丁麗

摘要： 本研究對安徽省2000年以來的非正規(guī)就業(yè)發(fā)展和主要特征做了詳細分析，發(fā)現(xiàn)：安徽省非正規(guī)就業(yè)主要存在著職業(yè)技能不能滿足發(fā)展需求、省內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展（尤其是縣域經(jīng)濟）對非正規(guī)就業(yè)的吸引力有限和省內(nèi)吸引務(wù)工人員就“地”務(wù)工的政策環(huán)境供給不足等三大突出問題。在前人研究的基礎(chǔ)上，就細化體制設(shè)計和完善機制保障等方面做了重點改進，針對性地提出了推動安徽省非正規(guī)就業(yè)健康發(fā)展的對策建議。

關(guān)鍵字：城市化 非正規(guī)就業(yè) 安徽省 政策落實

一、引言

城市化是指人口、生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)活動在空間上集聚、鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)的動態(tài)過程。從全國范圍來看，我國的城市化正在發(fā)生著從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略朝新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的一系列積極變化，即朝著以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化方向發(fā)展。2013年中央經(jīng)濟工作會議明確了擴大內(nèi)需的最大潛力在于城鎮(zhèn)化，這是我國政府首次將城鎮(zhèn)化建設(shè)提升到最大化釋放內(nèi)需潛力，促進經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展與社會和諧進步的高度上來，表明我國政府對城鎮(zhèn)化建設(shè)的認識水平達到了新的高度。

安徽省自進入新世紀以來將城鎮(zhèn)化作為重大發(fā)展戰(zhàn)略，積極推進城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)化速度不斷加快，人口城鎮(zhèn)化率從2000年的28%上升為2012年的46.5%，上升了18.5個百分點，年均上升1.54個百分點。以2000年和2012年為例，與全國的城市化率水平的差距由2000年的8.09%縮小為2012年的6.30%，與相鄰省份浙江的差距減少了3.36個百分點，與中部省份湖南的差距減少了1.91個百分點，與陜西的差距減少了1.95個百分點。這說明安徽省的城市化建設(shè)在21世紀以來取得了一定的成績。然而另外一方面，由于安徽省為典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)省份，截至2012年末，全省城鄉(xiāng)戶籍人口約6900萬，城市人口只有2784.4萬，其余皆為農(nóng)村人口。鑒于安徽省今后的經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的動力也必將轉(zhuǎn)向依靠內(nèi)需拉動，發(fā)展非正規(guī)就業(yè)，對于保持經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展至關(guān)重要。如果非正規(guī)就業(yè)的問題不能很好的解決，非正規(guī)就業(yè)者不能盡快實現(xiàn)從職業(yè)“城市化”到身份“市民化”的徹底轉(zhuǎn)變，非正規(guī)就業(yè)者的收入水平如果不能合理提高，那么，這部分龐大的潛在消費市場便不能迅速開發(fā)。于是，便難于擺脫“非正規(guī)就業(yè)者收入水平低下——潛在購買力不能變現(xiàn)——社會經(jīng)濟發(fā)展水平低下——非正規(guī)就業(yè)者收入水平低下”的惡性循環(huán)。這無論對于整個宏觀層面的經(jīng)濟社會發(fā)展，還是對于非正規(guī)就業(yè)者自身的切身利益來說，均是百害而無利的。在人口眾多、勞動力供大于求的安徽，非正規(guī)就業(yè)作為省內(nèi)重要的就業(yè)形式，應(yīng)該引起方方面面的高度重視，在安徽省城鎮(zhèn)化建設(shè)中非正規(guī)就業(yè)能否得到必要的重視和健康發(fā)展，對于能否取得城鎮(zhèn)化建設(shè)的預(yù)期目標，以及保持經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展至關(guān)重要。

二、2000年以來安徽省非正規(guī)就業(yè)發(fā)展及主要特征

安徽省非正規(guī)就業(yè)人員主要由本省和外省進城務(wù)工的農(nóng)民工、城市下崗失業(yè)人員、個體從業(yè)人員構(gòu)成。2000年以來，安徽省非正規(guī)就業(yè)迅速發(fā)展，非正規(guī)就業(yè)規(guī)模不斷擴大。安徽省政府和各市政府陸續(xù)出臺了10余項旨在促進省內(nèi)就業(yè)困難群體再就業(yè)的通知和規(guī)定，也出臺了專門針對扶持非正規(guī)就業(yè)組織發(fā)展的政策規(guī)定，如2004年10月，蚌埠市勞動保障局等部門印發(fā)了《蚌埠市扶持發(fā)展非正規(guī)就業(yè)組織暫行辦法》；2007年安徽“兩會”上，代表孔慶福提出要圍繞構(gòu)建和諧社會促進非正規(guī)就業(yè)發(fā)展，2008年淮北市免費為全市臨時務(wù)工人員、用工單位及個人提供良好的洽談環(huán)境和服務(wù)場所，開展了對非正規(guī)勞務(wù)市場進行規(guī)范的初步嘗試；2009年，安徽肥東將各種非正規(guī)勞動就業(yè)組織按從事方向進行分類指導(dǎo)，然后統(tǒng)一搬進園區(qū)，試圖將非正規(guī)就業(yè)組織“轉(zhuǎn)正”，等等。但細心觀察不難發(fā)現(xiàn)，除了最后一項比較具有針對性，大多政策規(guī)定也好，倡議主張也好，著力點無不放在以城鎮(zhèn)下崗人員的再就業(yè)上，而對于省內(nèi)非正規(guī)就業(yè)的主體，及農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)問題，除了一兩條關(guān)于幫助解決農(nóng)民工拖欠工資問題的通知外，則缺乏有力幫扶。

雖然沒有權(quán)威統(tǒng)計數(shù)據(jù)， 但我們可以從下面一組數(shù)據(jù)做一些粗略的了解。根據(jù)2002年度安徽省勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報， 安徽省 2002年城鎮(zhèn)從業(yè)人員 562.5萬人， 而全省各類用人單位簽訂勞動合同人數(shù)僅為 336萬人。城鎮(zhèn)從業(yè)人員中沒有簽訂勞動合同人數(shù)為226.5萬人，占城鎮(zhèn)從 業(yè)人員的40.3%。到了2008年，省內(nèi)城鎮(zhèn)從業(yè)人員901.9萬人，各類企業(yè)簽訂勞動合同人數(shù)為372.9萬人，城鎮(zhèn)從業(yè)人員中沒有簽訂勞動合同人數(shù)為529萬人，占城鎮(zhèn)從 業(yè)人員的58.65%。而2009年城鎮(zhèn)從業(yè)人員中未簽訂勞動合同人數(shù)占城鎮(zhèn)從 業(yè)人員比重為40.6%。由于統(tǒng)計數(shù)字比實際數(shù)字要小，故安徽省沒有健全的社會保障的非正規(guī)就業(yè)人員比重一直處于高位運行的狀態(tài)。2002年農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動就業(yè)人數(shù)603萬人，其中向外省輸出490萬人。占全省跨地區(qū)流動就業(yè)農(nóng)村勞動力的比例高達 81.26% 。而據(jù)2010年第六次全國人口普查資料，安徽省外出流動人口為1611萬人，其中，流動到省外的人口達1038萬人，占全部外出流動人口的64.5%，該數(shù)據(jù)很大程度上可以反映出安徽省非正規(guī)就業(yè)的一大特點是以省外輸出為主。而另外一方面，2010年外省進入安徽省常住人口總量為71.7萬人，由此可以推斷，外省進入安徽省從事非正規(guī)就業(yè)的人數(shù)必然小于71.7萬這一數(shù)字，據(jù)此，考慮到人口省際流動“進”、“出”的雙向自由性，從1038萬和71.7萬這兩個數(shù)字對比中，則可以發(fā)現(xiàn)另外一個粗略的事實，即安徽省省內(nèi)非正規(guī)就業(yè)環(huán)境相對其他部分發(fā)達地區(qū)存在著顯著的“劣勢”。此外，安徽省以農(nóng)民工為主體的非正規(guī)就業(yè)人員與其他地區(qū)非正規(guī)就業(yè)群體具有共同的特征，集中表現(xiàn)為文化程度普遍偏低，維權(quán)意識差，市場談判地位低，面對該群體的社會保障的需求與供給矛盾突出等。

三、安徽省非正規(guī)就業(yè)者面臨的三大突出問題

事實上，安徽省的非正規(guī)就業(yè)群體當前的處境甚為“尷尬”。

首先，職業(yè)技術(shù)層次過于低端，缺乏必要的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。對于在省外從事非正規(guī)就業(yè)的勞動者來說，其處境的“不樂觀”，可以從長三角等東南沿海地區(qū)“民工荒”的發(fā)生中看出。這是由于“民工荒”更多表現(xiàn)為“女工荒”和“廉價農(nóng)民工荒”，而女性和廉價農(nóng)民工正是非正規(guī)就業(yè)者的構(gòu)成主體，對于“用工荒”的原因深入分析可以發(fā)現(xiàn)，全社會生活水平（包括農(nóng)村生活水平）的提高，農(nóng)村勞動力素質(zhì)的逐步提高必然會推動農(nóng)民工的工資上漲，而當實際工資水平未能滿足勞動供給者的要求時，在城鄉(xiāng)就業(yè)比較收益不利于農(nóng)民工的狀況下，大部分農(nóng)民工選擇返鄉(xiāng)就是有可能的[1]，其原因就在于勞動力實際工資水平過低而擠壓了非正規(guī)就業(yè)者的生存空間。

其次，從省內(nèi)來看，省內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展對于經(jīng)濟社會的就業(yè)吸引力較為有限。其原因包括：其一，安徽省GDP總量和人均GDP無論在全國還是與中部地區(qū)整體水平相比，不甚理想。2013年新發(fā)布的《中國省域競爭力藍皮書中國省域經(jīng)濟綜合競爭力發(fā)展報告（2011～2012）》指出，2011年在全國31個省級行政區(qū)經(jīng)濟綜合競爭力中，安徽省僅排第16位，比2010年下降2位，處于全國中等水平，而在中部六省的排名中，則從中部第2位下降到中部第3位[2]。其二，安徽省收入分配制度中不合理的成分仍然存在。近年來收入分配領(lǐng)域出現(xiàn)了宏觀上勞動者報酬占初次分配收入比重減少，國民收入向企業(yè)和政府部門傾斜，居民收入占比持續(xù)下降；微觀上，居民收入仍然偏低，城鄉(xiāng)間、行業(yè)間、地區(qū)間等不同群體的收入差距仍有拉大趨勢，其中城鄉(xiāng)收入相對收入差距（城鄉(xiāng)收入比，以農(nóng)民人均純收入為1）雖經(jīng)歷了2006年前升后降，但仍由2000年的2.74擴大到2011年的2.99，位居中部省份第二，僅低于山西。農(nóng)村發(fā)展長期滯后，農(nóng)村居民基尼系數(shù)也由2000年0.23擴大到2011年0.32[3]，非正規(guī)就業(yè)者的生存空間在不合理的分配體制作用下更加狹小。其三，縣域經(jīng)濟不發(fā)達，非正規(guī)就業(yè)者在城鎮(zhèn)就近就業(yè)難以獲得預(yù)期收益。相對于周邊省份，安徽的縣域經(jīng)濟處于滯后狀態(tài)，縣域經(jīng)濟已成為安徽經(jīng)濟發(fā)展的突出薄弱環(huán)節(jié)。有研究表明，近十年來，全省縣域國內(nèi)生產(chǎn)總值增幅、縣域經(jīng)濟對全省經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率以及縣域經(jīng)濟總量占全省的比重都在下滑[4]。此外，有研究表明，中東部地區(qū)差距主要不在城市經(jīng)濟上，而是體現(xiàn)在縣（市）域經(jīng)濟上。從全省范圍來看，尤其是合肥等重點城市，盡管自2005年起，縣域發(fā)展速度超過全省平均水平，縣域經(jīng)濟出現(xiàn)“V”型大反轉(zhuǎn)，步入加速發(fā)展新階段，交通通訊、電力、公用設(shè)施已得到較大程度改善，但縣（區(qū)）以下大多數(shù)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施欠賬仍然較多，投資缺口很大。縣（市）域內(nèi)的交通、電力、通訊、供水、市場等基礎(chǔ)設(shè)施也欠賬較多，地方政府限于財力拮據(jù)，無力采取挖隧道、架路橋、建設(shè)高速公路的大手筆投資來改變現(xiàn)狀，從而制約了這些縣域經(jīng)濟在招商和迎接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面優(yōu)勢的發(fā)揮[5]。

再次，省內(nèi)吸引務(wù)工人員就“地”務(wù)工的政策環(huán)境供給不力。具體來說，近年來促進農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面的政策力度客觀上雖有所加大，但新的問題，如大多政策傾向于片面追求覆蓋面擴大，政策到農(nóng)民手中的渠道實際不暢通，各執(zhí)行部門在執(zhí)行政策時多有“折扣”致使農(nóng)民工實際受惠有限，重政策的應(yīng)急性而缺乏站在幫扶對象立場上的長遠規(guī)劃等問題層出不窮，任何一個環(huán)節(jié)出了問題都會導(dǎo)致最終非正規(guī)就業(yè)者在就業(yè)習(xí)慣或者說就業(yè)“慣性”的作用下，陷入在“本省（地）還是到外?。ǖ兀本蜆I(yè)的“徘徊不定”的艱難選擇中。

四、促進安徽省城市化建設(shè)中非正規(guī)就業(yè)健康發(fā)展的幾點思考

（一）大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，促進財政資金向縣域傾斜

按照城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求，必須統(tǒng)籌大城市和中小城鎮(zhèn)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，在新的形勢下必須更大力度地加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，必須要以科學(xué)發(fā)展觀為引領(lǐng)，促進傳統(tǒng)縣域經(jīng)濟向現(xiàn)代縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，堅定不移地推進工業(yè)強縣發(fā)展，這是縣域經(jīng)濟發(fā)展突破的關(guān)節(jié)點之一。針對縣級財政可用財力不足，工業(yè)投入資金困難的狀況，故一要加大金融部門對縣域經(jīng)濟的支持力度，二是盡快通過市場化渠道緩解“融資難”困境，為加快發(fā)展提供強勁動力[6]。此外，要嚴格落實省政府《關(guān)于進一步加快縣域經(jīng)濟發(fā)展的意見》，加大對縣域項目建設(shè)的支持，簡化審批手續(xù)，嚴格執(zhí)行省直管縣財政體制改革，實施積極的財政扶持政策。為保證現(xiàn)有的規(guī)定得以有效執(zhí)行，建議對《意見》貫徹實行問責(zé)制，以切實保證擴大縣級政府管理權(quán)限、加大財政支持力度、提高金融服務(wù)水平、改進建設(shè)用地管理、支持開發(fā)區(qū)建設(shè)、大力推動全民創(chuàng)業(yè)等具體措施落實到位。

（二）將非正規(guī)就業(yè)作為專項工作來抓，分類指導(dǎo)

建議省勞動社會保障廳盡快制定本省非正規(guī)就業(yè)對象認定，將非正規(guī)就業(yè)工作從本省困難就業(yè)群體中獨立出來，成立非正規(guī)就業(yè)專門領(lǐng)導(dǎo)小組，根據(jù)下崗工人、高校畢業(yè)生、本省農(nóng)民工等不同來源分類指導(dǎo)開展工作。組織上，可以考慮在省級部門負責(zé)一手統(tǒng)抓的指導(dǎo)下，將工作目標和要求下發(fā)至各市縣及城鎮(zhèn)街道基層單位。省級以下的各基層負責(zé)單位定期向省勞動社會保障廳匯報工作，省勞動社會保障廳向省人民政府匯報，最后由省人大審議通過。在具體幫扶措施上，需重點考慮探索全省范圍內(nèi)以農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)為重點的非正規(guī)就業(yè)培訓(xùn)統(tǒng)籌管理辦法。一是由各市、縣人民政府建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，勞動保障部門牽頭，財政、農(nóng)業(yè)、扶貧等部門密切配合的農(nóng)村勞動力培訓(xùn)組織領(lǐng)導(dǎo)和工作體系，盡快出臺全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共就業(yè)服務(wù)工作平臺建設(shè)規(guī)劃，落實工作人員、服務(wù)場所、辦公設(shè)備、工作制度、工作經(jīng)費等基本平臺設(shè)施要求，發(fā)布全省范圍內(nèi)動態(tài)就業(yè)信息，并使用財政補貼資金，設(shè)立符合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)需求的按照農(nóng)業(yè)、工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)進行分類培訓(xùn)，突出職業(yè)技能和職業(yè)安全培訓(xùn)，提高農(nóng)村勞動力的技能水平和就業(yè)能力。二是積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，鼓勵和支持各類職業(yè)院校、職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)和用人單位開展各種形式的職業(yè)培訓(xùn)，并建設(shè)完善的就業(yè)聯(lián)系機制。三是完善職業(yè)培訓(xùn)補貼政策。建立健全職業(yè)培訓(xùn)補貼與職業(yè)技能鑒定、促進就業(yè)效果相掛鉤的機制。四是加強職業(yè)培訓(xùn)基礎(chǔ)建設(shè)。進一步加強職業(yè)技術(shù)院校建設(shè)，積極發(fā)展技師學(xué)院和高級技工學(xué)校，建設(shè)若干規(guī)模較大、裝備水平較高、專業(yè)特色鮮明的公共實訓(xùn)基地，盡快形成布局合理、資源共享的公共實訓(xùn)體系。

（三）細化政策規(guī)定，納入政績考核，確保政策 “可行” 且“可達”

一是各項管理規(guī)定或扶持政策需明確提出實現(xiàn)一定目標的行動期限；二是盡量減少政策管理規(guī)定中的“有關(guān)部門”等字眼，力爭每項責(zé)任主體和實施主體都能明確具體化；三是在省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，務(wù)必實現(xiàn)社會勞動保障部門、就業(yè)管理處、人力資源和社會保障部、財政部門、統(tǒng)計部門以及審計部門等多個部門之間聯(lián)動，建立起非正規(guī)就業(yè)保障扶持的宏觀管理體系；四是以具體可行、可操作的詳細措施細化各條政策建議。五是將發(fā)展非正規(guī)就業(yè)發(fā)展的成果納入到各級政府主管單位的政績考核體系?？偠灾?，切實優(yōu)化非正規(guī)就業(yè)的政策環(huán)境，加大財政資金的各種優(yōu)惠政策力度，同時確保政策配套和政策落實。

（四）完善小微企業(yè)發(fā)展環(huán)境，拓展非正規(guī)就業(yè)保障渠道

在尊重安徽省基本省情的基礎(chǔ)上，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中充分發(fā)揮中小企業(yè)，尤其是小微企業(yè)在提供就業(yè)崗位和發(fā)展社會經(jīng)濟的雙重作用。為此，就必須下狠決心為中小和小微企業(yè)“減負”?？梢栽谑　⑹袃杉墝用?，逐步建立和完善針對小型企業(yè)和個體經(jīng)營的信貸和擔(dān)保制度，切實解決小型企業(yè)和個體經(jīng)營創(chuàng)辦及經(jīng)營過程中融資難的問題。鼓勵充分就業(yè)，省、市相關(guān)部門要制定和實行對小型企業(yè)和個體經(jīng)營的稅收優(yōu)惠和其他優(yōu)惠政策，簡化小型企業(yè)和個體經(jīng)營開辦的各種登記注冊手續(xù)，降低收費標準，廢除不合理收費項目。同時，在經(jīng)營場所、注冊資金、經(jīng)營范圍等方面降低小型企業(yè)和個體經(jīng)營的市場準入門檻，逐步建立為小型企業(yè)服務(wù)的信息服務(wù)、經(jīng)營咨詢服務(wù)體系，大力溝通它們與正規(guī)部門的密切聯(lián)系[7]。此外，鼓勵其參加正規(guī)部門的社會保險，并制定不同保障水平的、靈活、可供選擇的社會保障服務(wù)，拓展非正規(guī)就業(yè)者的社會保障覆蓋面和保障水平。

（五）管理與建設(shè)并重，將“以人為本”的城鎮(zhèn)化本質(zhì)要求落到實處

城鎮(zhèn)化建設(shè)要進一步做好管理工作，關(guān)鍵是管理要精細。

一是事前規(guī)劃需真正統(tǒng)籌各方面，做好不同類型城鎮(zhèn)的發(fā)展定位工作，尤其是縣域?qū)用娴囊?guī)劃需進一步細致化。區(qū)域特色挖掘工作有待深化，特別是縣級以下城鎮(zhèn)特色不鮮明，建設(shè)標準較低，文化建設(shè)更是滯后。

二是農(nóng)民市民化建設(shè)缺乏經(jīng)驗。加快城鎮(zhèn)化進程，最急迫的是要使長期在城鎮(zhèn)生活，有工作、有穩(wěn)定住所的農(nóng)民工固定下來；要加快戶籍制度改革，真正使進城農(nóng)民“進得來、住得下、過得好”。目前安徽省人口異地城鎮(zhèn)化趨勢非常明顯，2009年流向省外的人口達到了911.9萬人，在皖江地區(qū)存在用工缺口的情況下，這實際上是弱化了本省的勞動力資源優(yōu)勢。故首先未來皖江地區(qū)應(yīng)進一步壯大經(jīng)濟實力，完善城市功能，健全基本公共服務(wù)體系，提升城市品牌形象，吸引外出人口回流，促進城鄉(xiāng)融合和“城”“人”融合。對此，前提是暢通農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)村土地征用法制化、民主化。其次，要加快研究本省財政、金融、稅收、住房等各方面的農(nóng)民工市民化支持政策，形成體系，建議將農(nóng)民工市民化的建設(shè)細化到針對本省農(nóng)民的醫(yī)療、教育、就業(yè)、社會保障及城市購房等各項具體政策的研究落實中去。此外，要加快充分研究本省農(nóng)民工省外權(quán)益保護對策，建議成立省級省內(nèi)維權(quán)組織，負責(zé)與外省市相關(guān)的職權(quán)部門相溝通。

三是研究制定農(nóng)民工市民化指標體系，并將其納入到各級政府部門主管官員的政績考核中去。要徹底改變“口號響亮，行動寡寂”，只說不做的工作作風(fēng)。

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