劉云芳

摘 要：近年來(lái)，隨著懲防體系建設(shè)的深入推進(jìn)，廉政制度體系建設(shè)逐步健全完善。但是，一些領(lǐng)域的腐敗案件依然易發(fā)多發(fā)，究其原因，主要是廉政制度的執(zhí)行力不強(qiáng)，廉政制度沒(méi)有充分發(fā)揮應(yīng)有作用。當(dāng)前，廉政制度執(zhí)行方面存在的主要問(wèn)題是，一些廉政制度缺乏操作性、落實(shí)制度的隨意性較大、監(jiān)督檢查流于形式等。廉政制度執(zhí)行力是一個(gè)綜合性、系統(tǒng)性的能力，制度本身的科學(xué)性、制度執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制、制度執(zhí)行的外部環(huán)境是影響廉政制度執(zhí)行的主要因素。提高廉政制度執(zhí)行力，應(yīng)建立科學(xué)完備管用的制度體系、強(qiáng)化性約束的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制、培育具有制度意識(shí)的社會(huì)崇廉氛圍，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的廉潔善治。

關(guān)鍵詞：廉政制度； 執(zhí)行力； 影響因素； 對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：D251 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-3315（2013）08-168-002

制度的生命在于執(zhí)行，制度的價(jià)值在于落實(shí)。習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出：“要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運(yùn)行，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！弊ズ梅锤贫冉ㄔO(shè)，提高反腐倡廉科學(xué)化水平，必須不斷提高制度執(zhí)行力。本文重點(diǎn)針對(duì)當(dāng)前廉政制度執(zhí)行中存在的突出問(wèn)題，分析原因，提出對(duì)策建議，為破解制度執(zhí)行難題，深化反腐倡廉制度建設(shè)，做理論上的探討和分析。

一、廉政制度執(zhí)行中存在的主要問(wèn)題

一是制度設(shè)計(jì)不夠科學(xué)。近幾年，以構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系為主線，各地區(qū)、各部門(mén)、各行業(yè)在廉政制度建設(shè)方面不斷創(chuàng)新推進(jìn)，建立了一套較為完備的制度體系。但不可否認(rèn)的是，與廉政制度數(shù)量相比，一些制度的質(zhì)量不夠高。比如，中央出臺(tái)一項(xiàng)重要的廉政制度后，地方都制定相應(yīng)的配套制度，但這些制度基本上是上下一般粗，既缺乏個(gè)性，也沒(méi)有針對(duì)性。特別是近幾年，在一些重點(diǎn)領(lǐng)域、重要崗位發(fā)生的大案要案，也凸顯了制度設(shè)計(jì)還不夠科學(xué)完善。

二是制度落實(shí)隨意性較大。從制度落實(shí)的角度看，重制度制定、輕制度落實(shí)的現(xiàn)象較為普遍。如少數(shù)地方和部門(mén)執(zhí)行制度搞形式主義，“以文件貫徹文件、以會(huì)議貫徹會(huì)議”，制定制度“雷聲大”、執(zhí)行制度“雨點(diǎn)小”；還有的選擇性執(zhí)行，有利的就執(zhí)行、不利的則不執(zhí)行；有的執(zhí)行制度隨意性較大，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強(qiáng)調(diào)、檢查力度大的，執(zhí)行得較好，反之就放松要求，或者變通規(guī)避，執(zhí)行的力度較弱。

三是監(jiān)督機(jī)制不夠完善。執(zhí)行監(jiān)督是廉政制度執(zhí)行中的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的重要手段。但從已發(fā)現(xiàn)和查處的違紀(jì)違法案件來(lái)看，制度執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制還不夠完善。如在廉政制度運(yùn)行的過(guò)程中，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門(mén)重事后懲處，輕事前監(jiān)督，監(jiān)督機(jī)制不健全、檢查不到位、問(wèn)責(zé)不嚴(yán)格，進(jìn)一步影響了廉政制度的執(zhí)行。

二、影響和阻礙廉政制度執(zhí)行的主要原因

一是傳統(tǒng)文化影響了廉政制度作用的發(fā)揮。中國(guó)傳統(tǒng)文化提倡禮教名分、主張“德主刑輔”，造成人們的公民意識(shí)、法治觀念較為缺失，法規(guī)制度缺乏外在的監(jiān)督力量，制約了法律法規(guī)的有效落實(shí)。在傳統(tǒng)觀念中，認(rèn)為凡事都可以變通解決。認(rèn)為“制度、原則是死的，人是活的”、“沒(méi)有一成不變的鐵律”，所以在反腐倡廉問(wèn)題上，自然而然地避開(kāi)制度規(guī)定，搞“潛規(guī)則”。“潛規(guī)則”盛行必然會(huì)破壞制度執(zhí)行的大環(huán)境，抹殺制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。同時(shí)，一些封建思想文化殘余，諸如官本位思想、特權(quán)意識(shí)、人治觀念等仍有市場(chǎng)，以權(quán)亂法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響著反腐倡廉法規(guī)制度作用的發(fā)揮。還有“熟人社會(huì)”的觀念根深蒂固，人們看重關(guān)系而輕視契約，很多人辦事首先想到的不是遵循制度，而是找門(mén)路、托關(guān)系。

二是社會(huì)風(fēng)氣阻礙了廉政制度的執(zhí)行。改革開(kāi)放以來(lái)，西方社會(huì)的拜金主義、享樂(lè)主義等腐朽思想，污染了人的心靈、影響了人的思想和生活方式，也削弱了廉政制度對(duì)黨員干部的約束作用。如有的地方和部門(mén)搞“上有政策、下有對(duì)策”，有的黨員干部甚至恣意踐踏和違反廉政制度規(guī)定。受此影響，社會(huì)對(duì)制度的認(rèn)同感有所下降，對(duì)消極腐敗現(xiàn)象的容忍度逐漸提高。另外，個(gè)別地方和部門(mén)將法規(guī)制度作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的工具和手段，需要時(shí)撿起用之，不需要時(shí)放下棄之，這一趨利性執(zhí)行現(xiàn)象嚴(yán)重地影響了廉政制度的執(zhí)行力。

三是問(wèn)責(zé)不力削弱了廉政制度的權(quán)威性。一些地方和部門(mén)的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違反制度行為的懲處措施不嚴(yán)厲，對(duì)一些違規(guī)行為采取較為寬容的態(tài)度，對(duì)違反制度的一般性問(wèn)題，通常采取下不為例的處理方式，違紀(jì)違法的成本較小，客觀上也促使一些人面對(duì)廉政制度規(guī)定“鋌而走險(xiǎn)”；有的黨組織對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部較嚴(yán)重的違紀(jì)違法問(wèn)題，僅以停職、調(diào)離等組織處理或者責(zé)令公開(kāi)道歉、引咎辭職等問(wèn)責(zé)措施替代黨紀(jì)政紀(jì)處分，或者以紀(jì)律責(zé)任替代法律責(zé)任等，既影響了制度規(guī)定的約束力、威懾力，也削弱了制度規(guī)定的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

三、提升廉政制度執(zhí)行力的對(duì)策建議

1.立法主體要突出一個(gè)“全”字，增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性

各地區(qū)、各部門(mén)、各行業(yè)要全面系統(tǒng)地設(shè)計(jì)廉政制度，確保廉政制度行得通、管得住、用得好。一要注重制度的前瞻性。要針對(duì)新形勢(shì)下廉政建設(shè)中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，科學(xué)分析，系統(tǒng)設(shè)計(jì)廉政制度，使新制定的制度符合實(shí)際，針對(duì)性強(qiáng)，措施有力，做到超前防范，體現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的前瞻性。二是提高制度的穩(wěn)定性。準(zhǔn)確把握違紀(jì)違法行為的客觀規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)，努力使制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)反腐倡廉工作內(nèi)在要求，防止制度“朝令夕改”。針對(duì)廉政建設(shè)出現(xiàn)的新情況、新特點(diǎn)、新要求，及時(shí)調(diào)整完善廉政制度。三要注重制度的可操作性。要針對(duì)本地區(qū)、本部門(mén)、本行業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)現(xiàn)狀，特別是存在的突出問(wèn)題，分析根本原因和主要癥結(jié)，查找制度缺失和漏洞，研究制定解決問(wèn)題的辦法措施，不照搬照套上級(jí)或外地已有的制度，而要制定緊密結(jié)合本地實(shí)際、可操作性強(qiáng)的個(gè)性化廉政制度。四要把握制度的系統(tǒng)性。既要注意單項(xiàng)制度的制定修訂，又要注意與其他制度協(xié)調(diào)配合；既要充實(shí)完善懲戒性、約束性規(guī)定，又要建立健全激勵(lì)性、保障性規(guī)定；既要體現(xiàn)實(shí)體性制度建設(shè)，又要注重程序性制度建設(shè)，發(fā)揮整體效能，使反腐倡廉各項(xiàng)制度規(guī)定彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣、配套完善。

2.執(zhí)行主體要突出一個(gè)“廉”字，提高遵守制度的自覺(jué)性

黨員干部作為落實(shí)和執(zhí)行制度的主體要帶頭遵守制度、敬仰規(guī)范，作崇廉遵規(guī)的表率。一要抓教育引導(dǎo)，增強(qiáng)遵守和執(zhí)行制度的自覺(jué)性。建立健全黨員干部執(zhí)行制度的長(zhǎng)效教育機(jī)制，使他們熟悉制度內(nèi)容，領(lǐng)悟制度實(shí)質(zhì)，牢固樹(shù)立按制度辦事的觀念；要采取經(jīng)常性教育和特色教育相結(jié)合的方式，提升反腐倡廉制度教育的實(shí)效，不斷增強(qiáng)黨員干部遵守和執(zhí)行制度的自覺(jué)性和主動(dòng)性。二要抓廉政文化建設(shè)，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)廉政制度的信任感。以廉政文化“六進(jìn)”活動(dòng)為載體，通過(guò)群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的宣傳形式，在全社會(huì)深入進(jìn)行“制度觀”教育，使制度理念逐步滲透到人們的行為準(zhǔn)則、價(jià)值觀念、道德標(biāo)準(zhǔn)以及思維方式、思維習(xí)慣之中，自覺(jué)按制度辦事。既要引導(dǎo)黨員干部切實(shí)將廉政制度內(nèi)化于心、外化于行，也要引導(dǎo)公眾理性地監(jiān)督黨員干部廉潔從政，形成干群之間的良性互動(dòng)，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)廉政制度的認(rèn)同感和信任感。三要抓示范帶動(dòng)，形成全社會(huì)自覺(jué)遵守和維護(hù)制度的良好風(fēng)氣。著力引導(dǎo)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)化制度意識(shí)，牢固樹(shù)立制度面前人人平等、制度面前沒(méi)有特權(quán)、制度約束沒(méi)有例外、制度執(zhí)行不可變通的思想，在嚴(yán)格遵守制度、自覺(jué)維護(hù)制度等方面，發(fā)揮出應(yīng)有的帶頭作用、示范作用、導(dǎo)向作用。領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”應(yīng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督責(zé)任，及時(shí)糾正和處理違反制度的行為，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，努力在全社會(huì)形成遵守制度為榮、違反制度為恥的良好氛圍。

3.監(jiān)督主體要突出一個(gè)“嚴(yán)”字，維護(hù)廉政制度的權(quán)威性

“徒善不足以為政，徒法不能以自行?！备骷?jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)必須建立健全剛性約束的監(jiān)督機(jī)制和嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)制度法規(guī)運(yùn)行的有效監(jiān)督，提高廉政制度的執(zhí)行力。一要建立常態(tài)督查機(jī)制。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要建立日常檢查、專項(xiàng)檢查和定期抽查等多樣化的督查制度，隨時(shí)掌握廉政制度執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決，避免監(jiān)督檢查出現(xiàn)被動(dòng)、滯后和乏力的情況，并使之與工作考核、投訴處理等工作有機(jī)結(jié)合，提高監(jiān)督檢查的綜合效果。二要建立綜合考評(píng)機(jī)制。建立一套科學(xué)的制度執(zhí)行力評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法，結(jié)合制度執(zhí)行監(jiān)督檢查情況，定期評(píng)估各單位反腐倡廉制度執(zhí)行力狀況。堅(jiān)持把制度執(zhí)行情況作為年度懲防體系建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核的重點(diǎn)內(nèi)容，作為黨政班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核獎(jiǎng)懲的依據(jù)。三要建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。積極推進(jìn)黨務(wù)、政務(wù)公開(kāi)，通過(guò)媒體公布黨風(fēng)廉政建設(shè)落實(shí)情況，接受社會(huì)監(jiān)督。拓寬群眾參與渠道，通過(guò)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員列席執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門(mén)相關(guān)會(huì)議、參與信訪監(jiān)督等形式，讓公眾的參與和監(jiān)督成為提升廉政制度執(zhí)行力的持久動(dòng)力。四要建立問(wèn)責(zé)懲戒機(jī)制。針對(duì)一些單位在制度的執(zhí)行中，變通制度、打擦邊球的行為，要及時(shí)指出，不能因小不追究，也不能以罰代究。要加強(qiáng)對(duì)黨員干部干擾破壞制度行為的追究力度，把是否尊重制度、是否按制度辦事、是否依靠制度管理，作為評(píng)價(jià)黨員干部的標(biāo)準(zhǔn)，與干部的提拔任用掛鉤，提高違反制度的風(fēng)險(xiǎn)和成本，形成一套完整的責(zé)任追究和獎(jiǎng)懲機(jī)制。