摘要：金融危機后金融消費者保護問題受到了各國的關注，大多數(shù)國家都積極地推進改革以完善金融消費者保護框架。借鑒國際經(jīng)驗，對我國金融消費者保護路徑選擇問題從立法、監(jiān)管、救濟和服務四方面進行了一系列探討。

關鍵詞：金融消費者；審慎監(jiān)管；保護路徑

中圖分類號：F2

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198（2013）09-0001-03

引發(fā)2007年全球金融危機的根本原因就是個人消費信用的濫用。金融危機后，西方各國對金融監(jiān)管進行了一系列的改革，其中一個重點改革領域就是加強金融消費者保護。我國作為亞洲經(jīng)濟與金融的核心，金融市場快速發(fā)展，但與發(fā)達國家相比，金融發(fā)展還處于起步階段，更應該吸取國外金融危機的教訓和金融改革的經(jīng)驗，將金融消費者保護工作擺在金融工作的首要位置，以維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定，保護金融消費者權益。

1金融消費者保護的現(xiàn)實意義

金融消費者保護是金融發(fā)展的基石，是金融系統(tǒng)穩(wěn)健運行的前提，是提高金融消費者福利的保障。全球金融危機過后，金融消費者保護成為各國學者的重點，很多學者對金融消費者保護的必要性進行了理論分析，總體來說，金融消費者保護的理論基礎可以為以下三類：

1.1從需求方來看

金融業(yè)是一個專業(yè)化程度很高的行業(yè)，金融消費者由于普遍缺乏相應的金融知識且在產(chǎn)品性質(zhì)、價格及銷售等方面處于信息弱勢地位，使得其在面對層出不窮的金融產(chǎn)品時無法準確判斷產(chǎn)品的質(zhì)量與自身風險承受能力的匹配程度，很可能做出不適當?shù)倪x擇，甚至接受一些可能損害其利益的產(chǎn)品。

此外，由于消費者的認識偏差會加劇由信息和專業(yè)知識的缺乏所帶來的劣勢，導致自身利益受損。如消費者有過度依賴金融精英和過分依賴權威人士意見的傾向，當面臨選擇時，往往會犯系統(tǒng)性錯誤，被金融機構利用等。

1.2從供給方來看

金融機構以自身利益最大化為目標，雖然從長期來看，金融機構與金融消費者的利益趨于一致，但在短期內(nèi)，金融機構可能有動機利用其在專業(yè)知識和信息上的優(yōu)勢在交易中損害消費者的利益來增加自身收益。

另外，金融機構的金融創(chuàng)新也對金融消費者構成威脅。金融創(chuàng)新雖然有利于完善市場，擴大消費者的選擇范圍，降低交易成本，但并非所有的創(chuàng)新產(chǎn)品都有利于金融消費者的利益，過于復雜的衍生產(chǎn)品加劇了金融消費者在專業(yè)知識和信息上的劣勢，增加其購買的風險。

1.3從監(jiān)管方來看

監(jiān)管方對于金融消費者的保護并不是萬能的，監(jiān)管失當是造成次貸危機的根本原因之一。危機后，學者們對美國現(xiàn)有的金融消費者保護監(jiān)管體系進行了反思，認為雖然與其它國家相比，美國的監(jiān)管制度相對完善，美國法律也不乏金融消費者保護的條款，但是金融消費者保護在實際操作層面上缺力度，執(zhí)行松懈，導致監(jiān)管失效。此外，復雜的監(jiān)管體系使得各監(jiān)管部門權責不明，許多消費者不得不放棄投訴，這也嚴重阻礙了金融消費者保護工作的順利進行。

2金融消費者保護的基礎

準確界定“金融消費者”是金融消費者保護的基礎。國外的相關立法對“金融消費者”的界定有多種情況：

（1）對金融市場客戶區(qū)分金融消費者和金融投資者，以美國為代表。美國政府嚴格區(qū)分了金融消費者與金融投資者。金融消費者主要是指證券期貨市場以外的金融客戶。而金融投資者主要是指證券市場或金融衍生品市場的金融客戶。1999年美國《金融服務現(xiàn)代法》將金融消費者定義為“為個人、家底成員或家務目的而從金融機構得到金融產(chǎn)品或服務的個人、個人授權人利益從事金融活動的代理人、受托人和受信人”。危機后，2009年《消費者金融保護局法案》將消費者定義為“個人或者為了個人利益從事金融活動的代理人、受托人或代表人”。并且成立專門的金融消費者保護局保護的對象為金融消費者。

（2）對金融市場客戶區(qū)分零售客戶和專業(yè)客戶，以歐盟為代表。2007年歐盟出臺的《金融工具市場指令》將金融市場上的客戶分為零售客戶、專業(yè)客戶和合格的交易對手。專業(yè)客戶是指擁有用以做出投資決策和評估風險的經(jīng)驗知識和技能，并滿足一定條件的客戶。而零售客戶是指非專業(yè)客戶，它是通過對“專業(yè)客戶”的界定來反面界定其范圍。專業(yè)客戶獲得的保護較少，而零售客戶獲得的保護較多。因此，歐盟把金融消費者界定為金融市場零售客戶，也即非專業(yè)客戶。

（3）對金融市場客戶區(qū)分個人客戶和機構客戶，以英國為代表。2011年英國《金融監(jiān)管體制改革意見稿》中對將金融消費者界定為“貿(mào)易、商業(yè)、職業(yè)目的之外接受金融服務的自然人”，分為“零售”消費者和“零售”投資者。“零售”消費者是指為了自己使用或出于自身利益的考慮，直接或通過被監(jiān)管的企業(yè)而購買金融產(chǎn)品或服務的自然人客戶?！傲闶邸蓖顿Y者是指投資于金融工具的自然人客戶。雖然有時監(jiān)管部門也將一些企業(yè)納入保護范圍，但是所保護的企業(yè)均是為了其他自然人的利益而展開相關業(yè)務的。因此，英國的保護對象最終還是個人消費者和投資者。英國將金融消費者界定為金融市場上的自然人客戶。

在我國，“金融消費者”尚不是一個法律概念。需要出臺相關的法律明確金融消費者定義，以便更好地實施對金融消費者的保護。

3金融消費者保護的路徑選擇

有效構建金融消費者保護體制可從立法、監(jiān)管、救濟和服務四大方面著手：

3.1立法

（1）分類確定。在對金融消費者進行保護的過程中，首先要明確“保護誰”、“監(jiān)管什么”及“監(jiān)管誰”這一系列關鍵問題。

一是明確“金融消費者”的法律概念，確定保護對象。我國目前對“金融消費者”尚沒有明確的法律定義，在“保護誰”的問題上十分模糊，需要在法律中明確“金融消費者”概念，參考國外對“金融消費者”的定義，建議將金融消費者界定為：不具備金融專業(yè)知識，在交易中處于弱勢地位，為金融需要購買、使用金融產(chǎn)品或接受金融服務的主體。金融服務主體既包括自然人又包括單位或團體。因為很多在市場上從事交易的法人也不具備相應的專業(yè)知識，也處于弱勢地位，同樣需要得到保護。判斷是否對某一金融服務主體進行保護的根本依據(jù)應該是是否處于弱勢地位，而不是服務主體的存在形式。

二是明確“金融產(chǎn)品或服務”的含義。對金融產(chǎn)品或服務進行確定可以明確消費者金融保護的范圍。美國《消費者金融保護法》對什么是“金融產(chǎn)品或服務”作了列舉式規(guī)定，但也留給金融消費者保護局空間，允許其對消費者有“重大影響”或目的在于規(guī)避法律的金融產(chǎn)品或服務進行認定，把這些產(chǎn)品列入監(jiān)管范圍。法律對“金融產(chǎn)品或服務”列舉得非常詳細，主要包括貸款、存款、支付三大類，并且與這三大類別相關或衍生的產(chǎn)品或服務也包括在內(nèi)。我國《消費者權益保護法》沒有對消費者的金融產(chǎn)品或服務進行規(guī)定，金融方面的法律法規(guī)也基本沒有涉及。我國在構建金融消費者保護體系中，需要對“金融產(chǎn)品或服務”作出明確的規(guī)定，可以學習美國采用列舉的方式對“金融產(chǎn)品或服務”進行定義。

三是明確“監(jiān)管對象”的范圍。美國《消費者金融保護法》使用“被監(jiān)管對象”這一術語，包括任何消費者金融產(chǎn)品或服務的提供者與其關聯(lián)方。但在具體適用問題上，“被監(jiān)管對象”主要指三類機構：非存款類被監(jiān)管對象，符合條件的大銀行、儲貸社和信用社，及符合對象的其他銀行、儲貸社和信用社。此外，該法還列舉了一系列不屬于“被監(jiān)管對象”的機構。我國同樣可以通過列舉法來明確監(jiān)管對象的范圍，強化監(jiān)管效率。

（2）立法先行。我國目前的分業(yè)立法已經(jīng)很難適應金融產(chǎn)品和服務的快速發(fā)展，急需整合現(xiàn)有法律法規(guī)并盡快出臺金融消費者保護專門法規(guī)?？梢越梃b日本漸進式立法經(jīng)驗，逐步出臺覆蓋全面的統(tǒng)一法規(guī)。

針對金融消費者保護問題，日本1996年開始研究制定以功能區(qū)別、橫向整合的金融法規(guī)，并逐步建立起一套有效保護金融消費者的金融管制法律體系。2001年日本出臺《金融商品銷售法》統(tǒng)一了金融消費合同、2006年出臺了《金融商品交易法》統(tǒng)一了金融市場消費者保護規(guī)則等。在立法實踐上，日本采取橫向整合的方式，逐步達成制定單一金融法制的目標。首先，在2000年5月開始制定《金融商品銷售法》，橫向整合金融商品銷售、勸誘的立法方向。其次，2006年制定了《金融商品交易法》取代原有的《證券交易法》，對股票、債券、外匯存款等風險性金融產(chǎn)品進行一元化管理，并對89個金融相關的法律配合進行修訂。

3.2監(jiān)管

（1）加強審慎監(jiān)管。審慎監(jiān)管包括宏觀監(jiān)管和微觀監(jiān)管。宏觀監(jiān)管主要是監(jiān)管金融機構的系統(tǒng)性風險進行，微觀監(jiān)管主要是對監(jiān)管金融機構和產(chǎn)品/服務。我國現(xiàn)行的“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管模式不能適應國際金融監(jiān)管改革的趨勢和混業(yè)經(jīng)營的需要，需要建立一個新的監(jiān)管體制來應對金融體系的系統(tǒng)性風險。

在宏觀監(jiān)管方面，可以建立一個獨立的金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，負責對金融業(yè)的系統(tǒng)性風險進行監(jiān)管。美國在危機后成立了宏觀審慎機構金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，負責監(jiān)測和處理威脅國家金融安全的系統(tǒng)性風險，規(guī)范市場紀律。英國設立了金融政策委員會負責識別系統(tǒng)性風險，向?qū)徤鞅O(jiān)管局提出建議或發(fā)布指令，并在必要時采取行動。

在微觀審慎方面，要對各微觀監(jiān)管機構的職責進行明確劃分。美國根據(jù)金融機構資產(chǎn)的大小和金融產(chǎn)品的種類，將各機構和產(chǎn)品劃分到不同的監(jiān)管機構進行監(jiān)管。歐盟成立了三家具有獨立法人資格的歐洲監(jiān)管局，分別對銀行、證券和保險進行監(jiān)管。英國2009年頒布的《改革金融市場》白皮書規(guī)定了審慎監(jiān)管局監(jiān)管范圍，其余由金融行為局進行監(jiān)管。

（2）設立專門機構。我國目前的金融消費者保護工作主要由消費者協(xié)會和金融監(jiān)管機構負責。但消費者協(xié)會屬于群眾性社會團體，其工作人員的金融知識結構和金融技能有限。此外，《消費者權益保護法》尚未將金融消費者納入所調(diào)解的范圍，因此消費者協(xié)會對金融消費者權益的保護作用微弱。建議借鑒美國和英國的經(jīng)驗，成立一個獨立的金融消費者保護機構，負責監(jiān)管金融機構的運行、確保金融市場健康運行、向金融消費者公布金融機構信息、提高金融消費者的金融知識等。

金融危機后，美國政府在聯(lián)邦儲備委員會下設立相對獨立的金融消費者保護局。金融消費者保護局的工作目標是確保消費者在金融交易過程中能及時得到準確、清晰的信息以做出自負其責的決策；保護消費者免受不公平、歧視性的條款侵害；保障金融機構有效運行等。危機后，英國將金融服務局拆分金融政策委員會、審慎監(jiān)管局和金融行為局。其中，金融行為局專門負責對金融消費者進行保護。

3.3救濟

（1）構建投訴平臺。建立有效的金融消費者投訴平臺和糾紛解決機制。消費者投訴不但可以維護消費者的合法權益，還可以約束金融機構的行為。構建完善的金融消費者投訴平臺是對保護金融消費者的最直接表現(xiàn)。

一是建立多層次的投訴處理平臺：一方面，由于人民銀行在我國金融宏觀監(jiān)管中處于中心地位，且對征信管理、支付結算、人民幣管理等方面維護消費者合法權益的作用，建議由人民銀行牽頭負責處理金融消費者投訴，在人民銀行內(nèi)設專門的金融消費者權益保護部門。另一方面，銀行業(yè)協(xié)會等自律組織應充分發(fā)揮行業(yè)組織作用，積極協(xié)調(diào)處理金融消費領域的各類糾紛，促進公平合理金融消費環(huán)境的形成。

二是實現(xiàn)投訴信息透明化。監(jiān)管部門應要求金融機構公布消費者投訴和處理情況，并對投訴數(shù)量超過某一標準的金融機構進行披露，以對金融機構形成壓力，促使金融機構自覺規(guī)范自己的行為。英國金融服務局要求金融機構定期公布消費者投訴和處理情況。監(jiān)管部門要求半年內(nèi)收到投訴數(shù)量達到500起的金融機構就投訴數(shù)量、處理數(shù)量等進行兩年一次的披露。

（2）明確責任后果。金融消費者享有普通消費者的所有權益。金融機構在提供產(chǎn)品或服務時應該要承擔安全義務、信息披露義務和公平義務等。但在現(xiàn)實生活中，金融機構憑借其雄厚的經(jīng)濟實力和各類專業(yè)的人才，侵犯消費者權益的情況時有發(fā)生，如故意不對消費者進行風險提示、夸大產(chǎn)品收益等。針對不斷出現(xiàn)的金融機構侵權現(xiàn)象，立法機構應該出臺相應法律明確金融服務業(yè)的法律責任及后果，建立強制賠付機制，保障消費者權益，各國立法實踐也將此作為重要內(nèi)容。

日本《金融產(chǎn)品銷售法》中明確規(guī)定：在銷售存儲款、保險、信托、有價證券衍生品等金融產(chǎn)品時，銷售者必須向客戶提示產(chǎn)品的風險。銷售者違反該法規(guī)并使消費者受損時，不論是否有過失，都對客戶進行賠償。英國金融服務局在2006年10月出臺的《業(yè)務原則》中規(guī)定，金融機構必須公平對待消費者，包括向消費者提供公平無誤的信息、公平地處理利益沖突問題等?！陡母锝鹑谑袌觥钒灼幸罂s短銀行破產(chǎn)后金融服務賠償計劃對客戶的賠付期，確?？蛻粼?天內(nèi)得到賠償。

3.4服務

3.4.1加強消費者金融教育

在過去的10年里，世界各國的政策制定者逐漸將金融素質(zhì)作為金融市場穩(wěn)定的重要支撐。隨著金融市場越來越復雜，普通家庭對金融決策承擔的風險也越來越大，金融教育變得非常必要，這不僅是為了確保投資者有足夠的決策水平和對消費者進行有效的保護，同樣也是為了金融市場乃至經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。金融危機后，提高消費者金融素質(zhì)和意識已經(jīng)成為經(jīng)合組織和其他信用經(jīng)濟國家制定政策目標的重要關注點。對金融市場管理和審慎監(jiān)管的合理框架來說，金融素質(zhì)是必要的組成部分，受過良好教育的公民通過他們自身的決策可以隱性地幫助監(jiān)管金融市場，而且是審慎監(jiān)管的有益補充。

我國應該加強金融消費者教育。一要成立相關機構負責金融消費者的教育。美國在金融消費者保護局內(nèi)成立了專門的“金融消費者教育辦公室”，負責對金融消費者進行教育。英國金融服務局成立“消費者金融教育局”，負責開展金融消費者教育工作。二要加大財政支持金融教育的力度。我國目前還沒有金融教育專項資金，嚴重阻礙了金融教育的進行和發(fā)展。英國2007年財政金融教育預算就達到1150萬英鎊，危機英國加大教育投入。金融服務局每年的金融教育的支出增加到2000萬英鎊。

3.4.2規(guī)范金融服務市場

目前，我國的金融消費產(chǎn)品的發(fā)行途徑一般有兩種：發(fā)行人直接發(fā)行和經(jīng)代理人（通常是銀行）發(fā)行。由于金融產(chǎn)品的復雜性和信息不對稱性，缺乏金融專業(yè)知識的客戶很難對產(chǎn)品的風險收益形式、費用及利潤結構等作出全面、正確的判斷，處于十分不利的地位，使得金融消費產(chǎn)品過度集中了設計方、發(fā)行方的利益。

因此，在維護金融消費者權益時要堅持服務與監(jiān)管并重，扶持并規(guī)范金融投資咨詢服務市場，確立金融投資顧問審慎規(guī)則，促使相關機構和從業(yè)人員充分考慮和認真維護金融消費者的利益，為金融消費者實現(xiàn)理性消費創(chuàng)造條件。2007年歐盟出臺的《金融工具市場指令》要求金融機構向消費者提供合適的金融產(chǎn)品和服務。英國也要求金融機構在提供產(chǎn)品和服務前要對充分了解消費的情況，以確保其提供合適且合理的金融產(chǎn)品和服務。

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