景合義　宋跟虎 張卓

摘要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方各級(jí)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金呈大幅增長(zhǎng)的勢(shì)頭，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金高位積聚，為國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理創(chuàng)造了空間、提供了可能。本文擬從地方國(guó)庫(kù)庫(kù)存的變化規(guī)律出發(fā)，就開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的條件、時(shí)機(jī)及現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行剖析，指出地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理面臨的難點(diǎn)與問題，探討對(duì)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的運(yùn)作構(gòu)想。

關(guān)鍵字：現(xiàn)金管理；地方國(guó)庫(kù)；模式；研究

一、開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的必要性和可行性

（一）加強(qiáng)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，既是一種國(guó)際趨勢(shì)，也是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展和財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的需要

財(cái)政資金作為社會(huì)公共資金，應(yīng)在確保其資金安全的原則下，通過采取市場(chǎng)化操作方式來實(shí)施國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，在保留最低國(guó)庫(kù)存款余額以備支付的前提下，對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額進(jìn)行市場(chǎng)化余缺調(diào)整，實(shí)現(xiàn)其保值增值。加強(qiáng)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，對(duì)國(guó)庫(kù)資金余額進(jìn)行投資，使其保值增值是一種國(guó)際趨勢(shì)。近年來，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都在進(jìn)行積極的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，已形成了一套比較系統(tǒng)的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理體制。我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作起步較晚，2006年12月進(jìn)行了首筆金額200億元的中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款操作。在地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理上，目前尚處于研究和探索階段，地方國(guó)庫(kù)對(duì)國(guó)庫(kù)資金管理普遍沿用傳統(tǒng)的管理模式，注重收入任務(wù)的完成和支出分配，而忽視資金運(yùn)行過程中的保值增值，庫(kù)底資金收益主要來源于國(guó)庫(kù)存款的單位活期利息，資金收益率和使用效益都很低。因此，開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制改革的需要，也是有效進(jìn)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的現(xiàn)實(shí)選擇。

（二）地方國(guó)庫(kù)庫(kù)存的穩(wěn)步攀升，加快了地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理研究的迫切性

以山西省分庫(kù)為例：近幾年來，隨著山西省經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，全省財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)，財(cái)政收入的大幅增長(zhǎng)也帶動(dòng)了國(guó)庫(kù)庫(kù)存穩(wěn)步攀升，省分庫(kù)庫(kù)存自2004年以來一直保持著二位數(shù)的增長(zhǎng)。從下圖可以看出，2009—2012年，全省財(cái)政總收入分別為1537億元、1810億元、2260億元、2650億元，各年末國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額分別達(dá)到341億元、416億元、527億元、841億元。

再以山西省分庫(kù)轄區(qū)運(yùn)城市中心支庫(kù)為例：近年來，運(yùn)城市財(cái)政狀況較好，國(guó)庫(kù)庫(kù)存持續(xù)快速增長(zhǎng)，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金常年保持在較高水平。從統(tǒng)計(jì)數(shù)字看，2009—2012年，全市財(cái)政總收入分別為46.61億元、55.63億元、69.79億元、86.42億元，國(guó)庫(kù)月均庫(kù)存余額分別達(dá)到8.77億元、11.1億元、16.65億元、27.51億元，呈現(xiàn)出大幅增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，月末庫(kù)存余額經(jīng)常處于高位。

從以上數(shù)據(jù)可以看出，財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)帶動(dòng)了地方各級(jí)國(guó)庫(kù)庫(kù)存的大幅攀升。但越來越高的國(guó)庫(kù)庫(kù)存也使地方政府、財(cái)政和國(guó)庫(kù)部門的壓力越來越大。因此，如何更好地利用國(guó)庫(kù)庫(kù)底資金，科學(xué)合理的進(jìn)行地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作，使之發(fā)揮更大的效益，是目前亟需研究和解決的一個(gè)問題。

（三）國(guó)庫(kù)庫(kù)存的季節(jié)性變化，為國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作提供了方便

從圖二可以明顯地看出2007年運(yùn)城市國(guó)庫(kù)庫(kù)存的變動(dòng)特點(diǎn)，即在總體上升的態(tài)勢(shì)下呈現(xiàn)一種“兩頭低、中間高”的扁擔(dān)形態(tài)，表現(xiàn)為一、四季度低，二、三季度高，特別是九月、十月份達(dá)到年度最高峰，最高庫(kù)存余額是最低的2.4倍。國(guó)庫(kù)庫(kù)存季節(jié)特征明顯、規(guī)律性強(qiáng)這一特點(diǎn)，是由財(cái)政收入的季節(jié)性特點(diǎn)和財(cái)政支出的時(shí)間安排決定的，這為科學(xué)合理地實(shí)施地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作提供了方便。

（四）國(guó)庫(kù)信息系統(tǒng)建設(shè)取得重大進(jìn)展為國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作提供了支持。

國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）、國(guó)庫(kù)信息處理系統(tǒng)（TIPS）和國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)（TMIS）相關(guān)業(yè)務(wù)模塊建設(shè)工作穩(wěn)步推進(jìn)，目前國(guó)庫(kù)已形成了覆蓋全國(guó)、自成體系、高效快捷的國(guó)庫(kù)資金匯劃體系，國(guó)庫(kù)能在第一時(shí)間內(nèi)掌握國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的存量及增減變化情況，為財(cái)政部門確定庫(kù)底資金最佳存量及進(jìn)行科學(xué)有效的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作提供有力的支持。

二、地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式選擇和運(yùn)作構(gòu)想

（一）地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金模式及工具選擇

地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理運(yùn)作應(yīng)充分借鑒中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的操作思路，結(jié)合地方實(shí)際，在確保國(guó)庫(kù)支出需要和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金安全的前提下，遵循安全性、流動(dòng)性和收益性相統(tǒng)一的原則，按照從易到難、從簡(jiǎn)到繁、穩(wěn)妥有序地逐步開展。

1. 遵循漸進(jìn)原則。結(jié)合國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和地方實(shí)際，現(xiàn)階段地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式應(yīng)遵循漸進(jìn)的原則，即以國(guó)庫(kù)資金存放央行、獲取利息為主，在保證支付的情況下，嘗試性地選擇將部分國(guó)庫(kù)現(xiàn)金轉(zhuǎn)存商業(yè)銀行，嚴(yán)禁在貨幣市場(chǎng)上短期投資。如條件允許，可在中央和地方國(guó)庫(kù)開設(shè)專門的往來賬戶，由中央國(guó)庫(kù)進(jìn)行短期投資操作，并按照約定的中央、省、市分成比例進(jìn)行收益分配。

2. 商業(yè)銀行協(xié)定存款。定期存款可選擇資產(chǎn)質(zhì)量較好、資金實(shí)力較強(qiáng)、商業(yè)信譽(yù)較好的商業(yè)銀行，并要求其提交等額國(guó)債作為抵押，存款的期限和數(shù)額可根據(jù)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金狀況和財(cái)政收支預(yù)測(cè)情況確定。由于協(xié)定存款期限一般較長(zhǎng)，因此這部分資金必須是在國(guó)庫(kù)庫(kù)款中沉淀最為穩(wěn)定、時(shí)間最長(zhǎng)的那部分，但在整體可用資金中應(yīng)保持較小比例。

3. 短期銀行定期存款和短期政府債券。這兩種方式是安全性、流動(dòng)性和收益性原則有機(jī)統(tǒng)一的投資工具，應(yīng)作為國(guó)庫(kù)現(xiàn)金運(yùn)作的首選投資對(duì)象，這部分資金一般應(yīng)較為穩(wěn)定，且在一定時(shí)期內(nèi)（不超過1年）保持不變的庫(kù)存資金，主要選擇高于單位活期存款存款利率的操作方式。

4. 發(fā)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金債券。這種債券由總庫(kù)發(fā)行，僅在國(guó)庫(kù)系統(tǒng)內(nèi)部流通，期限、利率可根據(jù)銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)或銀行間債券市場(chǎng)確定，地方國(guó)庫(kù)通過國(guó)庫(kù)核算系統(tǒng)進(jìn)行申購(gòu)、贖回。此種方式可以說是地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金運(yùn)作的最佳選擇。其優(yōu)點(diǎn)在于：地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金可以全部集中到總庫(kù)進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)作，直接進(jìn)入貨幣市場(chǎng)，既解決了基層現(xiàn)金操作工具匱乏的問題，又確保了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金操作與貨幣政策操作的協(xié)調(diào)一致，同時(shí)避免了地方國(guó)庫(kù)由于專業(yè)人員缺乏、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制欠缺而可能引發(fā)的國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)，還滿足了地方國(guó)庫(kù)在各時(shí)間段上對(duì)資金流動(dòng)性的要求。

（二）地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金運(yùn)作構(gòu)想

1. 確定最佳庫(kù)存資金規(guī)模?？茖W(xué)地進(jìn)行預(yù)算收支和庫(kù)存分析與預(yù)測(cè)是國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)。首先要根據(jù)當(dāng)年逐月國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量測(cè)算第二年的逐月現(xiàn)金流量。以當(dāng)年各月收支發(fā)生額占全年發(fā)生額比例為權(quán)數(shù)，將第二年計(jì)劃收支數(shù)平均分布到各個(gè)月份；其次根據(jù)測(cè)算的現(xiàn)金流量，以當(dāng)年年底庫(kù)存為基數(shù)，通過收入+庫(kù)存基數(shù)-支出的公式大致測(cè)算第二年逐月庫(kù)存余額；三是根據(jù)當(dāng)年庫(kù)存變化趨勢(shì)，科學(xué)測(cè)算并合理確定最佳庫(kù)存規(guī)模。財(cái)政部門在國(guó)庫(kù)賬戶上保留相對(duì)穩(wěn)定的庫(kù)存余額，其余資金可全額或部分轉(zhuǎn)存商業(yè)銀行。

2. 國(guó)庫(kù)現(xiàn)金常規(guī)性操作。在管理國(guó)庫(kù)現(xiàn)金操作中，財(cái)政部門和國(guó)庫(kù)負(fù)責(zé)制定運(yùn)作方案，組織實(shí)施和協(xié)調(diào)相關(guān)工作，合理劃分財(cái)、庫(kù)在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理中的責(zé)權(quán)利。財(cái)政部門負(fù)責(zé)測(cè)算資金額度、運(yùn)作期限等，國(guó)庫(kù)則應(yīng)著重考慮資金運(yùn)作的時(shí)機(jī)。通過商業(yè)銀行同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，以招投標(biāo)方式，選擇信用好、實(shí)力強(qiáng)、服務(wù)質(zhì)量高的商業(yè)銀行作為庫(kù)存轉(zhuǎn)存銀行，提高資金的安全性。

3. 國(guó)庫(kù)現(xiàn)金進(jìn)入債券市場(chǎng)進(jìn)行短期投資。從各個(gè)方面分析，地方財(cái)政、國(guó)庫(kù)部門都不具備開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金短期投資的能力，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金短期投資應(yīng)嚴(yán)格禁止。中央庫(kù)在投資品種的選擇上應(yīng)重點(diǎn)考慮投資于債券市場(chǎng)。就安全性而言，國(guó)債安全性最高。由于其信用由國(guó)家擔(dān)保，基本上不存在清償風(fēng)險(xiǎn)，有極高的安全保障；可以通過回購(gòu)交易來保證債券的流動(dòng)性，滿足各種時(shí)間段上對(duì)資金流動(dòng)性的要求；從收益性分析，目前國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)中的債券絕大多數(shù)是固定利率債券，所以收益穩(wěn)定。因此，債券是國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理而最能體現(xiàn)安全性、流動(dòng)性和收益性三者有機(jī)統(tǒng)一的投資工具，應(yīng)作為國(guó)庫(kù)資金運(yùn)作的首選投資對(duì)象。

三、加強(qiáng)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的相關(guān)措施及建議

（一）深化國(guó)庫(kù)預(yù)算管理制度改革，進(jìn)一步完善財(cái)政國(guó)庫(kù)制度體系

一是要切實(shí)深化部門預(yù)算，增強(qiáng)政府預(yù)算的準(zhǔn)確性和靈活性，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和變化趨勢(shì)，綜合考慮預(yù)算收支在年度內(nèi)的季節(jié)變化，使預(yù)算支出規(guī)模能夠與預(yù)算收入增減趨勢(shì)相配套。從中找到國(guó)庫(kù)庫(kù)存資金的變化規(guī)律，為更好地利用國(guó)庫(kù)資金提供條件；二是加快實(shí)施財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，盡快將預(yù)算外資金納入國(guó)庫(kù)單一賬戶，為開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理提供更大的操作空間；三是完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度，盡快出臺(tái)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作的政策措施和具體實(shí)施辦法，制定《地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理辦法》、《地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作規(guī)程》。

（二）合理控制國(guó)庫(kù)庫(kù)存，提高資金使用效率

財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算收支的分析和研究，制定規(guī)范、合理、科學(xué)的財(cái)政支出制度，盡量做到收支平衡，防止財(cái)政資金的閑置。與發(fā)達(dá)國(guó)庫(kù)相比，我國(guó)各級(jí)財(cái)政財(cái)力仍然有限，因此，要按照科學(xué)發(fā)展觀要求，進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，有保有壓、有促有控，合理控制國(guó)庫(kù)庫(kù)存，使庫(kù)存保持在一個(gè)合理的水平，集中財(cái)力辦大事，提高財(cái)政資金使用效率，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。

（三）建立國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制，提高國(guó)庫(kù)庫(kù)存資金分析預(yù)測(cè)的科學(xué)性

建立財(cái)政收支預(yù)測(cè)體系，對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金存量進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分析，對(duì)未來變動(dòng)趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)和規(guī)劃研究，合理安排國(guó)庫(kù)收支，減低國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理成本，為國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理提供準(zhǔn)確信息。今后應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)資金余額與結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)分析以及未來變動(dòng)趨勢(shì)的預(yù)測(cè)和數(shù)量化研究，為貨幣政策和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理提供決策依據(jù)。同時(shí)，要以預(yù)測(cè)分析為基礎(chǔ)，積極探索把國(guó)庫(kù)資金數(shù)量調(diào)控到較均衡狀態(tài)的手段和方式，加強(qiáng)研究和建立國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)、預(yù)警指標(biāo)體系，建立操作性強(qiáng)、準(zhǔn)確性和自動(dòng)化水平高的動(dòng)態(tài)分析預(yù)測(cè)模型。財(cái)政和國(guó)庫(kù)部門要加強(qiáng)功能互補(bǔ)和信息共享，運(yùn)用國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)預(yù)警的分析，科學(xué)準(zhǔn)確地把握國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流的流向和流量，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流變化情況，提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金操作的準(zhǔn)確性。

（四）堅(jiān)持效益性和控制性相結(jié)合的原則，注重國(guó)庫(kù)現(xiàn)金操作與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合

進(jìn)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作，始終要堅(jiān)持效益性和控制性相結(jié)合的原則。一方面，對(duì)國(guó)庫(kù)庫(kù)存資金進(jìn)行最有效的管理，在保證資金成本最低的同時(shí)，使資金能以最快的速度發(fā)揮作用；另一方面，要在確保國(guó)庫(kù)現(xiàn)金安全的情況下，對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金進(jìn)行運(yùn)作。同時(shí)，由于財(cái)政存款變化對(duì)央行基礎(chǔ)貨幣投放具有一定影響，而國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)都與貨幣政策存在一定距離，在實(shí)際操作中不能僅僅考慮收益的最大化，還必須關(guān)注財(cái)政與中央銀行的配合協(xié)調(diào)，建立財(cái)政部與中央銀行在不同時(shí)間、不同層面的信息溝通機(jī)制，提高決策的準(zhǔn)確性。

（五）健全監(jiān)督約束機(jī)制，確保國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理順利實(shí)施

各相關(guān)部門要充分發(fā)揮職能作用，加強(qiáng)協(xié)作配合和信息溝通，強(qiáng)化對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的監(jiān)督制約。財(cái)政部門要對(duì)國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行全過程進(jìn)行監(jiān)控，嚴(yán)格審核預(yù)算單位用款計(jì)劃，對(duì)資金撥付進(jìn)程實(shí)施監(jiān)控，對(duì)各種信息進(jìn)行綜合分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理中存在的問題，并提出解決方案；國(guó)庫(kù)部門要建立國(guó)庫(kù)現(xiàn)金月度報(bào)表報(bào)送制度，向財(cái)政部門就現(xiàn)金運(yùn)作提出建議，依法進(jìn)行規(guī)范操作，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)督和最佳庫(kù)底資金預(yù)測(cè)；政府部門要監(jiān)督有關(guān)機(jī)構(gòu)是否能夠及時(shí)審批預(yù)算單位的預(yù)算安排，各項(xiàng)預(yù)算資金是否及時(shí)足額到戶，為國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理運(yùn)作提供有力支持。

（六）抓緊研究適合中國(guó)國(guó)情的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式，促進(jìn)國(guó)庫(kù)收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)

當(dāng)前，國(guó)庫(kù)部門應(yīng)充分發(fā)揮在財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革中的積極作用，認(rèn)真落實(shí)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策，積極參與、主動(dòng)配合財(cái)政等部門研究制定行之有效的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式，發(fā)揮在資金管理和公開市場(chǎng)操作等方面的優(yōu)勢(shì)，通過建立有效的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理機(jī)制來加速庫(kù)存資金的周轉(zhuǎn)率，降低資金成本，提高財(cái)政資金的使用效益和利用效率，實(shí)現(xiàn)其保值與增值的目的，切實(shí)履行好經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職責(zé)。

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