支持，反過(guò)來(lái)它們又通過(guò)增加城鎮(zhèn)就業(yè)來(lái)極大地推動(dòng)邵東的城鎮(zhèn)化建設(shè)，從而在市場(chǎng)建設(shè)、就業(yè)擴(kuò)大和城鎮(zhèn)化之間形成了良性循環(huán)。

（三）財(cái)政支持政政策密集出臺(tái)

在“十五”期末以來(lái)，國(guó)家財(cái)政部、財(cái)政廳以及各直屬市縣財(cái)政部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)各種財(cái)政政策，積極支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。特別是2009年，財(cái)政政策密集度非常高，其中與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的財(cái)政支持政策非常突出，例如，重點(diǎn)污染源治理項(xiàng)目、再生資源集散市場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目、湖南省就業(yè)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金等財(cái)政政策。此外，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的許多其他部門(mén)也運(yùn)用了財(cái)政政策對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)行了支持，例如，環(huán)保部（廳）、發(fā)改委、建設(shè)部（廳）和工信部等部門(mén)同時(shí)對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行了大力度的支持。

二、財(cái)政推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的主要問(wèn)題

由于受到指導(dǎo)思想、體制和管理等方面因素的影響，目前財(cái)政在促進(jìn)湖南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方面仍存在一些不足。

（一）制度問(wèn)題：缺乏指導(dǎo)財(cái)政政策制定的制度體系

指導(dǎo)性制度體系的缺失，使湖南省財(cái)政支持新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在的主要問(wèn)題之一。由于對(duì)于新型城鎮(zhèn)化目前在學(xué)術(shù)界和政界沒(méi)有一個(gè)具體標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)建什么、怎么建，其著力點(diǎn)和切入點(diǎn)是什么等關(guān)鍵問(wèn)題上沒(méi)有一個(gè)指導(dǎo)性的原則。地方政府在財(cái)政支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中大多靠拍腦袋，導(dǎo)致財(cái)政政策不確定性大、思路不明確、重點(diǎn)不突出，使得新型城鎮(zhèn)化建設(shè)收效不大。

（二）資金問(wèn)題：缺乏資金籌集、使用和監(jiān)管的有效辦法

如何擴(kuò)大財(cái)政資金規(guī)模和提高財(cái)政資金使用效率，一直都是財(cái)政支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程的關(guān)鍵問(wèn)題。目前，湖南省促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的財(cái)政體制仍存在“融資渠道有限、建設(shè)資金嚴(yán)重不足、項(xiàng)目來(lái)源雜、資金分配、資金監(jiān)管難度大”等瓶頸，不利于推進(jìn)全省的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。資金問(wèn)題主要體現(xiàn)在：一是資金來(lái)源渠道單一，資金量有限，過(guò)度依賴(lài)財(cái)政資金。二是由于缺乏對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)潛在投資收益的分析，無(wú)法充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，不能有效吸引非政府資金的投入，融資渠道不暢，以致城鎮(zhèn)化建設(shè)籌資困難，無(wú)法形成“投入—產(chǎn)出—再投入”的良性循環(huán)。三是由于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施大都由國(guó)有機(jī)構(gòu)壟斷經(jīng)營(yíng)，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，往往導(dǎo)致壟斷企業(yè)放松內(nèi)部管理和技術(shù)創(chuàng)新，造成的生產(chǎn)效率和配置效率低下。

（三）機(jī)制問(wèn)題：缺乏保障城鎮(zhèn)政策實(shí)施的配套機(jī)制

好的政策不一定會(huì)最終得到好的績(jī)效，因?yàn)檫@與政策的執(zhí)行效率有密切關(guān)系。推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化財(cái)政政策的實(shí)施必需得到相關(guān)配套機(jī)制的支持，才能保證財(cái)政政策的高效實(shí)施。湖南省這方面的機(jī)制建設(shè)還基本處于空白狀態(tài)，很難保障財(cái)政政策的成效，造成了常見(jiàn)的只見(jiàn)財(cái)政資金進(jìn)去，不見(jiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)成效出來(lái)的困境。

三、新時(shí)期財(cái)政推動(dòng)湖南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對(duì)策

（一）基本制度創(chuàng)新

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，建立財(cái)政推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的基本制度體系。

1.健全城鎮(zhèn)稅收制度

培育以有利于人口城鎮(zhèn)化為首要目標(biāo)的主體稅種，并支持地方政府發(fā)行市政債券，允許地方運(yùn)用自身政府信用向社會(huì)直接融資，為城鎮(zhèn)建設(shè)提供穩(wěn)定的資金來(lái)源，有效調(diào)節(jié)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾。完善個(gè)人所得稅，整合規(guī)范土地使用稅、土地增值稅等，探索城鎮(zhèn)建設(shè)稅、環(huán)境保護(hù)稅等。逐步建立適應(yīng)城鎮(zhèn)化水平的地方稅征收管理體制，為籌集城鎮(zhèn)建設(shè)資金提供保障。利用稅收手段，有效調(diào)節(jié)城鎮(zhèn)發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境污染、收入差距擴(kuò)大等問(wèn)題，并爭(zhēng)取對(duì)城鎮(zhèn)賦予更大的地方稅管理權(quán)限，適應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。

2.建立公共定價(jià)體系

在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，需要通過(guò)開(kāi)放國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)、多渠道籌集資金和社會(huì)化開(kāi)發(fā)等來(lái)籌集巨額資金，這就需要財(cái)政部門(mén)和有關(guān)部門(mén)配合，建立合理的定價(jià)與收費(fèi)制度、市場(chǎng)監(jiān)督制度，提高公共服務(wù)質(zhì)量，維護(hù)社會(huì)公共利益。

3.創(chuàng)建城鎮(zhèn)財(cái)政公共支出體系

提高城鎮(zhèn)綜合公共服務(wù)功能，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中需要一個(gè)新的起點(diǎn)，按照公共財(cái)政、適度超前、功能完善、配套協(xié)調(diào)的原則，建立城市財(cái)政公共支出體系，集中規(guī)劃各類(lèi)醫(yī)療、教育、文化、體育等公共設(shè)施，提高城市的綜合服務(wù)功能。通過(guò)財(cái)政公共支出體系，支持城鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)揮其輻射和擴(kuò)散能力。成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)文化中心，帶動(dòng)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，從整體上推動(dòng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

（二）財(cái)政資金整合

為提高有限財(cái)政資金的使用效率，必須對(duì)當(dāng)前財(cái)政資金進(jìn)行有效整合。

1.推動(dòng)財(cái)政資金整合，打造新型城鎮(zhèn)化建設(shè)平臺(tái)

在保持財(cái)政資金使用方向不變的前提下，秉持“資源節(jié)約、環(huán)境友好”的宗旨，在“統(tǒng)一規(guī)劃、分口安排、集中投入，各級(jí)其功”的原則下，整合與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)資金。推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，充分調(diào)動(dòng)基層的城鎮(zhèn)化建設(shè)積極性。要提高市縣政府對(duì)共享稅的分享比例，使財(cái)力向下傾斜。繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政省直管縣，減少財(cái)政管理層級(jí)。逐步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，選取具有發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)鎮(zhèn)，確定為重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，賦予更大的財(cái)政管理權(quán)限。

2.完善財(cái)政資金整合配套機(jī)制

財(cái)政資金整合投入過(guò)程中，省財(cái)政負(fù)責(zé)聯(lián)席會(huì)議制度的建立健全、整合資金撥付管理、定期整體考核以及考核結(jié)果的獎(jiǎng)懲落實(shí)；新型城鎮(zhèn)化建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理。

（三）培育“造血”功能

合理調(diào)度財(cái)政整合資金，側(cè)重于促進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大城鎮(zhèn)化過(guò)程中的軟件投入和可持續(xù)發(fā)展環(huán)境建設(shè)，為地方財(cái)政培育強(qiáng)有力的造血系統(tǒng)，以進(jìn)一步推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

1.促進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在政府統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上， 支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。財(cái)政政策要著眼于支持進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將財(cái)政整合資金運(yùn)用到發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)上，向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)企業(yè)提供財(cái)政貼息等直接支持，直接提高當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，加速優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為地方財(cái)政培育強(qiáng)有力的造血系統(tǒng)。

2.注重可持續(xù)發(fā)展環(huán)境的建設(shè)投入

在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，要特別加強(qiáng)自然環(huán)境與人文環(huán)境的保護(hù)，營(yíng)造宜居生活環(huán)境。首先，要加大對(duì)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政投入，特別注重防治城鎮(zhèn)的空氣、水源和噪聲污染，改善城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)造出適宜居住與生活的城鎮(zhèn)空間。其次，根據(jù)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，加大對(duì)新能源發(fā)展的投入，積極發(fā)展風(fēng)能、太陽(yáng)能、沼氣等新能源。發(fā)揮財(cái)政政策的促進(jìn)作用還要著眼于加強(qiáng)城鎮(zhèn)自然環(huán)境和人文環(huán)境的保護(hù)，保證城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

（四）加強(qiáng)協(xié)調(diào)監(jiān)督

為了切實(shí)提高財(cái)政支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平和建設(shè)效率，必須注重協(xié)調(diào)管理。一是建立整合資金涉及部門(mén)之間的沖突解決機(jī)制，通過(guò)制定統(tǒng)一的資金管理辦法，明確整合后的資金安排程序，以避免各部門(mén)之間的多頭領(lǐng)導(dǎo)。二是健全城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目前期評(píng)估機(jī)制，重視對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)預(yù)決算的審批，實(shí)行市、直管縣市直接對(duì)省進(jìn)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)申報(bào)；對(duì)符合申報(bào)要求的項(xiàng)目組織專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)審，對(duì)于專(zhuān)家審查通過(guò)的項(xiàng)目，全部進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)，按年度和輕重緩急對(duì)項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行滾動(dòng)更新；建立全省項(xiàng)目評(píng)審機(jī)構(gòu)庫(kù)，選擇中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目預(yù)決算進(jìn)行評(píng)審，出具評(píng)審報(bào)告，省財(cái)政和省直轄部門(mén)委托政府評(píng)審或?qū)徲?jì)機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)審報(bào)告進(jìn)行抽查，實(shí)行再監(jiān)督。三是執(zhí)行合理的新型城鎮(zhèn)化整體考核體系，利用湖南省信息化建設(shè)成果，廣泛征集新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)建議，對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量和數(shù)量實(shí)行量化考核，并聘請(qǐng)專(zhuān)家參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)考試體系的最終制定，注意區(qū)別經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段的縣域采取不同的考核指標(biāo)。

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