鄧巧玉　嚴(yán)柯　俞亞君

摘要：績效評(píng)估在公共項(xiàng)目管理具有非常重要的作用。在定義公共項(xiàng)目績效的基礎(chǔ)上，分析了公共項(xiàng)目績效評(píng)估的效用和困境，提出建立以“多元化和多維度的價(jià)值體系、明確化和科學(xué)化的指標(biāo)體系、良好的組織環(huán)境”的績效評(píng)估體系。通過建構(gòu)公共項(xiàng)目績效評(píng)估體系，以期推動(dòng)公共項(xiàng)目績效管理工作的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共項(xiàng)目；績效管理；效用；困境；評(píng)估體系

中圖分類號(hào)：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198（2013）09-0015-01

1公共項(xiàng)目績效定義的綜述

針對(duì)公共項(xiàng)目的定義，學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了較為詳盡的論述。程名望等（2010）認(rèn)為，公共項(xiàng)目是直接或間接地向社會(huì)提供公共消費(fèi)品。齊中英等（2004）認(rèn)為，公共項(xiàng)目是以促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、為公共生活服務(wù)、為提高社會(huì)科學(xué)文化水平和人民素質(zhì)為目的，著眼于創(chuàng)造社會(huì)效益而不是以商業(yè)利潤為主，進(jìn)行組織和配置社會(huì)資源的一次性活動(dòng)。從兩位學(xué)者的觀點(diǎn)可以看出，公共項(xiàng)目具有整體、公共服務(wù)等屬性。

績效內(nèi)涵的界定，學(xué)界目前還沒有較為統(tǒng)一的定義。杜亞玲、尹貽林（2008）提出，績效包括兩部分內(nèi)容：常被理解為“績”和“效”的合成，即成績和效率，是項(xiàng)目建設(shè)成果與過程的綜合反映和體現(xiàn)，即：與項(xiàng)目相關(guān)的組織行為，以及這些行為所產(chǎn)生的結(jié)果。卓越（2010）認(rèn)為，公共部門在積極履行公共責(zé)任的過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，獲得的公共產(chǎn)出最大化。兩位學(xué)者強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)出結(jié)果的效益問題，沒有具體界定效益的衡量性問題。

2公共項(xiàng)目績效評(píng)估的效用

2.1績效評(píng)估是績效管理的基礎(chǔ)工程

績效評(píng)估對(duì)公共項(xiàng)目績效管理具有基礎(chǔ)性作用。馬克·霍哲（2002）指出：“為了對(duì)政策制定者和服務(wù)對(duì)象強(qiáng)調(diào)他們從稅款中得到了什么收益，機(jī)構(gòu)需要評(píng)估，并衡量和報(bào)告他們完成了什么”。從馬克簡單而寓意深刻的語言中我們可以看出，績效評(píng)估面向?qū)ο笫钦叩闹贫ㄕ吆头?wù)對(duì)象，是對(duì)績效管理的成本與收益、投入與產(chǎn)出的評(píng)價(jià)。因而，績效評(píng)估是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工程。

2.2績效評(píng)估是推動(dòng)管理發(fā)展的約束機(jī)制

績效評(píng)估為績效管理提供了反映服務(wù)需求、服務(wù)質(zhì)量的一系列指標(biāo)，在某種程度上，起到了價(jià)格信號(hào)的功能性作用。通過規(guī)范化、制度化的評(píng)估工作，可以在很大程度上推動(dòng)政府和社會(huì)、公民的需求及時(shí)作出反應(yīng)，對(duì)管理結(jié)果負(fù)責(zé)。組織績效的評(píng)估提供組織績效方面的信息，鼓勵(lì)和促進(jìn)單位之間的競爭，有助于公眾的監(jiān)督，還可以診斷組織中的問題并提出針對(duì)性的改進(jìn)措施，從而推動(dòng)效率和服務(wù)質(zhì)量的提高。

2.3績效評(píng)估調(diào)適新的目標(biāo)導(dǎo)向

績效評(píng)估的功能不僅僅在于對(duì)過去工作的反映。通過評(píng)估，還可以發(fā)現(xiàn)問題，找出存在的差距，重新整合資源，調(diào)適目標(biāo)，以起到承上啟下的作用。評(píng)估能夠關(guān)注具體的輸出，合理地調(diào)控資源，改善控制和責(zé)任機(jī)制，為預(yù)算和資源分配提供整理過的績效信息，確保工作人員了解他們各自的角色，提供關(guān)于政府整體滿意度的反饋。

2.4績效評(píng)估凸顯公共項(xiàng)目管理的價(jià)值取向

公共項(xiàng)目主要目標(biāo)是為社會(huì)公眾提供公共物品，滿足其公共利益?？冃гu(píng)估應(yīng)遵循顧客至上的基本原則，以公民滿意為基本主題，在評(píng)估的要素、模式、組織結(jié)構(gòu)中，明確服務(wù)對(duì)象，了解服務(wù)需要和促進(jìn)滿意程度的理念設(shè)計(jì)，集中的體現(xiàn)了績效評(píng)估為公眾服務(wù)的價(jià)值取向。

綜上所述，績效評(píng)估是公共項(xiàng)目績效管理的基礎(chǔ)性工作，推動(dòng)著管理約束機(jī)制的構(gòu)建，調(diào)試著人民公共需要的新的目標(biāo)導(dǎo)向，凸顯出公共項(xiàng)目管理以人為本的，滿足公共服務(wù)的價(jià)值取向。

3公共項(xiàng)目管理績效的困境

3.1公共項(xiàng)目管理績效評(píng)估的技術(shù)困境

3.1.1公共產(chǎn)品衡量性和計(jì)算性差

一方面，由于政府公共管理屬性的多元性和政府目標(biāo)的復(fù)雜化，政府目標(biāo)抽象、籠統(tǒng)和難以量化。另一方面，政府在公共項(xiàng)目中的產(chǎn)出具有壟斷性、非盈利性和不可分割性，使之難以形成反映生產(chǎn)成本的貨幣價(jià)格的產(chǎn)品進(jìn)入交易市場。

3.1.2公共項(xiàng)目績效數(shù)據(jù)資料整合困難

公共項(xiàng)目的大量客觀、量化的績效指標(biāo)和數(shù)據(jù)，在實(shí)踐過程中難以收集或收集不全。首先，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)十分巨大。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，從1979年到1985年，雷納評(píng)審小組進(jìn)行了266項(xiàng)調(diào)查，共發(fā)費(fèi)500萬英鎊。其次，項(xiàng)目實(shí)施效果具有一定的滯后性。再次，對(duì)于跨部門的工作任務(wù)的績效結(jié)果數(shù)據(jù)收集困難，很難劃分清楚結(jié)果的產(chǎn)生是基于哪一個(gè)部門的行為，再加上政府機(jī)構(gòu)的重疊和交叉，易導(dǎo)致責(zé)任歸屬不清，公共項(xiàng)目的成效難以通過一套指標(biāo)加以衡量和判斷。

3.2評(píng)估對(duì)象的策略性扭曲現(xiàn)象嚴(yán)重

在現(xiàn)實(shí)生活中，公共項(xiàng)目績效評(píng)估面臨著“策略性”風(fēng)險(xiǎn)。評(píng)估主體可能為了符合上級(jí)的要求，迎合指標(biāo)，采取策略性的行為，人為的扭曲數(shù)據(jù)。同時(shí)，由于一些指標(biāo)在一定程度上處于被評(píng)估對(duì)象的選擇地位，容易被“策略性”行為扭曲，從而導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的不確定性和不可靠性。

3.3評(píng)估受到官僚主義的阻礙

由于績效評(píng)估的結(jié)果直接關(guān)系到個(gè)人或部門的切身利益，因此，一些績效不甚理想的人或部門總是會(huì)有意無意地抵制和阻撓績效評(píng)估。與此同時(shí)，績效管理也是一個(gè)長期的過程，在短時(shí)間不可能帶來顯著的效益，因而有些部門和領(lǐng)導(dǎo)也不愿意對(duì)此進(jìn)行大量的投入。

4公共項(xiàng)目管理績效評(píng)估體系的構(gòu)建

4.1構(gòu)建多重標(biāo)準(zhǔn)、多向維度的價(jià)值體系

建立多元化目標(biāo)的價(jià)值體系。首先，經(jīng)濟(jì)性。在經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代中，資源的稀缺性也成為不爭的事實(shí)，公共項(xiàng)目應(yīng)盡可能以低的收入投入或成本提供一定數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品或服務(wù)。其次，效率性。效率不僅應(yīng)注重生產(chǎn)效率，還應(yīng)考慮其資源的配置，在使用效率指標(biāo)是，應(yīng)綜合考慮提供服務(wù)的平均成本和是否滿足了相關(guān)利益者的需要。再次，效果性。由于公共產(chǎn)品量上的量化難度大，從而應(yīng)注意效果指標(biāo)，從而有利于彌補(bǔ)公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量上的缺陷。最后，公平性。NPM（新公共管理）理論強(qiáng)調(diào)，更加注重公平，才有利于整個(gè)社會(huì)公平競爭氛圍的建立及市場秩序的維護(hù)。構(gòu)建多向維度的價(jià)值體系。從目標(biāo)維度、顧客維度、過程維度、組織和員工的維度建立多向維度的價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，提高其實(shí)踐性和成效性。

4.2構(gòu)建明確、實(shí)際的指標(biāo)體系

績效指標(biāo)體系是績效評(píng)估的基礎(chǔ)，構(gòu)建明確實(shí)際科學(xué)的指標(biāo)體系，對(duì)于提高績效和服務(wù)水平具有積極意義。首先，投入指標(biāo)。公共項(xiàng)目的投入包括勞動(dòng)、材料、設(shè)備、供給、資金。投入指標(biāo)應(yīng)展示提供服務(wù)的總成本。其次，產(chǎn)出指標(biāo)。產(chǎn)出指標(biāo)要反映為提供服務(wù)或生產(chǎn)產(chǎn)品作出的努力程度。再次，適度指標(biāo)。公共項(xiàng)目提供的公共服務(wù)是否與群眾需要密切地契合，否則易造成不可必要的浪費(fèi)。最后，質(zhì)量和時(shí)間指標(biāo)。公共項(xiàng)目的三要素理論強(qiáng)調(diào)，時(shí)間、成本、質(zhì)量是公共項(xiàng)目必不可少的三元素，因此要注重質(zhì)量效益和時(shí)間效益的合理提高。在績效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，應(yīng)遵循“SMART原則”，提高指標(biāo)的實(shí)用性和成效性。

4.3建設(shè)良好的組織環(huán)境

績效評(píng)估本身是一個(gè)復(fù)雜的有機(jī)系統(tǒng)，需要連續(xù)緊湊的操作流程，需要客觀全面的評(píng)估模式，同時(shí)評(píng)估的有效性還依賴于良好的環(huán)境支撐。組織環(huán)境是績效評(píng)估環(huán)境建設(shè)中的制度保障。首先，需要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)提供動(dòng)力機(jī)制，對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)上提供支持，積極督促評(píng)估進(jìn)度，增強(qiáng)信心，鼓舞士氣。其次，建設(shè)一個(gè)精明強(qiáng)干的評(píng)估管理機(jī)構(gòu)。精明強(qiáng)干的評(píng)估機(jī)構(gòu)要注意員工的工作業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，具有高度的事業(yè)心和責(zé)任感，廣博的知識(shí)結(jié)構(gòu)，使之形成一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)效率高的評(píng)估機(jī)構(gòu)。再次，注重組織環(huán)境的優(yōu)化。使整個(gè)組織環(huán)境成為公共項(xiàng)目績效評(píng)估的保障。

綜上所述，公共項(xiàng)目績效管理不僅要價(jià)值體系的多元化和多維度建設(shè)，同時(shí)注重指標(biāo)體系的明確化、具體化，使之與“SMART原則” 相符合，還要積極地建設(shè)績效評(píng)估的組織環(huán)境。堅(jiān)持持續(xù)改進(jìn)原則，注重體系的適應(yīng)性和效用力，優(yōu)化改進(jìn)步驟，遵循“計(jì)劃、實(shí)施、檢查、處理”PDCA循環(huán)的質(zhì)量管理原理，使之保持持久力，提高體系的實(shí)踐性和成效性。

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