蘇愛萍

【摘 要】我國國庫集中收付制度歷經(jīng)數(shù)年的探索，已經(jīng)初見成效，主體的制度框架已經(jīng)建立成行，然而在實踐的過程中，仍然存在各種問題和障礙，改革有待進一步推進。本文考察了我國國庫集中收付制度的現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上探討應(yīng)如何將改革進一步地推進和完善該制度。

【關(guān)鍵詞】國庫集中收付；公共財政；改革

為了能夠使公共財政制度適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟，我國自2000年起，在借鑒了國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上開始對現(xiàn)行預(yù)算管理制度進行改革，由傳統(tǒng)的分散分級國庫收付制度轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的國庫集中收付制度，即以單一賬戶為基礎(chǔ)，資金的繳撥由國庫進行集中收付，目前主體框架已經(jīng)構(gòu)建完成，然而，在改革的過程中，仍然有很多問題和不足亟待解決，進一步完善和加強。

一、國庫集中收付制度改革的現(xiàn)狀

經(jīng)過人民銀行、各級財政管理部門以及其他部門的配合，我國自2001年對國庫集中收付制度的改革進行試點，目前已初見成效，具體表現(xiàn)為：杜絕在收入繳庫時出現(xiàn)擠占拖欠行為，國庫財政收入無法足額、準時入庫的情況得以解決；規(guī)范財政預(yù)算的制定以及執(zhí)行，完善和明確了預(yù)算約束；使財政資金撥付環(huán)節(jié)過多、涉及面較廣的弊端得到有效解決，為預(yù)算單位的款項及時到位創(chuàng)造了條件；促進財政資金的使用率極大提高，大大增強了國家當前宏觀調(diào)控的能力。

二、改革過程中的問題

（1）財政預(yù)算管理體制的不完善。當前，我國的財政預(yù)算管理體制雖然也相應(yīng)改革，但仍然存在著和現(xiàn)行的國庫集中收付制度改革不相配套的方面，例如：預(yù)算編制的項目不夠細化，較為粗放；基層部門的預(yù)算改革還應(yīng)進一步深入；預(yù)算編制批準的時間不夠及時，且時間跨度較短，影響國庫集中收付制度執(zhí)行程序及依據(jù)的規(guī)范性；財政資金有預(yù)算內(nèi)及預(yù)算外之分，無法讓國庫單一賬戶對預(yù)算資金進行有的放矢的管理。（2）舊式體制對改革的阻力。由于國庫集中收付支付制度是建立在舊體制上的一項改革工程，因而遺留下來的舊體制對于改革的阻力仍然存在，削弱了新型體制的優(yōu)勢，使改革調(diào)整期較長，對經(jīng)濟的發(fā)展以及成功改革到位都有一定的影響。主要體現(xiàn)在：一是監(jiān)督規(guī)范的執(zhí)行力度小。在傳統(tǒng)的財政管理制度下，中央政府和地方政府之間，往往可能出現(xiàn)博弈關(guān)系；另一方面，管理財政資金的部門、使用財政資金的部門與國家之間，也可能形成三方博弈，而由于傳統(tǒng)體制的弊端，造成大量財政管理漏洞，新制度改革后，對財政資金加強了集中監(jiān)管力度，使得這些做法無法繼續(xù)得逞，從而導(dǎo)致一些代理銀行或預(yù)算單位受利益驅(qū)動進行違規(guī)操作，影響到國庫集中收付支付制度的改革成效。同時，由于國庫集中收付支付制度改革偏重于預(yù)算單位資金使用的監(jiān)督和規(guī)范，而對于相對忽略了對執(zhí)行機構(gòu)行為的規(guī)范力度。由于對執(zhí)行者的監(jiān)督作用較弱，往往導(dǎo)致執(zhí)行者可能出現(xiàn)職權(quán)濫用，增大財政風(fēng)險。二是傳統(tǒng)預(yù)算會計制度適用性降低。建立在傳統(tǒng)財政資金的運動過程之上的現(xiàn)行預(yù)算會計體系對國庫集中收付支付制度無法完全適用。一般而言，傳統(tǒng)的預(yù)算會計制度包括行政事業(yè)單位及財政總預(yù)算兩部分會計，以收入、資產(chǎn)、支出、負債、凈資產(chǎn)五部分為框架，對各自管理的會計主體實行核算，而改革后的國庫集中收付制度使得傳統(tǒng)的預(yù)算會計體系無法對資金運動的過程及支付的管理方式進行準確的反映及核算。此外會計基礎(chǔ)及核算內(nèi)容上，均具有一定的局限性，無法真實反映會計主體的經(jīng)濟業(yè)務(wù)，并且不能對政府資金運動的全貌進行準確反映。三是法律法規(guī)建設(shè)滯后。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)部分已經(jīng)過時，無法對現(xiàn)行國庫集中收付支付制度進行指導(dǎo)，或者僅為基本原則，不具備可操作性。雖然有關(guān)部門已經(jīng)制定并發(fā)布了各項規(guī)章制度，然而仍然不具備法律的強制性。四是舊式行政干預(yù)過多。雖然制度已經(jīng)改革，但傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的管理意識仍然存在，資金及財權(quán)的分配、預(yù)算編制及執(zhí)行等各環(huán)節(jié)中都有各種舊式的、不適應(yīng)目前經(jīng)濟形態(tài)的行政干預(yù)手段，而新體制對其行為予以制約，造成了二者的對立，給新制度的實施造成困難。五是橫向的信息管理建設(shè)滯后。目前，我國國庫、財政、銀行與稅務(wù)之間的信息化聯(lián)網(wǎng)程度仍然較低，導(dǎo)致國庫集中收付支付制度缺乏高效運行的基礎(chǔ)條件，數(shù)據(jù)信息無法及時傳遞，制約了財政監(jiān)督作用，降低新型制度的實施效率。

三、完善措施及建議

（1）預(yù)算管理體制應(yīng)做進一步的完善。國庫集中收付支付制度作為預(yù)算管理制度的一個核心制度，應(yīng)為其正常運作創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，因而應(yīng)進一步對預(yù)算管理體制中其他的相關(guān)制度進行完善和增強。例如針對傳統(tǒng)體制的不足，將財政資金全部歸入預(yù)算內(nèi)，不再區(qū)分預(yù)算外與預(yù)算內(nèi)，提高管理效率，通過人民銀行單一賬戶對財政資金進行收支運作，全部納入國庫的監(jiān)督和管理之內(nèi)，真實反應(yīng)所有的財政收支情況，對財政赤字的縮小、短期國債發(fā)行量的減少以及國家制定宏觀財政政策，均起到積極的作用。（2）將預(yù)算編制方式全面細化。欲使新制度的改革實現(xiàn)預(yù)期目標，必須從預(yù)算編制的方式上進一步改革，內(nèi)容包括：一是內(nèi)容上，從分別包括預(yù)算內(nèi)及預(yù)算外兩方面編制轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合預(yù)算，部門全部的收支均納入預(yù)算管理進行綜合預(yù)算，實現(xiàn)資金統(tǒng)籌的綜合平衡；二是形式上，應(yīng)從由傳統(tǒng)制度以支出功能分散預(yù)算的編制，轉(zhuǎn)化為按部門的職能及部門主體進行完整統(tǒng)一整的部門預(yù)算編制；三是方法上，部門預(yù)算編制應(yīng)分為“項目支出”及“基本支出”，項目應(yīng)細化列明具體的事項，預(yù)算科目應(yīng)詳細分為類、款、項和目四層，并將預(yù)算由上而下明確細化至基層的預(yù)算單位，增強透明度，提高準確性、規(guī)范性及完整性。四是方式上，從基數(shù)法轉(zhuǎn)變?yōu)榱慊A(yù)算。（3）對預(yù)算會計體系進行重組。打破原有行政事業(yè)單位及財政總預(yù)算兩部分會計這一體系，建立起適應(yīng)新型制度的政府會計體系，即將二者合二為一。事業(yè)單位的會計部分，除了通過財政撥款的部分歸入政府會計之外，其他的均納入非營利組織會計。實現(xiàn)預(yù)算會計體系的完善，能夠?qū)鴰旒惺崭吨Ц吨贫认碌呢斦Y金運行過程和結(jié)果做準確監(jiān)督和正確反映，對政府整體的收治情況及財務(wù)狀況進行核算，反映預(yù)算收支的全貌，準確提供政府資金運營的會計信息。（4）建立完備的監(jiān)督機制。應(yīng)對財政資金的收付進行實時監(jiān)控，依靠現(xiàn)代信息技術(shù)，建立起動態(tài)的監(jiān)控系統(tǒng)、內(nèi)控與外部監(jiān)督相結(jié)合，采用多種的監(jiān)管手段，對財政資金運動的事前、事中全過程進行監(jiān)督，建立起各參與單位之間的制衡關(guān)系，互相獨立，相互監(jiān)督。（5）相關(guān)各種法律法規(guī)的健全。在推行國庫集中收付支付制度后，由于賬戶系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行的機制、財政資金收支方式等方面均有較大的變更，因此應(yīng)針對國庫管理的特點及性質(zhì)，將有關(guān)制度以及法律法規(guī)做進一步的修訂和完善，例如《國庫條例》、《預(yù)算法》等，避免出現(xiàn)有關(guān)法律法規(guī)與改革做法發(fā)生矛盾的情況。此外，為了使新制度下的各項業(yè)務(wù)有法可依，有章可循，應(yīng)對現(xiàn)行會計制度，例如《事業(yè)單位會計制度》、《財政總預(yù)算會計制度》等進行修訂，并在時機成熟時出臺《國庫法》，提高法律約束的層次和方面，為國庫集中收付支付制度的全面實施提供相應(yīng)的法律依據(jù)。（6）信息系統(tǒng)的建設(shè)。應(yīng)進一步完善我國國庫、財政、銀行與稅務(wù)之間的信息化聯(lián)網(wǎng)，加強計算機信息化管理的建設(shè)。

四、結(jié)語

在國庫集中收付支付制度進一步的改革中，應(yīng)做到緊密結(jié)合目前的經(jīng)濟形勢，完善其管理制度、會計制度以及監(jiān)督制度，修訂和建立有關(guān)規(guī)章制度、法律法規(guī)，確保這一新型制度能夠發(fā)揮出更加強大的作用。

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