摘 要：我國的城市化進程既伴隨農(nóng)村居民點的低效利用，成為我國土地浪費最嚴重的地帶，又伴隨著建設用地需求的迅速擴張，使建設用地指標成了經(jīng)濟發(fā)展中最為稀缺的資源之一。與之相關，我國的城市化進程具有“人口城市化與土地城市化難以同步推進”的特殊性，集中表現(xiàn)在農(nóng)民在城市沒有穩(wěn)定的收入和住房，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移不穩(wěn)定?！罢刂脫Q”這一全新的制度構想可以統(tǒng)籌稀缺的城市建設用地和低效運轉(zhuǎn)的農(nóng)村建設用地，并為進城農(nóng)民提供長效的住房保障機制。

關鍵詞：宅基地；建設用地；土地利用

作者簡介：閆文（1981-），河北金融學院講師，博士，主要研究方向：土地經(jīng)濟學、管理學。

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.08.66 文章編號：1672-3309（2013）08-146-03

一、我國不斷加快的城市化進程

（一）我國當前的城市化水平及其特殊性

1975年，美國地理學家諾瑟姆（Northam）提出“城市化發(fā)展S型曲線”，城市化發(fā)展大致經(jīng)歷三個階段：城市化的初期階段——城市人口增長緩慢，只有當城市人口增長比重超過10%以后，城市化進程逐漸加快；城市化的加速階段——當城市人口增長比重超過30%，城市化進程出現(xiàn)加快趨勢，這種趨勢一直要持續(xù)到城市人口比重超過70%；城市化成熟階段——當城市人口比重超過70%后，城市化水平會出現(xiàn)停滯或略有下降的趨勢。[1]根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2008年我國的城市人口比重已達45.7% ，[2]進入了城市化的加速階段。城市化是當前我國經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型最重要的發(fā)展趨勢之一。正常情況下，城市化的動力是工業(yè)化，即工業(yè)化推動著人口、資本、技術、土地等生產(chǎn)資料投入重心的轉(zhuǎn)移。然而，我國的城市化不是由工業(yè)化所推動，而是由大量失去土地的農(nóng)村剩余勞動力帶來的，城市化速度遠遠超過工業(yè)化的速度，出現(xiàn)了“超前城市化”。[3]這種“超前城市化”在我國的集中表現(xiàn)是人口城市化的速度難以與土地城市化的速度相匹配。城市化進程導致了大量農(nóng)民失地，使得土地對于廣大農(nóng)村居民原有的養(yǎng)老保障功能和住房保障功能迅速退化，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障和住房保障不得不求解于政府財政或是原有的城市養(yǎng)老保障制度和城市的住房供給機制?！俺俺鞘谢钡默F(xiàn)狀又使得工業(yè)部門無法有效吸收城市化帶來的大量農(nóng)村剩余勞動力，使得這部分人口進入城市后的住房問題面臨著更大的挑戰(zhàn)。

（二）城市化加快推進對城鄉(xiāng)建設用地利用效率的影響

城市化進程的快速推進使城鄉(xiāng)建設用地利用效率產(chǎn)生了巨大差異。一是城市建設用地需求迅速擴大。城市化和工業(yè)化的迅猛發(fā)展使建設用地的需求急劇膨脹。目前，全國各地土地供應指標與用地實際需求之間缺口都很大，特別是地區(qū)之間和規(guī)劃期之間的供需矛盾尤為突出。但當前我國耕地保護形勢十分嚴峻，按2005年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國人均耕地僅有1.40畝。[4]糧食安全問題客觀上要求我國城市化不能向耕地索取，新增的建設用地需求只能從建設用地內(nèi)部解決。二是農(nóng)村居民點利用效率低下。由于城市化進程的加快和農(nóng)民收入的增加，農(nóng)村住宅空間結(jié)構形態(tài)發(fā)生了新的變化，村莊外圍大量涌現(xiàn)出結(jié)構優(yōu)良、裝飾華麗的樓房，而村莊內(nèi)部多為破舊、老式甚至閑置的住宅?！翱招拇濉钡膯栴}日漸突出，且利用方式粗放，人地矛盾加劇，也引發(fā)了宅基地審批中的種種違法活動。據(jù)2003年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查資料初步估算，大部分農(nóng)村居民點的人均用地面積超過國家150m2的規(guī)定。而據(jù)建設部有關資料，我國特大城市的人均居民點用地僅為75m2，小城市為143m2，但建制鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點則分別為154m2和170m2。[5]

二、城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)籌利用必然性的理論分析

2004年發(fā)布的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第十條規(guī)定要鼓勵農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤。在該決定的指導下，國土資源部2005年制定了《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，并在天津、浙江、江蘇、安徽、山東等省展開了試點工作。城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目標。[6]而“掛鉤”的實質(zhì)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地利用?！罢刂脫Q”是在“掛鉤”政策的框架下創(chuàng)新地將農(nóng)民的土地權利充分考慮的基礎上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地指標。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地是我國經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展帶來了大量的建設用地的需求，而糧食安全狀況和耕地“保住18億畝的紅線”使得新增建設用地指標成為城市經(jīng)濟發(fā)展中最為稀缺的資源，城市建設用地的供給和需求之間出現(xiàn)了一個明顯的缺口；在農(nóng)村，越來越多的農(nóng)民特別是青壯年農(nóng)民的居住需求已經(jīng)從村莊轉(zhuǎn)向城市，由于農(nóng)民大量進城和遷移新居，城市化使農(nóng)村居民點（宅基地）出現(xiàn)了大量的閑置和撂荒，形成了一個潛在的巨大供給。我國建設用地浪費最為嚴重現(xiàn)象在農(nóng)村，需求最為迫切在城市；城鄉(xiāng)建設用地利用效率的巨大差異是二者統(tǒng)籌利用的根本原因和內(nèi)在要求，只有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地才能改變農(nóng)村宅基地等建設用地大量低效、閑置的狀況，改善城市工業(yè)化帶來的建設用地需求得不到滿足的狀況，提高土地的整體利用效率。

“宅基地置換”的制度安排可解決兩大問題。一是提高土地利用效率，解決城市化快速發(fā)展中的建設用地不足問題。城市化進程加速推進的基本途徑是人口、資源等經(jīng)濟要素的自由流動，而現(xiàn)行國家的經(jīng)驗表明，資源自由流動的限制因素越少，城市化進程越順利。城鄉(xiāng)建設用地指標的合理置換，其實質(zhì)是土地作為生產(chǎn)要素的“流動”，生產(chǎn)要素天然地具有趨向高效率生產(chǎn)活動的流動性，土地作為一種生產(chǎn)要素，當其利用率較低時，必然產(chǎn)生一種內(nèi)在驅(qū)動力，使其向生產(chǎn)率高的領域流動，這種流動現(xiàn)實中大量表現(xiàn)為宅基地的非法交易。城鄉(xiāng)建設用地的統(tǒng)籌利用，既可以改變農(nóng)村居民點用地結(jié)構松散、低效無效的局面，盤活存量、低效、閑置、半閑置的農(nóng)村建設用地，釋放農(nóng)村宅基地非法交易的內(nèi)在驅(qū)動力，又可以增加對城鎮(zhèn)建設用地的供給，形成集聚效益和規(guī)模效益，提高土地利用率。二是可緩解農(nóng)民工進城居住購房經(jīng)濟實力不足、政府負擔過重問題。農(nóng)民或主動（進城打工）或被動（土地被征），其居住需求的重心已從農(nóng)村逐漸向城市轉(zhuǎn)移，這正是城市化帶來的結(jié)果也是城市化的表現(xiàn)，與此同時也推動了城市化的發(fā)展。但城市住房問題成為了剩余勞動力轉(zhuǎn)移的關鍵障礙。由于農(nóng)民工收入和房價之間巨大的鴻溝，農(nóng)民工僅靠自己的力量難以解決住房問題，而且農(nóng)民工在現(xiàn)階段的高流動性使得以企業(yè)為基礎的住房公積金制度無法發(fā)揮效應，只有依靠初始權力在農(nóng)民手中的制度安排（如本文提出的“宅基地置換”）才能避免農(nóng)民的利益受損，在當前的制度約束下最大限度地滿足進程農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房需求。

三、“宅基地置換”的機制探索

（一）宅基地退出機制與置換機制

由于土地空間位置的固定性，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地需要以土地指標為實施載體，實質(zhì)是城鄉(xiāng)建設用地指標的統(tǒng)籌。具體置換機制是：在政府主導下，宅基地指標騰退出農(nóng)村，置換為進城農(nóng)民工在城市的經(jīng)濟適用房一定平米數(shù)的居住權或是優(yōu)惠購買權，該城市同時可獲得相應的建設用地指標供城市發(fā)展之用；置換出的農(nóng)村宅基地復墾為耕地。這一機制可概括為“宅基地退出機制與置換機制的統(tǒng)一”?！罢赝顺鰴C制”是指閑置、撂荒宅基地退出農(nóng)村居民點用地，同時復墾為耕地。宅基地退出要堅持在城市有穩(wěn)定收入的農(nóng)民自愿的原則，縣級國土資源管理部門對退出宅基地的農(nóng)民發(fā)放統(tǒng)一的退出農(nóng)村宅基地證明書，作為農(nóng)民工在城市置換經(jīng)濟適用房優(yōu)惠購買權或居住權的證明，由于城市賦予了進城農(nóng)民優(yōu)惠購買權或居住權，城市也因此獲得了一定的建設用地指標。“宅基地置換機制”是以“宅基地置換權”為客體的政府主導的一項具有社會福利性質(zhì)的制度，因此，“置換權”無論從理論上還是現(xiàn)實上都應具有非流通性或是非市場性的特征；為保護耕地，可置換城市建設用地指標的農(nóng)村宅基地應是可復墾的土地；由于房地產(chǎn)市場的特殊性，對于進城持“證”農(nóng)民行使“宅基地置換權”應當規(guī)定一定的行權期。

（二）宅基地置換制度的統(tǒng)籌范圍和管理模式

由于宅基地置換涉及不同地區(qū)、不同部門，彼此之間的利益難以協(xié)調(diào)，因此，在制度實行之初應將統(tǒng)籌級次設定為“設區(qū)（縣）的市”，即：以“設區(qū)（縣）的市”為制度具體實行的范圍，農(nóng)民只有在戶籍所在市范圍內(nèi)流動才能享受“置換權”。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和“宅基地置換”制度的不斷完善，可以不斷提高統(tǒng)籌級次，實現(xiàn)“省級統(tǒng)籌”。在具體的管理模式上，縣國土資源管理部門負責受理農(nóng)民提出的宅基地騰退申請、審核宅基地是否符合騰退并發(fā)放“騰退證明書”的條件、負責對騰退并發(fā)證的宅基地進行統(tǒng)一的登記管理和上報備案、組織管理和監(jiān)督宅基地復墾的相關工作，對騰退宅基地的復墾情況、復墾質(zhì)量、復墾進度進行核查和登記備案。政府財政開設“經(jīng)濟適用房置換”專戶，專戶資金用于購買一定的經(jīng)濟適用房供進城農(nóng)民行使置換權；資金來源于同級國土資源部門補充建設用地指標的相應收入；進城農(nóng)民行使“置換權”所在城市的國土資源管理部門負責審核進城農(nóng)民行使置換權的申請，審核通過后可將其持有的“騰退證明”收回，收到后按照一定的比例換算成可獲得的建設用地指標，報省國土資源部門備案，換算的可補充的建設用地指標利用一定的計算公式計算對應的收益，將同等數(shù)額存入市級“經(jīng)濟適用房置換”專戶；同時，向農(nóng)民發(fā)放“經(jīng)濟適用房優(yōu)惠憑證或免費憑證”；農(nóng)民持市國土資源管理部門發(fā)放的“經(jīng)濟適用房優(yōu)惠憑證或免費憑證”可以向該市房管部門（如房管局）提出置換申請，房管部門負責受理進城農(nóng)民行使置換權的申請，其經(jīng)濟適用房管理中心負責向符合條件的進城農(nóng)民發(fā)放或以優(yōu)惠條件出售經(jīng)濟適用房。

我國城市化發(fā)展已經(jīng)進入國際上公認的城市化率從30%向70%發(fā)展的加速發(fā)展階段，未來二十年將處于城市化發(fā)展最為迅速的加速發(fā)展時期，無論社會經(jīng)濟發(fā)展還是城市空間格局都將迎來巨變，作為受人類影響最為深刻的土地利用類型，城市土地利用將受到更劇烈的沖擊。然而，現(xiàn)實地看，一方面是農(nóng)村居民點的低效利用甚至是撂荒，另一方面是城市迅增的大量的建設用地需求得不到指標；一方面是無人居住的空心村，另一方面是廣大農(nóng)民進城后迫切的住房需求。如果將種種問題整合考慮，研究出一套城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)籌利用的模式，既能為城市不斷增加的建設用地需求補給指標，也能在保護耕地的前提下騰退出低效、無效的農(nóng)村居民點用地；既能讓農(nóng)民的宅基地有效利用，又能讓農(nóng)民進城后的住房需求得到滿足；既能讓經(jīng)濟發(fā)展在嚴格保護耕地18億畝紅線的前提下獲得更多的土地投入，又能讓農(nóng)民分享經(jīng)濟發(fā)展的成果，具有重大的現(xiàn)實、長遠意義。

參考文獻：

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