葛愛(ài)華

摘 要： 政府投資工程項(xiàng)目管理涉及機(jī)構(gòu)多、范圍廣，并且十分復(fù)雜。 特別是相對(duì)于傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理，現(xiàn)代項(xiàng)目管理在知識(shí)體系、組織體系、運(yùn)行機(jī)制、應(yīng)用范圍等方面更加系統(tǒng)和復(fù)雜。面對(duì)復(fù)雜的管理內(nèi)容和各個(gè)環(huán)節(jié)的管理以及各種類型、各種職能的組織機(jī)構(gòu)，要加強(qiáng)對(duì)當(dāng)前政府工程項(xiàng)目管理存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，做好預(yù)防對(duì)策，才能實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目的有效管理。

關(guān)鍵詞： 政府投資； 項(xiàng)工程目；管理；措施

前言

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及加入WTO 以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)逐步與世界接軌。政府項(xiàng)目的投資管理貫穿于項(xiàng)目實(shí)施的整個(gè)過(guò)程，是項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究、招投標(biāo)、征地拆遷、初步設(shè)計(jì)、設(shè)備采購(gòu)、實(shí)施建設(shè)階段、竣工（結(jié)）決算、項(xiàng)目驗(yàn)收交付使用及效益評(píng)估等全過(guò)程的管理。我國(guó)政府投資工程，建設(shè)項(xiàng)目多，投資數(shù)量大，大多數(shù)與廣大群眾的利益密切相連，與國(guó)計(jì)民生和可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)，其中不少項(xiàng)目屬于高、大、難、精、尖、急的工程。因此，進(jìn)一步建立健全政府投資工程建設(shè)實(shí)施階段的資金撥付、招標(biāo)發(fā)包、質(zhì)量安全監(jiān)督、竣工驗(yàn)收、保修維護(hù)等法規(guī)制度，實(shí)現(xiàn)政府投資工程的建設(shè)管理程序化、規(guī)范化，依法進(jìn)行管理，從而使財(cái)政性資金的投向、使用等環(huán)節(jié)的管理有章可循，杜絕隨意性和人為因素，切實(shí)提高政府投資工程的綜合效益。

1 政府投資工程項(xiàng)目管理存在的問(wèn)題分析

1. 1 為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府放寬投資管理經(jīng)濟(jì)發(fā)展取決于投資、消費(fèi)和進(jìn)出口三大需求，其中投資拉動(dòng)需求時(shí)間短、見(jiàn)效最快。但是，有的地方政府對(duì)此認(rèn)識(shí)不足，急于求成，導(dǎo)致在項(xiàng)目投資時(shí)，不顧地方財(cái)政能力，安排一大批建設(shè)項(xiàng)目，在資金沒(méi)有到位、項(xiàng)目設(shè)計(jì)不成熟的情況下，倉(cāng)促上馬。投資審批和資金管理的力度不足，建設(shè)單位不按建設(shè)程序辦事的情況越來(lái)越多，極有可能造成政府項(xiàng)目投資管理失控的局面。

（ 1） 項(xiàng)目決策缺乏科學(xué)性，出現(xiàn)“先天不足”。投資決策是影響工程造價(jià)的最關(guān)鍵一環(huán)。部分建設(shè)項(xiàng)目在投資決策階段前期的調(diào)研深度不夠，沒(méi)有進(jìn)行有效的可行性研究和論證，倉(cāng)促?zèng)Q定項(xiàng)目上馬，以致造成投資估算不準(zhǔn)確。有的建設(shè)項(xiàng)目雖然做了可行性研究與論證，但內(nèi)容和數(shù)據(jù)不實(shí)，流于形式，一開(kāi)始就使項(xiàng)目投資失控。

（ 2） 違反基本建設(shè)程序?；窘ㄔO(shè)程序是指建設(shè)項(xiàng)目從項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、開(kāi)工報(bào)告（ 或施工許可證） 、竣工驗(yàn)收及投入使用的整個(gè)建設(shè)過(guò)程。各項(xiàng)工作必須遵循先后順序的法則，是建設(shè)項(xiàng)目科學(xué)決策和順利進(jìn)行的重要保證。由于部分政府投資項(xiàng)目急于出效果，倉(cāng)促上馬，忽視了前期工作的重要性，出現(xiàn)了邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊”工程，導(dǎo)致設(shè)計(jì)修改、返工、工程管理混亂、工期延誤、造價(jià)大幅度提高等情況。

1. 2 征地拆遷成本節(jié)節(jié)攀升，開(kāi)發(fā)建設(shè)成本不斷提高征地拆遷的成本在政府投資項(xiàng)目建設(shè)成本中所占的比例不斷提高，征地拆遷已成為一些地區(qū)制約項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。如近期國(guó)務(wù)院擬頒發(fā)的“新拆遷條例”的征求意見(jiàn)稿要求補(bǔ)償金不低于市場(chǎng)價(jià)，其實(shí)，據(jù)筆者的工作經(jīng)歷，目前一些地區(qū)拆遷項(xiàng)目的補(bǔ)償金遠(yuǎn)高于相關(guān)法律、法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)。主要原因是補(bǔ)償、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，攀比成風(fēng)，城市房屋適用《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，而農(nóng)村的集體土地上房屋拆遷適用《土地管理法》，兩法之間的拆遷補(bǔ)償存在較大差異，而且當(dāng)?shù)氐恼谡鞯夭疬w上為追求時(shí)間效益，在拆遷過(guò)程中往往出現(xiàn)以金錢(qián)換時(shí)間、花錢(qián)買(mǎi)效率的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致拆遷成本居高不下。

1. 3 缺少系統(tǒng)的管理模式

對(duì)政府項(xiàng)目投資領(lǐng)域中發(fā)生的違規(guī)現(xiàn)象，缺乏有效的糾偏手段，對(duì)超投資的項(xiàng)目大多只是調(diào)整概算追加投資，對(duì)相關(guān)責(zé)任人沒(méi)有處理措施，導(dǎo)致建設(shè)單位對(duì)超投資的項(xiàng)目只賺不賠。

（ 1） 設(shè)計(jì)深度達(dá)不到要求，建設(shè)單位監(jiān)督不力。設(shè)計(jì)是前期控制工程項(xiàng)目投資規(guī)模的重要組成部分，控制工程造價(jià)的關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)階段。一般情況下，設(shè)計(jì)階段，對(duì)整個(gè)工程造價(jià)的影響程度約為 75% 以上，設(shè)計(jì)人員往往只重視方案選擇，忽略了設(shè)計(jì)編制深度要求，導(dǎo)致工程量計(jì)算困難，造價(jià)無(wú)法計(jì)算準(zhǔn)確。在施工圖設(shè)計(jì)階段又沒(méi)有進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，并隨意提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大初步設(shè)計(jì)方案，就必然導(dǎo)致設(shè)計(jì)保險(xiǎn)系數(shù)大幅度偏大，建筑材料用量增加及材料檔次提高，從而人為地提高工程投資。

（ 2） 招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不規(guī)范。建設(shè)方將一個(gè)整體項(xiàng)目人為地肢解為若干個(gè)項(xiàng)目，對(duì)主體工程實(shí)行招標(biāo)，而對(duì)附屬工程、配套設(shè)施、裝飾工程規(guī)避招標(biāo)； 人為地降低招標(biāo)控制價(jià)，設(shè)置浮動(dòng)區(qū)間； 對(duì)施工企業(yè)資質(zhì)相互掛靠擾亂招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)視而不見(jiàn)； 暗箱操作、明招暗定等現(xiàn)象嚴(yán)重，均對(duì)政府項(xiàng)目的投資控制產(chǎn)生不利影響。

（ 3） 施工發(fā)承包合同簽訂不嚴(yán)密。發(fā)承包合同簽訂的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容與招標(biāo)文件不符，合同價(jià)中暫定價(jià)過(guò)多，造價(jià)閉合不嚴(yán)，人為地留下了價(jià)格調(diào)整的空間。特別是對(duì)合同中核心部分即工程造價(jià)的調(diào)整、修改、補(bǔ)充的依據(jù)和條件規(guī)定不明確，加上合同監(jiān)管不嚴(yán)，在施工過(guò)程中的造價(jià)調(diào)整幅度過(guò)大，不利于監(jiān)督工程建設(shè)過(guò)程中的建設(shè)各方行為。不實(shí)的合同價(jià)，給資金安排和投資控制造成了虛假現(xiàn)象，導(dǎo)致投資失控。

（ 4） 人為變更因素多，簽證把關(guān)不嚴(yán)。項(xiàng)目的投資屬政府，項(xiàng)目的使用者為建設(shè)單位，建設(shè)單位出于自身的利益考慮，隨意擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)檔次，高標(biāo)準(zhǔn)裝修。由于工程變更簽證的管理規(guī)定缺失或不健全，致使工程簽證管理松散，工程改動(dòng)變更隨意性大，工程簽證授權(quán)不明確，給腐敗的滋生提供了土壤。加上施工現(xiàn)場(chǎng)工程管理人員責(zé)任心不強(qiáng)，在工程簽證時(shí)把關(guān)不嚴(yán)，造成了工程投資的增加。

1. 4 項(xiàng)目全過(guò)程的投資管理，缺少合格的專業(yè)人才項(xiàng)目投資管理是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性要求很高的工作，需要有高素質(zhì)、能把握全局的人。具體地說(shuō)就是不僅要通曉法律知識(shí)，還要熟知工程項(xiàng)目的運(yùn)作規(guī)律和工程經(jīng)濟(jì)知識(shí)。然而，目前我國(guó)這種復(fù)合型專業(yè)人才非常匱乏，因此在推行全過(guò)程投資管理工作中，暴露出來(lái)的一個(gè)最大問(wèn)題就是不適應(yīng)現(xiàn)代投資管理模式的要求。具體表現(xiàn)為： 一是專業(yè)技術(shù)素質(zhì)差，不能獨(dú)立果斷地處理復(fù)雜的工程技術(shù)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，投資預(yù)控能力差，大量的工作仍停留在事后處理階段； 二是缺少組織協(xié)調(diào)工程項(xiàng)目各主體間的關(guān)系的能力；三是缺乏經(jīng)濟(jì)和法律知識(shí)。

2 政府投資項(xiàng)目管理的應(yīng)對(duì)措施

2. 1 建立起政府投資項(xiàng)目管理程序，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的監(jiān)督管理

（ 1） 加強(qiáng)前期工作，提高決策的科學(xué)性。項(xiàng)目可行性研究工作對(duì)核心內(nèi)容是投資估算和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，它是決定工程造價(jià)的基礎(chǔ)，必須抓住工程造價(jià)的前期控制和管理這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，避免產(chǎn)生投資多、見(jiàn)效少、浪費(fèi)大的現(xiàn)象。在可行性研究階段，要加強(qiáng)投資決策的科學(xué)性、公正性和公開(kāi)性，用科學(xué)對(duì)估算方法和可靠的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行方案論證和投資估算，從而得出客觀準(zhǔn)確的投資估算，為控制建設(shè)項(xiàng)目的總投資打好基礎(chǔ)。

（ 2） 嚴(yán)格基本建設(shè)程序、規(guī)范項(xiàng)目管理?；窘ㄔO(shè)程序反映了工程建設(shè)所固有的客觀規(guī)律，科學(xué)地總結(jié)工程建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是以法律和法規(guī)的形式固定下來(lái)的各建設(shè)主體必須共同遵守的工作程序。嚴(yán)格按基本建設(shè)程序辦事，從微觀上講，可以控制投資規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)政府投資的嚴(yán)肅性。

（ 3） 明確各自職責(zé)，加強(qiáng)配合管理。實(shí)行項(xiàng)目問(wèn)責(zé)制。現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行的項(xiàng)目法人責(zé)任制，而沒(méi)有實(shí)行主管部門(mén)問(wèn)責(zé)制，一定程度上是將主管部門(mén)的責(zé)任強(qiáng)加于項(xiàng)目法人之上。事實(shí)上，建設(shè)項(xiàng)目超投資涉及到項(xiàng)目立項(xiàng)、評(píng)審、審批、施工、驗(yàn)收和審計(jì)等多個(gè)環(huán)節(jié)的有關(guān)部門(mén)，項(xiàng)目法人責(zé)任制只是諸多責(zé)任制之一。因此，在加大項(xiàng)目法人責(zé)任制的同時(shí)，必須明確各主管部門(mén)及相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，實(shí)行問(wèn)責(zé)制度，人為超投資，應(yīng)先查明原因，根據(jù)情節(jié)輕重對(duì)相關(guān)責(zé)任人作出處理，才能控制和管理項(xiàng)目的投資。

（ 4） 加強(qiáng)限額設(shè)計(jì)，增強(qiáng)設(shè)計(jì)優(yōu)化意識(shí)。設(shè)計(jì)單位必須對(duì)工程現(xiàn)場(chǎng)作深入調(diào)查，積累數(shù)據(jù)，把一些應(yīng)該考慮到的情況都體現(xiàn)在設(shè)計(jì)之中，并由此不斷優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，使設(shè)計(jì)更具有科學(xué)性和準(zhǔn)確性。同時(shí)大力推行限額設(shè)計(jì)，限額設(shè)計(jì)是建設(shè)項(xiàng)目投資控制系統(tǒng)中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，以批準(zhǔn)對(duì)投資估算為限額，實(shí)行全過(guò)程的控制，確保設(shè)計(jì)質(zhì)量的深度，盡可能減少施工期間的設(shè)計(jì)變更和工程簽證。在保證使用功能和壽命的前提下，對(duì)結(jié)構(gòu)形式、材料性能、工藝設(shè)備等進(jìn)行系統(tǒng)分析，多方案進(jìn)行比較，優(yōu)化設(shè)計(jì)，是工程建設(shè)必須遵循的科學(xué)。

（ 5） 規(guī)范招投標(biāo)市場(chǎng)，強(qiáng)化合同管理。為規(guī)范建筑市場(chǎng)交易行為，提高建設(shè)工程質(zhì)量和投資效益，保護(hù)投標(biāo)者的合法權(quán)益，需進(jìn)一步修訂、完善招標(biāo)文件的編制、資格審查、篩選、評(píng)標(biāo)辦法、專家選擇、合同簽訂、執(zhí)行監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)的制度規(guī)定，真正建成一個(gè)高效、權(quán)威的統(tǒng)一招標(biāo)投標(biāo)平臺(tái)。以加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)辦法的科學(xué)性、合理性和公開(kāi)性為契機(jī)，健全和完善公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)機(jī)制；以加大查處投標(biāo)企業(yè)與中介機(jī)構(gòu)違規(guī)現(xiàn)象為重點(diǎn)，健全和完善招標(biāo)投標(biāo)懲處激勵(lì)機(jī)制； 以提高招標(biāo)過(guò)程的透明度為抓手，健全和完善招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管機(jī)制； 加大組織處理和紀(jì)律處分力度為后盾，健全和完善領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究機(jī)制。

要重視合同的簽訂管理，建立起合同備案制和審查制度，避免在履行過(guò)程中出現(xiàn)大的矛盾，確保合同簽約程序的合法性和合同條款的合理性； 強(qiáng)化合同在實(shí)施過(guò)程中的調(diào)整、修改、補(bǔ)充等管理職能，保證合同履行的連續(xù)性和嚴(yán)肅性，這樣才能保證工程投資的有效控制。

（ 6） 控制設(shè)計(jì)變更，嚴(yán)格簽證制度。政府項(xiàng)目的投資應(yīng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目總概算進(jìn)行控制，初步設(shè)計(jì)的總概算作為施工圖設(shè)計(jì)和編制預(yù)算的依據(jù)。建設(shè)單位不得擅自增加建設(shè)內(nèi)容，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)違反者應(yīng)給予處罰。在設(shè)計(jì)變更和簽證增加工程量的審查過(guò)程中，應(yīng)按照控制投資、保證質(zhì)量、加快進(jìn)度、提高效益的指導(dǎo)方針以及合理定價(jià)和有效控制造價(jià)的基本原則，確定工程變更的必要性、合理性和真實(shí)性。

2. 2 規(guī)范征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)拆遷補(bǔ)償資金的監(jiān)管由拆遷主管部門(mén)根據(jù)拆遷等價(jià)有償?shù)幕驹瓌t，制定統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，并區(qū)分不同的區(qū)域和時(shí)間，借鑒建設(shè)工程造價(jià)公開(kāi)信息參考價(jià)的做法，定時(shí)公布拆遷補(bǔ)償價(jià)，逐步形成拆遷補(bǔ)償價(jià)與市場(chǎng)價(jià)的平衡點(diǎn)。財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等相關(guān)職能部門(mén)，對(duì)拆遷資金使用情況進(jìn)行事前、事中、事后全過(guò)程跟蹤檢查和監(jiān)督，如一些地區(qū)由財(cái)政審核部門(mén)對(duì)拆遷資金進(jìn)行全過(guò)程的審核管理就是一個(gè)有效的投資控制措施。

2. 3 完善政府項(xiàng)目管理體系，規(guī)范建筑市場(chǎng)

（ 1） 加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化的工程造價(jià)管理，確保計(jì)價(jià)規(guī)范的實(shí)施。結(jié)合《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范） （ GB50500 -2008） 的發(fā)布，以全面推行工程量清單計(jì)價(jià)為契機(jī)，推進(jìn)工程造價(jià)管理機(jī)制的改革，組織制定有關(guān)相配套的法規(guī)，規(guī)范計(jì)價(jià)行為。標(biāo)準(zhǔn)化計(jì)價(jià)規(guī)范的實(shí)施和加強(qiáng)工程造價(jià)計(jì)價(jià)依據(jù)的監(jiān)管力度，是法律法規(guī)賦予各級(jí)建設(shè)主管部門(mén)的重要職責(zé)，是確保建設(shè)工程質(zhì)量和安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。各級(jí)建設(shè)主管部門(mén)要嚴(yán)格履行法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)，經(jīng)常性地開(kāi)展對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的工程造價(jià)管理及計(jì)價(jià)規(guī)范實(shí)施監(jiān)督檢查工作。

（ 2） 充分利用信息化手段，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化的工程造價(jià)管理的信息技術(shù)平臺(tái)。信息化手段具有傳遞速度快、傳播范圍廣、運(yùn)行成本低的優(yōu)勢(shì)。標(biāo)準(zhǔn)化的工程造價(jià)信息發(fā)布、實(shí)施和信息反饋，政府的服務(wù)和自身的管理，必須利用信息技術(shù)建立起實(shí)用、高效、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)化的工程造價(jià)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全領(lǐng)域的信息資源共享，擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)化的工程造價(jià)影響范圍，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的工程造價(jià)動(dòng)態(tài)管理。

3 結(jié)束語(yǔ)

總之，建立和完善政府投資項(xiàng)目的投資管理體系，加快制定科學(xué)、有效、切實(shí)可行的政府項(xiàng)目投資管理的相關(guān)管理辦法、規(guī)章、制度，整體上規(guī)范投資管理行為，對(duì)推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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